鄰避運動中環(huán)境影響評價公眾參與的制度優(yōu)化

■劉寧 北京大學法學院環(huán)境與資源保護法學2018級博士研究生

在環(huán)境事件頻發(fā)的當今中國，民眾對政府“命令-管制型”環(huán)境治理模式的質疑、對企業(yè)惡性爭奪環(huán)境資源的無奈，以及自身對環(huán)境風險認知的匱乏，導致鄰避運動數(shù)量的快速增長。作為“參與-回應型”的社會治理模式，環(huán)境影響評價公眾參與的制度優(yōu)化對于化鄰避為鄰喜、化沖突為協(xié)調具有重要現(xiàn)實意義。

中國公眾參與環(huán)境影響評價制度

中國于20世紀90年代開始在環(huán)境影響評價中推行公眾參與。1996年，在《水污染防治法》中新增加“環(huán)境影響報告書中，應當有該建設項目所在地單位和居民的意見”的規(guī)定，后來頒布的《環(huán)境噪聲污染防治法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》也作了相應規(guī)定。2002年，中國制定了《環(huán)境影響評價法》，進一步完善了環(huán)境影響評價中的公眾參與制度，但關于具體參與的程序仍較為原則。2014年修訂的《環(huán)境保護法》則從環(huán)境基本法層面對公眾參與環(huán)境影響評價制度進行了規(guī)定。

2018年7月16日，生態(tài)環(huán)境部頒布的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》），對中國環(huán)境影響評價公眾參與制度作了進一步完善，將于2019年1月1日起實施?！掇k法》規(guī)范了環(huán)境影響評價過程中的環(huán)境信息公開，明確了公眾參與的階段，并具體規(guī)定了公眾參與的組織形式。

中國公眾參與環(huán)境影響評價制度中存在的問題及對策

1.公眾參與環(huán)境影響評價方式的選擇

中國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定了“論證會、聽證會，或者采取其他形式”的公眾參與方式。《辦法》將公眾參與方式進行了細化，規(guī)定了調查公眾意見、公眾座談會、專家論證會、聽證會等方式。然而，《環(huán)境影響評價法》中對于公眾參與的方式并未規(guī)定適用的情形和條件，且皆為可替代性表述；而《辦法》第14條雖然規(guī)定得較為細致，但“對環(huán)境影響方面公眾質疑性意見多的建設項目”仍保留了較大的裁度空間。這直接導致實踐中公眾參與環(huán)境影響評價方式的選擇處于嚴重的無序狀態(tài)。對于上述問題，應先明確不同公眾參與方式的位階；然后設定相應的標準，確定“需要最完整充分的公眾參與”、“一般性的公眾參與”以及“簡單的公眾參與”三個層次；最后，對處在不同層次的環(huán)境影響評價和不同效力位階的公眾參與方式進行匹配，對每個層次的環(huán)境影響評價設置最低的公眾參與方式要求。

2.環(huán)境影響評價公眾參與適用范圍的擴大

目前，中國建設項目環(huán)境影響評價公眾參與適用的范圍僅包括應當編制環(huán)境影響報告書的項目，對于應編制環(huán)境影響報告表和填報環(huán)境影響登記表的項目則沒有規(guī)定。在實踐中，出于經(jīng)濟成本和趨利避害的考慮，建設單位就應編制環(huán)境影響報告表和填報環(huán)境影響登記表的項目往往不會主動適用公眾參與的程序，而這些項目往往會對周邊產(chǎn)生較大影響，投入之后會與周邊公眾發(fā)生矛盾?？紤]到現(xiàn)實中的可行性，可以根據(jù)環(huán)境影響程度對所有的建設項目進行分類，對處在不同層次的建設項目設置不同的公眾參與的最低要求。