社會治理視角下新生代農(nóng)民工教育福利體系建構(gòu)

銀平均 ，黃文琳

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 1.人文學(xué)院；2. 女性文化研究所；3. 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 南昌，330013）

一、引言

農(nóng)民工是我國新興產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分和城市建設(shè)的生力軍，其巨大貢獻(xiàn)已經(jīng)受到政府、學(xué)界和社會的廣泛認(rèn)同。學(xué)術(shù)界對有關(guān)農(nóng)民工的問題進(jìn)行了大量研究，提出了很多有益于解決農(nóng)民工問題的對策和建議。政府為解決農(nóng)民工問題頒布實(shí)施了一系列政策措施。但是，以往相關(guān)研究與政策多側(cè)重于落實(shí)平等就業(yè)權(quán)、破除城市對農(nóng)民工就業(yè)的制度性歧視、提高農(nóng)民工就業(yè)技能、促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)等方面，對于農(nóng)民工教育福利的研究與關(guān)注并不多。事實(shí)上，農(nóng)民工在城市就業(yè)遇到的主要困境是人力資本不足和教育福利的缺失。我國政府一直以來都把就業(yè)作為重要的民生工程。中共十九大報(bào)告再次提出并強(qiáng)調(diào)：“就業(yè)是最大的民生。要堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)……提供全方位公共就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民工多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)。”[1]相較而言，對農(nóng)民工教育的重視是不夠的。實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民工多渠道就業(yè)的前提條件和基礎(chǔ)是勞動者必須具備就業(yè)崗位所需的技能和素質(zhì)。而教育、培訓(xùn)是提升勞動者技能和素質(zhì)唯一而且重要的渠道。教育是民生的根基，“教育是國民立足社會的基礎(chǔ)，也是國家發(fā)展的根本所系?！盵2]無論是受教育程度，還是受教育水準(zhǔn)，既從根本上決定著每個公民的發(fā)展機(jī)會，也直接決定著一個國家的未來。目前大學(xué)生多偏向于“體制內(nèi)”單位和福利型部門就業(yè)。[3]新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為制造業(yè)所需的勞動力主體。[4]然而，在我國，不管是老一代農(nóng)民工還是新生代農(nóng)民工，他們的教育福利并沒有在真正意義上得到足夠重視。多年前開始出現(xiàn)的“民工荒”“技工荒”[4]等“用工荒”問題，從一個側(cè)面說明了新生代農(nóng)民工的人力資本不足和教育福利缺失所帶來的危害。在全國各地制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，資本密集型和知識密集型成為未來企業(yè)發(fā)展的趨勢。雖然新生代農(nóng)民工比老一代農(nóng)民工的總體受教育水平有所提高，但是，目前新生代農(nóng)民工的人力資本依然嚴(yán)重不足，難以滿足產(chǎn)業(yè)升級提供的崗位的需求，導(dǎo)致符合企業(yè)升級所需的技能型人才尤其是高技能人才嚴(yán)重短缺的局面會持續(xù)存在。如果不重視新生代農(nóng)民工這一制造業(yè)勞動力主體的人力資本投資，“用工荒”問題會愈加嚴(yán)峻。新生代農(nóng)民工的人力資本不足和教育福利的缺失，已經(jīng)成為影響我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、“中國制造2025”戰(zhàn)略實(shí)施和綜合國力提升的重大瓶頸之一，也直接影響到我國社會公平與正義的實(shí)現(xiàn)，會妨礙“中國夢”的實(shí)現(xiàn)。雖然我國地方政府在貫徹、落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)民工培訓(xùn)政策方面做出了不少努力，取得了很大的成績，但是新生代農(nóng)民工群體的教育培訓(xùn)嚴(yán)重不足，他們的人力資本欠缺與教育福利缺失狀況依然十分嚴(yán)峻，并沒有得到根本性的改變。這與新生代農(nóng)民工教育福利體系不完善、教育福利治理主體過于單一等因素有關(guān)。社會治理理論可以為建構(gòu)新生代農(nóng)民工教育福利體系提供一些新的思路和啟示。從社會治理視角探討如何為新生代農(nóng)民工建構(gòu)完善的教育福利體系，推進(jìn)教育福利的多元化發(fā)展，對新生代農(nóng)民工本身的發(fā)展以及我國經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展，都是很有必要的。

二、新生代農(nóng)民工教育福利缺失問題及其成因

(一) 數(shù)據(jù)來源和概念界定

1. 數(shù)據(jù)來源

本文采用的數(shù)據(jù)來自2012年6—8月、2013年1月筆者主持的“新生代農(nóng)民工教育培訓(xùn)機(jī)制研究”(12BSH 015)調(diào)查。兩次調(diào)查均采用隨機(jī)抽樣和滾雪球抽樣相結(jié)合的方法，在北京、上海、四川、廣東、湖南、江西、貴州等9個省市省會城市進(jìn)行。選擇這些城市主要基于以下考慮。第一，調(diào)查的可行性。調(diào)查員分別來自這些省份的省會城市，能得到一些調(diào)查所需的幫助。第二，城市的代表性。選擇在東中西部不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、比較開放、農(nóng)民工比較多的中心城市。這些地方的數(shù)據(jù)基本能代表不同區(qū)域大城市的情況。調(diào)查的樣本總量為1 000人，有效問卷為905份，有效回收率為90.5%。問卷主要涵蓋個人和家庭的基本情況、就業(yè)及收入狀況、就業(yè)培訓(xùn)狀況等三大方面的內(nèi)容。905個有效樣本涉及北京、天津、上海、四川、廣東、江蘇、湖南、江西、貴州等9個省市。每個省市約為100份，占比10%左右(詳見表1)。老生代和新生代分別占比36.2%、63.8%。男女比例分別為58.5%、41.5%；新生代男女比例分別為56.2%、43.8%；老生代男女比例分別為62.5%、37.5%。所在行業(yè)涉及建筑施工、電子電器、服裝制造、住宿餐飲、商業(yè)服務(wù)及其他不同領(lǐng)域。本文只關(guān)注教育培訓(xùn)狀況，各教育階段的有效樣本量與變量的描述統(tǒng)計(jì)見表2。

表1 被訪者省份分布

表2 被訪者個人基本情況(N=905)

2. 概念界定

(1) 社會治理。自從世界銀行1989年首次提出“治理危機(jī)(Governance Crisis)”以來，“治理(Governance)”概念成為20世紀(jì)90年代以后社會科學(xué)界廣泛使用術(shù)語，被經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等各領(lǐng)域?qū)W者作為一種新的理論和研究視角運(yùn)用于他們的研究當(dāng)中，其含義也得到不斷更新、豐富和發(fā)展。迄今為止，治理涉及全球治理和國家治理這兩個層次。國家治理分政府治理、市場治理和社會治理三個方面。關(guān)于社會治理概念，學(xué)界對此眾說紛紜。綜合各種觀點(diǎn)來看，社會治理是指，政府、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)以及個人等各個利益相關(guān)者和行為主體，在處理事關(guān)公眾共同利益的社會事務(wù)過程中，以平等合作的伙伴關(guān)系，遵循責(zé)任、公開、參與和協(xié)調(diào)的原則，按照正式制度規(guī)則或者各方自行同意或認(rèn)為符合其利益的非正式制度安排，采取聯(lián)合行動規(guī)范、管理社會事務(wù)的持續(xù)活動過程。社會治理是利益相關(guān)者共同行使公共權(quán)力管理社會事務(wù)，以滿足社會大眾需要和謀求實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的一種機(jī)制。[5-18]社會治理要使被治理的社會事務(wù)充分發(fā)揮促進(jìn)民主、公平、健康和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用。社會治理的功能和目標(biāo)在于，通過各個利益相關(guān)者的參與來提升責(zé)任感、組織功能和凝聚力，營造健康的社會與自然環(huán)境。[9]社會治理的政策實(shí)踐特點(diǎn)主要表現(xiàn)為民主法治、以人為本、多元參與、平等協(xié)商、雙向互動、包容互惠與積極責(zé)任等方面。

(2) 新生代農(nóng)民工。新生代農(nóng)民工，又名第二代農(nóng)民工。關(guān)于新生代農(nóng)民工定義的討論，起始于王春光對20世紀(jì)90年代農(nóng)民工隊(duì)伍構(gòu)成新變化的關(guān)注。他于2001年首次提出新生代農(nóng)村流動人口的社會認(rèn)同和城市融入問題，由此引發(fā)了學(xué)界和社會對該群體的廣泛關(guān)注。2010年黨中央一號文件特別強(qiáng)調(diào)“采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”。從已有的文獻(xiàn)結(jié)論來看，學(xué)界對新生代農(nóng)民工的界定歸納起來有三種。第一種是以初次外出務(wù)工時(shí)間作為界限來定義，如首次研究該群體的王春光。雖然他沒有直接運(yùn)用“新生代農(nóng)民工”，但他界定的新生代農(nóng)村流動人口其實(shí)就是對新生代農(nóng)民工的初次定義。他認(rèn)為，20世紀(jì)80年代初次外出的農(nóng)村流動人口是第一代，20世紀(jì)90年代初次外出的是新生代。[19]何瑞鑫、傅慧芳對“新生代農(nóng)民工”的定義也屬于此類。他們把20世紀(jì)80年代以及90年代初次外出打工的農(nóng)民稱為“新生代農(nóng)民工”，在此時(shí)間以前初次外出打工的農(nóng)民叫做“舊生代農(nóng)民工”[20]。這類定義僅以初次外出務(wù)工時(shí)間為界限，在對那些外出務(wù)工時(shí)間晚的老一代農(nóng)民工進(jìn)行歸類時(shí)候可能會遇到挑戰(zhàn)。第二種是按照出生年份來定義，如把1980年以后出生的第二代農(nóng)民工定義為新一代農(nóng)民工。[21]另有一種說法是，新生代農(nóng)民工或第二代農(nóng)民工是指20世紀(jì)80年代和90年代出生的農(nóng)民工。[22]這類定義把20世紀(jì)90年代以后出生的農(nóng)民工排除在外。從根本上來說，除第一代農(nóng)民工以外，不管是第二代、第三代或者第四代農(nóng)民工，只要戶籍制度以及與此相關(guān)聯(lián)的社會福利制度和社會政策體系沒有徹底改革，所有農(nóng)民工幾乎都會面臨著與第二代農(nóng)民工市民化和在城市發(fā)展所遭遇的同樣的制度性障礙問題。再把他們劃分為第三代、第四代或者第幾代，就沒有多少實(shí)質(zhì)性意義，他們都可以歸為新生代農(nóng)民工。第三種是結(jié)合出生年份、年齡、外出從業(yè)性質(zhì)和戶籍屬性等來定義。新生代農(nóng)民工是指20世紀(jì)80年代之后出生、年滿16歲以上、在異地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶籍人口。[23]

綜合上述定義，本研究所指的新生代農(nóng)民工是指20世紀(jì)80年代以后出生、在本地或非戶籍所在地的城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)至少半年以上的農(nóng)業(yè)戶籍人口。[24]

(3) 新生代農(nóng)民工教育福利。教育被作為政府應(yīng)當(dāng)予以保障的一項(xiàng)社會福利權(quán)利，是現(xiàn)代民主國家的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。[25-26]教育福利指的是國家為保障公民享受到社會公認(rèn)的可接受的令人滿意的教育，掌握必須的知識技能，進(jìn)而擺脫貧困，過上有尊嚴(yán)的生活所頒布實(shí)施一系列政策措施和制度安排。教育福利并不局限于免費(fèi)義務(wù)教育，同時(shí)包括國家在非義務(wù)教育階段（高等教育階段也包括在內(nèi)）為所有公民提供均等的教育機(jī)會與政策支持。它是一國公民受教育權(quán)保障和實(shí)現(xiàn)狀況的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，是受教育者人權(quán)屬性的體現(xiàn)和必然要求，更是衡量一國人權(quán)狀況的重要指標(biāo)。

新生代農(nóng)民工教育福利指的是國家為保障新生代農(nóng)民工順利就業(yè)必須接受的教育培訓(xùn)、掌握生存發(fā)展必須的技能而頒布實(shí)施的各種教育培訓(xùn)政策措施以及做出的制度安排。作為一項(xiàng)社會福利事業(yè)，教育福利意味著國家應(yīng)當(dāng)以免費(fèi)或者低價(jià)形式向新生代農(nóng)民工提供教育培訓(xùn)或者創(chuàng)造接受良好教育培訓(xùn)的機(jī)會和條件。教育不是一種純粹的商品，而是介于私人物品和公共產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。教育福利的基本屬性是去商品化（decommodification）。獲得良好的教育和培訓(xùn)，是新生代農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)社會福利權(quán)利。反過來，發(fā)展新生代農(nóng)民工教育福利既有利于提升新生代農(nóng)民工的能力和素質(zhì)，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，又有利于農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)在城市的發(fā)展，為轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、助推農(nóng)民工市民化進(jìn)程、促進(jìn)社會公平和正義創(chuàng)造良好的前提條件。

(二) 新生代農(nóng)民工教育福利缺失問題

如上文所述，新生代農(nóng)民工教育福利是指國家為保障新生代農(nóng)民工順利就業(yè)必須接受的教育培訓(xùn)、掌握生存發(fā)展必須的技能而頒布實(shí)施的各種教育培訓(xùn)政策措施以及做出的制度安排。新生代農(nóng)民工的受教育權(quán)是政府應(yīng)當(dāng)予以保障的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性權(quán)利?？墒?，我國新生代農(nóng)民工的教育福利在很大程度上是嚴(yán)重缺失的。這種教育福利缺失主要表現(xiàn)在以下四個方面。

1. 受教育水平低，社會福利權(quán)利缺乏切實(shí)有效的保障

無論是國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，還是本課題組的調(diào)查結(jié)果都說明，雖然新生代農(nóng)民工受教育水平高于老生代農(nóng)民工，但他們總體受教育水平偏低。調(diào)查樣本的平均受教育年限只有9.74年(見表3)，只相當(dāng)于初中畢業(yè)水平。初中及以下水平的農(nóng)民工占調(diào)查總體的52.7%，高中學(xué)歷占四分之一多一點(diǎn)(25.7%)，大專及以上學(xué)歷者僅占一成多(11.8%)。老生代農(nóng)民工中，初中及以下受教育水平的高達(dá)74.1%，新生代農(nóng)民工中依然有40.5%的人為初中及以下受教育收平，大專以上只有16.8%(見表4)。這一發(fā)現(xiàn)與官方公布的數(shù)據(jù)基本一致。表5的數(shù)據(jù)顯示，2009年到2017年9年間，7成以上的成農(nóng)民工群體受教育程度為初中及以下水平(占比分別為76.5%、74.8%、77%、76.3%、77.2%、76.2%、74.8%、73.6%、72.6%)。高中文化水平占比9年間有所上升，從2009年的13.1%上升到2017年的17.1%，大中專以上畢業(yè)水平基本維持在一成左右。

表3 被訪問者正規(guī)教育時(shí)間

表4 被訪問者文化程度

表5 2009—2017年農(nóng)民工文化程度(單位：%)

表4揭示出變量“文化程度”與變量“新老生代”存在顯著關(guān)系，說明新生代農(nóng)民工文化程度更高，老生代農(nóng)民工文化程度更低。但是，新生代農(nóng)民工的總體受教育水平依舊很低。

研究還發(fā)現(xiàn)，受教育程度與是否簽訂勞動合同存在顯著關(guān)系(P＜0.001，卡方值130.783)。農(nóng)民工越是受教育程度低，越缺乏運(yùn)用法律保障自己權(quán)利的意識，他們不會與雇傭方簽訂勞動合同。這說明，教育福利的缺失，會直接或間接引發(fā)其他福利權(quán)利受損的連鎖反應(yīng)。受教育水平低是教育福利缺失的表現(xiàn)，原因在于教育福利權(quán)利沒有得到有效保障，導(dǎo)致他們?nèi)肆Y本匱乏。

2. 缺乏相應(yīng)的技能培訓(xùn)，各行各業(yè)情況都是如此

農(nóng)民工不但受教育水平低，也缺乏足夠的繼續(xù)教育培訓(xùn)，教育福利進(jìn)一步受損。調(diào)查顯示，新老生代農(nóng)民工在培訓(xùn)方面沒有差異，都存在培訓(xùn)嚴(yán)重不足的問題。新生代農(nóng)民工沒有參加過培訓(xùn)的比例為71.9%，沒有參加過培訓(xùn)的老生代農(nóng)民工比例更高，達(dá)75.6%(見表6)。在建筑業(yè)、電子電器、制衣制鞋、住宿餐飲、商業(yè)服務(wù)以及其他等不同行業(yè)中，沒有接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工比例分別為76.5%、72.2%、81.8%、68.1%、73.7%和71.2%(見表7)。表6、表7顯示，調(diào)查樣本中未接受任何培訓(xùn)的農(nóng)民工比例高達(dá)73.3%。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示(見表8)，2009—2017年，沒有接受任何培訓(xùn)的農(nóng)民工占比分別高達(dá)：51.1%、52.4%、68.8%、69.2%、67.3%、65.2%、66.9%、68.1%、68.1%，除2009年、2010年外，其余年份當(dāng)中，沒有接受任何培訓(xùn)的農(nóng)民工比接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工所占比例高出一半還多。與統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)相比，課題組調(diào)查的農(nóng)民工沒有參加任何培訓(xùn)的比例比官方任何一年的數(shù)據(jù)高10～20個百分點(diǎn)。

表6 被訪問者以前是否參加過培訓(xùn)

表7 被訪問者目前所從事的行業(yè)

表8 2009—2017年農(nóng)民工接受技能培訓(xùn)情況 (單位：%)

雖然中央政府先后頒布實(shí)施了“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)雨露計(jì)劃”、《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》和《農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計(jì)劃》等政策措施，并且黨中央在2010年中央1號文件強(qiáng)調(diào)，新生代農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化問題是未來工作的重要內(nèi)容，但是新生代農(nóng)民教育培訓(xùn)嚴(yán)重不足的問題并沒有得到真正解決。而且，從官方公布的2009—2017年9年間的數(shù)據(jù)來看，接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工所占比例呈下降趨勢，從2009年的48.9%下降到2017年的32.9%，降低了16個百分點(diǎn)，2013年、2014年稍有回升，但總體下降趨勢并沒有得到改變。這種狀況說明，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，中央一直在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)民工培訓(xùn)，但實(shí)際接受培訓(xùn)的農(nóng)民工比例不升反降，農(nóng)民工的人力資本狀況不但沒有改觀反而進(jìn)一步惡化。這使得原本受教育程度不高的農(nóng)民工的人力資本嚴(yán)重欠缺，極大程度地影響到他們在城市的就業(yè)和發(fā)展。這也充分說明了一個問題，農(nóng)民工的技能培訓(xùn)普及面還比較小，存在很大的發(fā)展空間。

3. 個人承擔(dān)的教育培訓(xùn)費(fèi)用太多且收費(fèi)不合理，削弱了農(nóng)民工的培訓(xùn)積極性

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然高達(dá)80.1%的農(nóng)民工認(rèn)為很有必要接受培訓(xùn)，但78.8%的農(nóng)民工不愿意參加培訓(xùn)。他們認(rèn)為個人負(fù)擔(dān)太多，收費(fèi)不合理。50.7%的被訪者認(rèn)為應(yīng)該由各級政府支付這筆費(fèi)用；超過四成的被訪者選擇了必須由用人單位支付培訓(xùn)費(fèi)用。被調(diào)查者認(rèn)為“當(dāng)前大多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)不合理(免費(fèi)除外)”。54.8%被訪者認(rèn)為大家不參加培訓(xùn)，主要原因是培訓(xùn)費(fèi)太貴了。農(nóng)民工雖然有參加培訓(xùn)的興趣和動機(jī)，也有人自己參加了培訓(xùn)，但從內(nèi)心來講，他們不太愿意自己出錢參加培訓(xùn)。①調(diào)查得知，新生代農(nóng)民工基于對培訓(xùn)成本和培訓(xùn)收益預(yù)期的理性計(jì)算，考慮到自己要承擔(dān)太多的培訓(xùn)費(fèi)用，他們就選擇不參加培訓(xùn)。不合理的成本負(fù)擔(dān)進(jìn)一步削弱了他們參加培訓(xùn)的積極性。

4. 教育培訓(xùn)市場不規(guī)范且效果不佳，難以滿足農(nóng)民工教育培訓(xùn)需要

調(diào)查分析表明，目前農(nóng)民工教育培訓(xùn)市場存在不規(guī)范現(xiàn)象，難以滿足新生代農(nóng)民工教育培訓(xùn)的需要。不規(guī)范主要表現(xiàn)在四個方面：第一，培訓(xùn)流于形式，缺乏有針對性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容；第二，已有的培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)置不合理，而且大多數(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)不合理；第三，不注重培訓(xùn)效果，效果不佳；第四，培訓(xùn)時(shí)間不符合農(nóng)民工的實(shí)際需要。

(三) 新生代農(nóng)民工教育福利缺失問題的成因

新生代農(nóng)民工人力資本缺失是多種因素交互作用的結(jié)果，有受教育者個人因素和家庭原因，更重要的是教育福利政策等結(jié)構(gòu)性問題所致。原因主要表現(xiàn)為以下四個方面。

1. 缺乏完善的立法來確保新生代農(nóng)民工基礎(chǔ)教育階段的教育福利

雖然我國頒布了《憲法》《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《殘疾人保障法》《婦女權(quán)益保障法》《殘疾人教育條例》等相關(guān)保障人民受教育權(quán)的教育法規(guī)，但是由于缺乏可操作性，農(nóng)村孩子的教育福利權(quán)沒有能夠得到很好的保障。從1985年九年義務(wù)教育開始實(shí)施到2006年免費(fèi)義務(wù)制教育真正實(shí)現(xiàn)的21年間，新生代農(nóng)民工面對的是各類學(xué)雜費(fèi)無節(jié)制的攀升，其后1997年全面實(shí)施高等教育收費(fèi)制。對新生代農(nóng)民工而言，無論是基礎(chǔ)教育還是高等教育，他們的教育開支成為家庭的沉重負(fù)擔(dān)，家長苦不堪言。政府對教育福利投資的主體意識和責(zé)任的弱化，使得相當(dāng)部分新生代農(nóng)民工父母讓孩子加入打工的隊(duì)伍，以增加家庭收入。

2. 各教育福利主體的法律責(zé)任不明晰，新生代農(nóng)民工教育福利權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)

長期以來，我國法律并沒有對確保學(xué)齡期學(xué)生受教育權(quán)的責(zé)任主體做出明確規(guī)定，也沒有明確哪些主體該承擔(dān)什么樣的具體責(zé)任。政府的教育行政部門本應(yīng)是落實(shí)教育福利責(zé)任的最大主體之一，但他們卻沒有切實(shí)履行好督促落實(shí)教育政策的責(zé)任。在我國農(nóng)村地區(qū)，尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)，大部分本該接受教育的老生代農(nóng)民工子女(即新生代農(nóng)民工自身)由于各種原因或輟學(xué)在家，或紛紛外出務(wù)工，教育行政部門和學(xué)校等組織機(jī)構(gòu)忽略了其作為教育福利政策執(zhí)行主體的法定責(zé)任和義務(wù)?；鶎拥膵D聯(lián)乃至共青團(tuán)等群團(tuán)組織也沒有盡到應(yīng)有的法定責(zé)任和義務(wù)。教育福利主體的法律責(zé)任不明晰，無法對包括老生代農(nóng)民工在內(nèi)的家長形成強(qiáng)有力的約束和監(jiān)督管理，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工義務(wù)教育階段的教育福利權(quán)益缺乏強(qiáng)有力的法制保障。

3. 教育投入的城市偏好和向高等教育傾斜的投入機(jī)制直接導(dǎo)致新生代農(nóng)民工受教育水平低下

新生代農(nóng)民工出生于20世紀(jì)80年代，成長于20世紀(jì)90年代。從1985年開始實(shí)施義務(wù)教育到2006年實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育的21年間，農(nóng)村基礎(chǔ)教育收費(fèi)負(fù)擔(dān)問題非常突出。1997年高等教育改革，實(shí)施繳費(fèi)上大學(xué)的政策。教育費(fèi)用成為農(nóng)村家庭的一大負(fù)擔(dān)。新生代農(nóng)民工接受教育的重要人生階段，碰上我國教育領(lǐng)域市場化急劇擴(kuò)張時(shí)期。這種狀況使得本已投入不足的農(nóng)村教育更加面臨資源不足的問題。一方面，我國教育投入長期偏低，難以滿足新代農(nóng)民工的教育需求。我國教育支出占GDP的比例長期低于4%，農(nóng)村義務(wù)教育投入更是嚴(yán)重不足，農(nóng)村尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村普遍存在物力資源和人力資源投入都不足的現(xiàn)象。[27]另一方面，我國一直存在“重高等教育、輕基礎(chǔ)教育”的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)。在投入本已偏低的情況下，這種不合理的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，再加上不平衡的城鄉(xiāng)分配，[28]使得我國農(nóng)村教育福利水平非常低下，農(nóng)村教育福利變成了由鄉(xiāng)村集體或個人負(fù)責(zé)的集體福利。相當(dāng)一部分農(nóng)村父母(包括老生代農(nóng)民工)基于教育現(xiàn)實(shí)投入成本大、預(yù)期收益低或不明確的“理性”考慮，放棄子女接受初高中、甚至高等教育機(jī)會，加入到外出打工者隊(duì)伍，不斷壯大了新生代農(nóng)民工隊(duì)伍。財(cái)政性教育投入偏低，是加劇新生代農(nóng)民工教育福利缺失的制度性因素。

4. 新生代農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)體系的不健全妨礙了他們接受繼續(xù)教育

我國缺乏完善、系統(tǒng)的農(nóng)民工教育培訓(xùn)制度。已經(jīng)頒布實(shí)施的“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)雨露計(jì)劃”《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》《農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計(jì)劃》等政策文件，對各級財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的比例、政府和用人單位與新生代農(nóng)民工各自應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比例等既沒有作出明確規(guī)定，又缺乏專門負(fù)責(zé)農(nóng)民工培訓(xùn)的主體責(zé)任單位。政策的可操作性不強(qiáng)，各培訓(xùn)責(zé)任主體的責(zé)權(quán)和義務(wù)沒有清晰厘定，缺乏專門的財(cái)政預(yù)算，監(jiān)督管理體系不健全，導(dǎo)致培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)得不到有效的制度性保障，也加劇了農(nóng)民工培訓(xùn)市場的混亂和不正常的市場逐利行為。而職業(yè)技術(shù)學(xué)院等高等院校沒有利用自身優(yōu)勢為農(nóng)民工培訓(xùn)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

三、社會治理視角下新生代農(nóng)民工教育福利體系建構(gòu)的路徑思考

(一) 新生代農(nóng)民工教育福利與社會治理之間存在強(qiáng)烈的邏輯關(guān)系

1. 社會治理的重要內(nèi)容之一是發(fā)展新生代農(nóng)民工教育福利

社會治理本質(zhì)上是以人為本的民生建設(shè)與社會建設(shè)活動。社會治理的重要特征就是在于它的民生取向。換句話說，百姓的衣食住行、醫(yī)療、教育、就業(yè)等基本福祉，是關(guān)系到社會公平正義與社會發(fā)展的全局性問題，也是社會治理重要的治理內(nèi)容。新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工群體與制造業(yè)勞動力的主體，確保新生代農(nóng)民工獲得教育福利，切實(shí)做到“平等、參與、共享”，是社會治理的重要內(nèi)容。

2. 社會治理政策的重點(diǎn)在于為國民提供社會保護(hù)

西方社會治理的實(shí)踐表明，社會治理政策的重點(diǎn)在于“社會保護(hù)”，防止市場失靈造成的社會沖擊。這種保護(hù)涉及解決公共安全問題、保護(hù)勞動力免受過度商品化的影響、為弱勢群體提供失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)技能培訓(xùn)等政策保護(hù)、提供免費(fèi)義務(wù)教育、社會政策向弱勢群體傾斜，等等。教育福利一直被世界各國作為提升公民應(yīng)對問題的能力、抵抗市場風(fēng)險(xiǎn)的一種非常有效的社會保護(hù)措施。福利國家之父貝弗里奇認(rèn)為，教育在預(yù)防貧困、降低犯罪率、為年輕人成為勞動力做準(zhǔn)備、促進(jìn)社會流動等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。[29]教育既可以促使個人境遇改善，為國家經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展提供可靠的智力保障，又可以擴(kuò)展社會經(jīng)濟(jì)機(jī)會，并通過提升與強(qiáng)化個人能力，減少人們的福利依賴。[30]作為社會治理的重要內(nèi)容和措施，新生代農(nóng)民工教育福利是提升新生代農(nóng)民工抗擊市場風(fēng)險(xiǎn)能力的非常有效的社會保護(hù)措施。新生代農(nóng)民工需要來自教育福利政策的社會保護(hù)，以提高自身應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。當(dāng)前社會治理的重點(diǎn)在于通過創(chuàng)新社會治理路徑，著眼于維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，為所有勞動者提供社會保護(hù)，促進(jìn)社會公平和正義，提高人民群眾的獲得感和幸福感；通過完善新生代農(nóng)民工教育福利體系，切實(shí)加強(qiáng)對他們的保護(hù)，這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化本身的必然要求，也是我國現(xiàn)代社會治理政策實(shí)踐的重點(diǎn)所在。

3.社會治理“善治”目標(biāo)的題中應(yīng)有之義是發(fā)展新生代農(nóng)民工教育福利

達(dá)致“善治”是社會治理的目標(biāo)。社會治理就是通過建立公平公正的利益分配機(jī)制和公共資源共享機(jī)制，來調(diào)整和配置社會資源，保障弱勢群體平等地享有更多的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。教育公平一直是備受社會關(guān)注的問題之一。維護(hù)好教育公平，首先就是要通過好的教育福利制度設(shè)計(jì)來保障每個公民享有與之相適應(yīng)的平等的教育權(quán)利和教育機(jī)會。此外，在公民擁有相應(yīng)的教育機(jī)會之后，要有一套政策措施保障受教育者的融入問題，避免因受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種因素的影響被排斥在外。[31]教育福利供給制度應(yīng)切實(shí)保障每個公民享有接受各類教育培訓(xùn)，尤其是接受高等教育的機(jī)會，并通過制度性供給創(chuàng)造條件確保每個公民在接受教育培訓(xùn)過程中不因各種原因被邊緣化。新生代農(nóng)民工教育福利缺失是教育不公平的表現(xiàn)之一。新生代農(nóng)民工不僅應(yīng)該公平地享有各類教育培訓(xùn)的機(jī)會，而且應(yīng)享有接受高等教育的機(jī)會。高等教育不僅應(yīng)該向高考生開放，更應(yīng)當(dāng)有更多的準(zhǔn)入形式和更靈活多元的辦學(xué)方式為包括新生代農(nóng)民工在內(nèi)的廣大社會人員提供平等的機(jī)會；尤其應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮高等教育在新生代農(nóng)民工教育培訓(xùn)中的作用，切實(shí)保障新生代農(nóng)民工接受高等教育的權(quán)利。

4. 提升新生代農(nóng)民工社會治理參與能力的重要環(huán)節(jié)之一是發(fā)展新生代農(nóng)民工教育福利

社會治理政策實(shí)踐的核心理念之一是參與主體多元化。公民的民主意識和民主協(xié)商能力、參與意識和參與能力等，需要在教育培訓(xùn)實(shí)踐養(yǎng)成。新生代農(nóng)民工作為社會治理的重要參與群體之一，無論是民主意識和民主協(xié)商能力，還是參與意識和參與能力，都有待于進(jìn)一步提升和加強(qiáng)。有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)的公民參與角色僅限于政策制定與決策層面，新公民參與運(yùn)動則更加強(qiáng)調(diào)公民不僅要參與政策制定，而且要參與被采納的政策執(zhí)行過程，公民要切實(shí)參與到政策的實(shí)際操作過程，參與到公共項(xiàng)目的實(shí)際管理過程。不管是制定政策，還是執(zhí)行政策，既要有精英參與，也要吸收普通平民乃至低收入階層廣泛參與。這才說明社會治理的公民參與既具有參與治理的主體多元化特征，也體現(xiàn)出參與領(lǐng)域的廣泛性。無論貧窮或富裕，不管是政治還是經(jīng)濟(jì)精英或者是普通百姓，都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會參與對社會事務(wù)的共同治理。公民參與社會治理的領(lǐng)域既包括市政建設(shè)和公共服務(wù)供給，也包括制定政策和執(zhí)行政策。[32]公民參與社會治理過程，是公民獲得民主意識和參與意識等經(jīng)驗(yàn)、提升民主能力和參與能力的受教育過程。新生代農(nóng)民工教育福利的重要內(nèi)容之一，便是對新生代農(nóng)民工開展民主意識、參與意識、公民責(zé)任和權(quán)利意識的教育培訓(xùn)，并且讓他們參與制定農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策以及執(zhí)行政策的過程。無論是新生代農(nóng)民工的民主意識和參與意識等經(jīng)驗(yàn)的獲得，還是他們的民主能力和參與能力的提升，一方面需要通過接受教育培訓(xùn)來培養(yǎng)，另一方面更需要在實(shí)際參與教育福利治理的實(shí)踐過程中實(shí)現(xiàn)。發(fā)展新生代農(nóng)民工教育福利，是培養(yǎng)新生代農(nóng)民工參與意識和提升社會治理參與能力的重要環(huán)節(jié)之一。

(二) 建構(gòu)多元主體參與多方協(xié)作共治的新生代農(nóng)民工教育培訓(xùn)體系

社會治理理論表明，任何社會事務(wù)的治理都要以法制為基礎(chǔ)，在承認(rèn)個性化和多元化的前提下，通過對話、溝通、協(xié)商、談判、妥協(xié)、讓步等互動和調(diào)和，形成各方都必須遵守的社會契約，調(diào)動各方積極性，協(xié)同努力，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。新生代農(nóng)民工教育福利不僅僅是個人的事情，而且也是涉及政府、市場、社會多方面的社會事業(yè)。建構(gòu)多元主體參與、多方協(xié)作共治的新生代農(nóng)民工教育福利體系，對提升新生代農(nóng)民工的人力資本，助力我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和制造業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)都具有十分重要的意義。

1. 建構(gòu)完善的教育福利法規(guī)體系，厘清政府—市場—社會等主體間關(guān)系

新生代農(nóng)民工人力資本缺失以及可能由此引致的貧困，不只是個人的失敗，更是社會問題。為確保新生代農(nóng)民工教育福利落實(shí)到位，建構(gòu)完善的教育福利法規(guī)體系很有必要。首先，必須在法律上明確新生代農(nóng)民工教育福利體系是一個包括國家、市場(營利和非營利)、社區(qū)、家庭、個人多主體共同參與、共同治理的福利網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步完善新生代農(nóng)民工教育福利供給網(wǎng)絡(luò)體系。其次，要明確政府和企業(yè)是新生代農(nóng)民工教育福利最大的責(zé)任主體。政府作為最大教育福利資源的組織者、擁有者、提供者以及教育福利政策的決策和制定者，應(yīng)當(dāng)成為新生代農(nóng)民工教育福利的第一責(zé)任人。除政府以外，企業(yè)是新生代農(nóng)民工人力資本投資的最大受益者。無論是企業(yè)的競爭力，還是國家的競爭力以及良好的投資環(huán)境、社會的良性運(yùn)行等，都很大程度依賴于高素質(zhì)的勞動力。因此，厘清教育行政部門、企業(yè)等主體的教育福利責(zé)任，勢在必行。再次，明確基礎(chǔ)教育和職業(yè)技術(shù)高等教育等學(xué)校、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會組織以及家庭與個人之間的責(zé)任和義務(wù)，將各類職業(yè)技術(shù)學(xué)院等高等院校納入新生代農(nóng)民工教育福利體系當(dāng)中，以法律形式強(qiáng)制規(guī)定各教育福利主體的責(zé)任。學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)有依法提供符合新生代農(nóng)民工需要的教育和培訓(xùn)責(zé)任，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)用專業(yè)服務(wù)方法開展社區(qū)教育和社區(qū)服務(wù)，為新生代農(nóng)民工與社區(qū)居民溝通提供高效的互動平臺。家庭和個人積極參與，依法享受教育培訓(xùn)的權(quán)利。

2. 進(jìn)一步完善新生代農(nóng)民工教育福利投資的財(cái)政預(yù)算體系，為其教育福利發(fā)展提供資金保障

中共十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育……普及高中階段教育……完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作……使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動力接受高中階段教育、更多接受高等教育。要大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)，注重解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。提供全方位公共就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民工多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)”[1]。要實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民工多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)，必須為新生代農(nóng)民工教育福利提供充分的有保障的資金支持。為此，必須進(jìn)一步完善預(yù)算法，健全財(cái)政預(yù)算體系，將新生代農(nóng)民工教育福利開支切實(shí)納入各級政府的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，切實(shí)提高國家財(cái)政性教育福利經(jīng)費(fèi)占GDP的比例。同時(shí)，在預(yù)算法中，規(guī)定各用人單位、職業(yè)技術(shù)學(xué)院等把農(nóng)民工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算計(jì)劃之中，并且不定期進(jìn)行檢查落實(shí)情況，使得新生代農(nóng)民工教育福利開支依法得到充分的資金保障。

3. 健全專項(xiàng)購買機(jī)制與補(bǔ)貼機(jī)制，激活福利責(zé)任主體的活力，建構(gòu)多主體責(zé)任體系，創(chuàng)新教育福利供給方式

新生代農(nóng)民工教育福利，不是單一由政府或企業(yè)負(fù)責(zé)的社會福利，是一個多主體參與的福利體系。在政府、企業(yè)依法履行各自的責(zé)任之外，政府通過購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等各種形式，激勵企業(yè)、社會服務(wù)組織、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)乃至職業(yè)技術(shù)學(xué)院等主體，積極為新生代農(nóng)民工提供教育培訓(xùn)服務(wù)。此外，對積極參加各種教育培訓(xùn)、獲得資格認(rèn)證、綜合素質(zhì)得到提高的農(nóng)民工發(fā)放一定的補(bǔ)貼，并制定培訓(xùn)證書與薪酬晉升掛鉤的法規(guī)，激發(fā)他們的培訓(xùn)意愿。這樣做既可以節(jié)約財(cái)政開支，又可以激活市場主體活力，充分調(diào)動社會資源，而且可以通過多元化的方式滿足新生代農(nóng)民工的教育福利需要。在為新生代農(nóng)民工提供多元化教育福利的過程中，國家、市場、社區(qū)、家庭和個人各主體之間應(yīng)秉持“伙伴關(guān)系”原則，為提升農(nóng)民工人力資本這一共同目標(biāo)協(xié)同努力，各自發(fā)揮應(yīng)有的作用。各主體依法開展業(yè)務(wù)合作，又相互監(jiān)督和制衡，地位上相對獨(dú)立，避免出現(xiàn)控制和被控制、操縱和被操縱的關(guān)系。各主體通過對話與協(xié)商來交換信息和資源，建構(gòu)良性互動的合作關(guān)系。

4. 豐富新生代農(nóng)民工教育福利的內(nèi)容體系，助力新生代農(nóng)民工在城市的發(fā)展

首先，要突破原有的側(cè)重單一就業(yè)技能培訓(xùn)的局面，豐富和拓展新生代農(nóng)民工教育培訓(xùn)內(nèi)容，著力提高新生代農(nóng)民工的綜合素養(yǎng)。對于新生代農(nóng)民工而言，僅僅掌握就業(yè)技能，難以滿足他們在城市發(fā)展的需要，也不利于他們的市民化進(jìn)程。城市生活遠(yuǎn)不同于農(nóng)村，新生代農(nóng)民工原有的生活方式、行為習(xí)慣、生活技能以及價(jià)值觀等都需要更新。除了掌握在城市就業(yè)必須的就業(yè)技能外，還需要掌握適應(yīng)現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需的各種知識，具備相應(yīng)的綜合能力。在就業(yè)技能培訓(xùn)之外，要對他們開展在城市生活所需要的各種知識教育，開展包括衛(wèi)生健康知識、性與性病防治知識、婚戀和生育知識、各種政策法律與權(quán)益知識、公民素養(yǎng)知識、民主參與意識、協(xié)商談判技巧、維權(quán)方式、金融知識、風(fēng)險(xiǎn)理財(cái)知識、保險(xiǎn)意識、安全知識、人際交往技能、文化教育、抗逆力知識等教育。新生代農(nóng)民工教育福利不僅僅只停留于提供工作技能培訓(xùn)，而要著眼于讓他們成為一個合格的能在城市發(fā)展有尊嚴(yán)的城市居民。

其次，創(chuàng)新培訓(xùn)形式。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和人工智能的快速推進(jìn)，在利用各種傳統(tǒng)渠道對新生代農(nóng)民工提供教育培訓(xùn)的同時(shí)，還可以把相關(guān)的各種教育培訓(xùn)內(nèi)容通過互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)平臺，以微博、微信、APP等新媒體手段與載體進(jìn)行傳播。如把培訓(xùn)內(nèi)容制作成被新生代農(nóng)民工樂于接受的、更具吸引力、獲取更便捷的視頻、圖像、文字等內(nèi)容，通過多種方式和手段，打造包含從文字到聲音到圖像的多元立體化的培訓(xùn)空間。這種新穎的方式，可以24小時(shí)不間斷、全天候地播放與更新，更有利于新生代農(nóng)民工隨時(shí)獲取、學(xué)習(xí)和傳播。

最后，拓寬教育培訓(xùn)對象。新生代農(nóng)民工教育培訓(xùn)，不僅僅是對新生代農(nóng)民工本身進(jìn)行培訓(xùn)和教育，還需要對各級政府官員、用人單位管理者、廣大員工和城市居民開展教育培訓(xùn)。這種教育可以通過電視臺、廣播等傳統(tǒng)媒體和新媒體進(jìn)行，重要的是要充分發(fā)揮專業(yè)社會工作者等各類專業(yè)服務(wù)力量和組織在社區(qū)開展社區(qū)教育和社區(qū)服務(wù)，讓城市居民不但認(rèn)識到新生代農(nóng)民工的巨大經(jīng)濟(jì)社會貢獻(xiàn)，而且認(rèn)識到新生代農(nóng)民工與他們一樣享有平等的公民權(quán)、人格尊嚴(yán)和合法的利益訴求，從而改變城市居民對農(nóng)民工的刻板印象，使他們積極主動地為新生代農(nóng)民工創(chuàng)造友善的工作環(huán)境和生活環(huán)境，共同為和諧社區(qū)與和諧社會建設(shè)添磚加瓦。

5. 完善新生代農(nóng)民工教育福利監(jiān)管體系

首先，開展新生代農(nóng)民工教育福利的專項(xiàng)立法，明確各級政府、企業(yè)、社會組織、個人的責(zé)任和權(quán)利，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查農(nóng)民工教育的培訓(xùn)落實(shí)情況。近些年中央出臺了一些規(guī)定和文件，但缺乏統(tǒng)一的法律，對教育培訓(xùn)的財(cái)政投入、資金籌措與撥付方式、各個主體承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比例等沒有明確規(guī)定。各主體的自由裁量空間過大，沒法確保新生代農(nóng)民工教育福利在執(zhí)行層面做到有法可依。

其次，對企業(yè)開展員工培訓(xùn)做出硬性規(guī)定，確保企業(yè)切實(shí)履行好相應(yīng)的社會責(zé)任。一方面通過上述的激勵措施，鼓勵企業(yè)主動承擔(dān)培訓(xùn)責(zé)任；另一方面，通過法律明確企業(yè)的主體責(zé)任，避免企業(yè)走過場、 流于形式的教育培訓(xùn)。

再次，制定完善的《政府采購社會服務(wù)法》，規(guī)范新生代農(nóng)民工教育培訓(xùn)的準(zhǔn)入門檻和培訓(xùn)主體資質(zhì)。雖然我們已經(jīng)有《中華人民共和國政府采購法》《中央財(cái)政支持社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目資金使用管理辦法》《中央財(cái)政支持社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》《民政部、財(cái)政部關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》等各類規(guī)范采購社會組織服務(wù)的政策規(guī)定，但在可操作性方面略嫌不足。如《中央財(cái)政支持社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》對參與政府采購招標(biāo)的社會組織資格的要求是：(1)在民政部門登記成立，且當(dāng)年年檢合格；(2)有正在開展實(shí)施的社會服務(wù)項(xiàng)目；(3)有相應(yīng)的配套經(jīng)費(fèi)來源；(4)有完善的組織機(jī)構(gòu)；(5)有健全的財(cái)務(wù)制度和獨(dú)立的銀行賬號；(6)有健全的工作隊(duì)伍和較好的執(zhí)行能力；(7)有已開展實(shí)施社會服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，具有良好信譽(yù)。[33]其中要求“有相應(yīng)的配套經(jīng)費(fèi)來源”的規(guī)定與社會服務(wù)組織屬性不符合。該規(guī)定明顯不適用于非營利性的、提供公益服務(wù)的無利潤和經(jīng)費(fèi)來源的社會組織。該方案對于什么組織具備承接什么性質(zhì)的服務(wù)缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中服務(wù)項(xiàng)目與服務(wù)承接者業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)能力不匹配的問題經(jīng)常發(fā)生。再比如《民政部、財(cái)政部關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》對政府購買社會工作服務(wù)的主體、對象、范圍、程序與監(jiān)督管理等做了規(guī)定，而且要求積極推進(jìn)第三方評估，發(fā)揮專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、行業(yè)管理組織、專家等方面作用。但是，實(shí)際評估中往往存在過于倚重政府部門在職干部或退休領(lǐng)導(dǎo)在評估中的作用，專家只是起到陪襯作用。有的評估機(jī)構(gòu)本身是退休領(lǐng)導(dǎo)干部成立的，缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識和評估技能，依靠過去行政經(jīng)驗(yàn)來評判，過于側(cè)重是否違法，對于服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)專業(yè)性考量不夠。

最后，完善對各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的評估指標(biāo)體系。2015年中國社會工作聯(lián)合會頒布了“社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)體系(試行)”。該體系非常詳盡，可操作性強(qiáng)，對于規(guī)范社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)效果、確保服務(wù)質(zhì)量有明顯的監(jiān)管作用。而目前對于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的“教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)服務(wù)評估指標(biāo)體系”。這種狀況導(dǎo)致教育培訓(xùn)的質(zhì)量無法保障，各個機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)服務(wù)質(zhì)量參差不齊，甚至變成了牟利機(jī)構(gòu)。

總之，要進(jìn)一步完善新生代農(nóng)民工教育福利監(jiān)管體系，必須制定一套嚴(yán)格的管理制度和辦法，涉及各個主體責(zé)任、經(jīng)費(fèi)籌措、分配、使用等，包括教育培訓(xùn)準(zhǔn)入門檻與資質(zhì)、教育培訓(xùn)人員的聘用與激勵、教育培訓(xùn)的時(shí)間和內(nèi)容以及組織管理方式、學(xué)位學(xué)歷和培訓(xùn)等級考核方法、教育培訓(xùn)政策執(zhí)行、評估和監(jiān)督機(jī)制以及激勵機(jī)制等各個環(huán)節(jié)，使新生代農(nóng)民工教育培訓(xùn)在組織領(lǐng)導(dǎo)、制度安排、經(jīng)費(fèi)保障、資源整合、規(guī)劃管理、培訓(xùn)機(jī)制、培訓(xùn)主體的責(zé)任與義務(wù)、資金運(yùn)營、激勵舉措、培訓(xùn)證書與薪酬晉級管理、評估與監(jiān)督等各個方面工作的開展有法可依。通過重建政府和企業(yè)責(zé)任、健全保障機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督管理、創(chuàng)新培訓(xùn)形式和內(nèi)容，建立由政府、市場(企業(yè))、高校、社區(qū)、家庭、個人組成的責(zé)任分擔(dān)、協(xié)同共治的多層次、全方位的新生代農(nóng)民工教育福利體系，建成以政府為責(zé)任主體、市場為補(bǔ)充、社區(qū)為依托、民間社會為輔助、家庭為歸宿、專業(yè)團(tuán)體為服務(wù)主力的多元參與、相互補(bǔ)充的農(nóng)民工教育培訓(xùn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升新生代農(nóng)民工的人力資本，滿足他們?nèi)轿话l(fā)展的需要，助力我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和制造業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

注釋

①訪談中了解到，部分農(nóng)民工對于培訓(xùn)預(yù)期收益的不確定性心存疑慮，他們擔(dān)心投入的時(shí)間和金錢不能帶來足夠的收益，因此出現(xiàn)想培訓(xùn)又不愿意出錢培訓(xùn)的局面。