杭州市城中村改造模式及困境探析

張蓉蓉

(杭州市保障性住房建設(shè)管理辦公室,浙江 杭州 310006)

改革開(kāi)放浪潮席卷之下,隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和城市建設(shè)用地的擴(kuò)張,原本處于農(nóng)村的耕地或集體土地被不斷征用,原有的農(nóng)居點(diǎn)逐漸被城市建成區(qū)包圍,但土地性質(zhì)、戶籍制度、社會(huì)保障等方面都和城市居民有很大不同,形成了獨(dú)特的“城中村”。隨著城鄉(xiāng)二元制度對(duì)立的不斷增強(qiáng),城中村因?yàn)槠洵h(huán)境臟亂、治安較差、部分村民素質(zhì)不高等原因,成為了影響城市整體環(huán)境的頑疾。

城中村是城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物,同時(shí)具有城市和農(nóng)村的雙重特質(zhì)。站在農(nóng)村的維度上看,城中村用地仍然為集體土地,住戶仍為農(nóng)村戶籍,管理機(jī)構(gòu)仍為村委會(huì),養(yǎng)老、社保等不能享受城市居民待遇；站在城市的維度上看,城中村已處于城市建成區(qū)內(nèi),村民的經(jīng)濟(jì)生活已完全融入城市生活圈,村民也已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),以服務(wù)業(yè)或分散零星的第二產(chǎn)業(yè)為主。

城中村改造是很多城市發(fā)展過(guò)程中要面對(duì)的重大難題,北京、廣州、深圳、西安等大城市在城中村改造的過(guò)程中都形成了自己的特色。杭州自1998年開(kāi)展城中村改造以來(lái),逐步開(kāi)展撤村建居和城中村改造工作,逐漸形成“大項(xiàng)目帶動(dòng)”“政府主導(dǎo)、政府做地”等具有杭州特色的城中村改造之路。

1 杭州城中村改造的基本情況

1.1 “十三五”以來(lái)國(guó)家、省、市對(duì)城中村改造的 新要求

杭州市從1998年就開(kāi)始推進(jìn)城中村改造,截止到“十二五”末,杭州市主城區(qū)范圍內(nèi)286個(gè)城中村中已有246個(gè)完成了撤村建居,其中68個(gè)城中村在2015年底前已改造完成,改造完成率為27.6%,剩余的178個(gè)村尚未啟動(dòng)改造或正在改造過(guò)程中。

2015年12月,中央城市工作會(huì)議在北京召開(kāi)。2016年3月,中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》,均提出“到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造”目標(biāo)。為全面貫徹中央和省、市決策部署,進(jìn)一步加快城中村改造,徹底改善城中村群眾居住環(huán)境,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定,杭州市政府決定開(kāi)展杭州市主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)(2016—2020年),并出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展杭州市主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)(2016—2020年)的實(shí)施意見(jiàn)》(市委辦發(fā)[2016]38號(hào),以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》),要求至“十三五”期末,基本完成主城區(qū)城中村改造,將主城區(qū)城中村打造成配套完善、生活便利、環(huán)境優(yōu)美、管理有序的新型城市社區(qū),城中村居民“獲得感”明顯提升?！笆濉逼陂g,杭州將已辦G20峰會(huì)，世界短池游泳錦標(biāo)賽，將舉辦第19屆亞運(yùn)會(huì)等重要國(guó)際活動(dòng),進(jìn)一步城中村改造有助于提高人民生活品質(zhì)，這對(duì)改善城市形象，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,有著重大的戰(zhàn)略意義。

1.2 “十三五”期間杭州主城區(qū)城中村改造的基本 方式

根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》,杭州市主城區(qū)城中村改造主要的改造方式有三種,分別為拆除重建、綜合整治和拆整結(jié)合。其中拆除重建是指按照城市總體規(guī)劃要求對(duì)城中村實(shí)施整村改造；綜合整治是指通過(guò)拆除違法建筑，完善配套設(shè)施，整治房屋立面，提升環(huán)境品質(zhì)，體現(xiàn)村域特色等五個(gè)方面,對(duì)農(nóng)居建造時(shí)間較短，基礎(chǔ)配套設(shè)施相對(duì)完善，村容村貌較為整潔的城中村進(jìn)行整治；拆整結(jié)合是指對(duì)城中村部分區(qū)域?qū)嵤┎鸪亟ǎ糠謪^(qū)域?qū)嵤┚C合整治。

根據(jù)各城區(qū)自主選擇,并由市規(guī)劃部門(mén)最終確定,尚未完成改造的178個(gè)城中村中,有155個(gè)村采取拆除重建的方式進(jìn)行改造,有14個(gè)村采取綜合整治的方式進(jìn)行改造,有9個(gè)村采取拆整結(jié)合的方式進(jìn)行改造,其中選擇拆除重建方式進(jìn)行改造的村占了87%。各類改造方式,均采取政府主導(dǎo)的方式進(jìn)行。

從上述數(shù)據(jù)中可以看出,絕大多數(shù)城中村選擇了拆除重建的方式進(jìn)行改造,只有小部分村落選擇了綜合整治或拆整結(jié)合——即保留全部或部分農(nóng)居的方式進(jìn)行改造。城中村改造究竟該選擇何種模式,后G20時(shí)代的杭州城中村改造工作究竟要如何開(kāi)展,值得我們進(jìn)一步探索。

2 后G20時(shí)代杭州的城市更新與城中村改 造模式的探索

2.1 城中村在杭州后G20時(shí)代城市建設(shè)中的地 位和意義

G20峰會(huì)帶給杭州的重大意義在于全面提升了杭州城市的綜合實(shí)力、創(chuàng)新活力、人文魅力和國(guó)際影響力,為建設(shè)世界名城打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。杭州市委發(fā)布了《關(guān)于全面提升杭州城市國(guó)際化水平的若干意見(jiàn)》(市委[2016]10號(hào)),文件指出,面對(duì)舉辦2016年G20杭州峰會(huì)和2022年亞運(yùn)會(huì)的重大機(jī)遇,杭州城市國(guó)際化發(fā)展進(jìn)入了重要“窗口期”,必須全面提升城市國(guó)際化水平,加快杭州現(xiàn)代化建設(shè),努力讓人民群眾共享更好環(huán)境、更好發(fā)展、更好生活。

后G20時(shí)代,城中村改造對(duì)更新城市空間，提升環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局有著重要意義。首先,城中村改造根據(jù)總體規(guī)劃對(duì)城市功能布局進(jìn)行完善,對(duì)“一主三副六組團(tuán)”及六條生態(tài)帶的城市格局進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化；其次,城中村改造通過(guò)對(duì)違法建筑的拆除，打通斷頭河、斷頭路，整治環(huán)境面貌,改善社會(huì)治安等途徑,使人居環(huán)境質(zhì)量得到了提升；再次,通過(guò)對(duì)原有城中村中低級(jí)、零散的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整合,結(jié)合“特色小鎮(zhèn)”“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興產(chǎn)業(yè),盤(pán)活城中村經(jīng)濟(jì),優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局,促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)。

2.2 杭州城中村改造過(guò)程中兩種模式的分析

杭州城中村改造的過(guò)程中,主要采取的三種模式中,其中拆整結(jié)合可以看作是拆除重建和綜合整治的折中,故從主要模式上看,其實(shí)分為兩種,即拆除重建和綜合整治。兩種模式除了表面上的“拆”與“不拆”外,究竟還有哪些因素影響著實(shí)施主體的選擇,在這里筆者將從城市功能、社會(huì)層級(jí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三方面進(jìn)行逐一分析。

2.2.1 城市功能——重塑與修補(bǔ)

采取拆除重建模式的城中村,根據(jù)城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)于原村落實(shí)施應(yīng)拆盡拆,拆除后的地塊根據(jù)城市規(guī)劃的用途重新建設(shè),原村落所在區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)被全部打破清除,空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑,使之符合或貼近現(xiàn)代城市建成區(qū)的普遍功能要求,即大部分為住宅(出讓地塊或安置地塊)和商業(yè)辦公用地,小部分為文化體育醫(yī)療教育等用地。

采取綜合整治的城中村,除了對(duì)違法建筑或一些違章的懸掛、廣告等物品進(jìn)行清除外,基本不改變?cè)袇^(qū)域的空間結(jié)構(gòu),同時(shí)對(duì)于原村落中用地結(jié)構(gòu)不合理、城市功能不完善的區(qū)域進(jìn)行梳理和補(bǔ)充,比如對(duì)村落中原有的零星村集體工業(yè)進(jìn)行搬遷,打通斷頭河、斷頭路,完善各類配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等。

就城市總體布局來(lái)看,拆除重建更能一勞永逸地解決原城中村帶來(lái)的“城市病”,同時(shí)為城市建設(shè)贏得了寶貴的空間,但是對(duì)原有空間結(jié)構(gòu)的一概抹殺,在城市肌理的延續(xù)和歷史文脈的繼承上又存在粗暴和武斷。雖然拆除重建也會(huì)根據(jù)規(guī)劃要求保留部分文保歷史建筑,但顯然難以代表原有城中村和村域特色和歷史記憶。

2.2.2 社會(huì)階層——排外與包容

眾所周知,城中活躍著大量的流動(dòng)人口,尤其是城中村位于市中心卻擁有和周邊住宅區(qū)對(duì)比相對(duì)較低的房租和生活成本,更吸引著許多外來(lái)務(wù)工人員、城市低收入人群、學(xué)生等人群的涌入。在某種程度上,因?yàn)楣夥?廉租住房)的準(zhǔn)入條件苛刻,城中村更是代替行使了一部分住房保障的隱形責(zé)任。雖然外來(lái)人口的涌入使得城中村周邊的環(huán)境臟亂、治安較差,但對(duì)于外來(lái)人口本身來(lái)說(shuō),卻具備著比普通住宅區(qū)更高的吸引力。城中村拆除重建后,原有村民進(jìn)入新建的安置房小區(qū)。

隨著安置房小區(qū)建設(shè)水平日益向一般商品住宅靠攏,小區(qū)中的生活水平也已日益翻升。根據(jù)筆者實(shí)地走訪,以杭州城北的城中村三寶村為例,未改造前城中村中,房主將原來(lái)的農(nóng)民房分割為20多個(gè)房間,每間小房間的房租大約為300元/月；改造后,新建的安置房小區(qū)“三寶郡庭”一套三室二廳的房源房租為7 000元/月。新建的安置房小區(qū)環(huán)境管理都可以和商品房媲美,也吸引了許多學(xué)生、年輕上班族甚至外國(guó)人的求租,但顯然已將靠廉價(jià)生活成本生活的社會(huì)中下階層拒之門(mén)外。除了房租,周邊的生活配套設(shè)施,如飯店、理發(fā)店、水果食品店等,新建的安置房小區(qū)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城中村。

王海龍[1]認(rèn)為,傳統(tǒng)的城中村改造過(guò)程中,政府大多會(huì)將改造重點(diǎn)集中在本地村民上,而忽視了外來(lái)人口的利益。改造過(guò)程中,忽視低收入群體的現(xiàn)實(shí)居住需求,對(duì)外來(lái)人口與本地人口區(qū)別對(duì)待。政策方案缺乏均等性,是城市改造中缺乏包容性的體現(xiàn)。

2.2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)——提升與整合

城中村內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本以房屋出租業(yè)和各類小規(guī)模零售業(yè)為主的服務(wù)業(yè)和部分村集體工業(yè)為主,不但層次較低,而且缺乏合理的資源配置,因此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不成體系,且與周邊環(huán)境協(xié)調(diào)性較差。拆除重建后的城中村,村集體產(chǎn)業(yè)一般在10%留用地內(nèi)落實(shí),除房地產(chǎn)業(yè)外,留用地可采用各種模式進(jìn)行開(kāi)發(fā),目前比較多的是采用商業(yè)辦公、住宿餐飲或綜合體模式。新開(kāi)發(fā)的留用地能夠適應(yīng)周邊整體配套需求,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有較大提升。

而采取綜合整治類型的城中村,則依托特有的地形、環(huán)境特點(diǎn),對(duì)原有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整合,重新規(guī)劃出具有創(chuàng)新模式的“新型產(chǎn)業(yè)”,如依托旅游業(yè)、民俗業(yè)發(fā)展的各類民宿或農(nóng)家樂(lè),依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的各類新型小鎮(zhèn)等。前者如杭州著名的青芝塢(玉泉村)、白沙泉(金沙港村)、梅家塢(梅家塢村)、龍塢茶鎮(zhèn)(大清村)等,后者如基金小鎮(zhèn)(玉皇村)、文創(chuàng)小鎮(zhèn)(山一村)等,也同樣在城中村改造中起到了修復(fù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的功能。

3 兩種城中村改造模式各自面臨的現(xiàn)實(shí)困境

杭州開(kāi)展城中村改造工作已近20年,隨著大項(xiàng)目帶動(dòng)及各村的自主改造,對(duì)于大部分處于一般建成區(qū)內(nèi)的城中村,均是采用拆除重建模式進(jìn)行改造,政府從徹底根治城中村的考慮出發(fā),也更為鼓勵(lì)拆除重建模式進(jìn)行改造。但不論是采取哪種方式進(jìn)行改造,在大視野外,還存在著許多現(xiàn)實(shí)困境。

3.1 規(guī)劃困境

城中村的改造模式最主要取決于規(guī)劃。單元控規(guī)中地塊的用地性質(zhì)、道路、河道走向往往決定著現(xiàn)有區(qū)塊是否要進(jìn)行拆遷。通常來(lái)說(shuō),規(guī)劃用途為住宅、商業(yè)、公共服務(wù)類的城中村均采用拆除重建模式進(jìn)行改造,土地征為國(guó)有后,除了必須建設(shè)的安置用房及各類配套設(shè)施外,其余地塊均可掛牌出讓,政府從中獲益。但是若城中村地處特殊區(qū)域內(nèi),政府的拆遷成本無(wú)法收回,便往往會(huì)采取綜合整治的方式進(jìn)行逃避巨大的拆遷成本。

上述這種特殊情況,最具有典型性的即為江干區(qū)筧橋機(jī)場(chǎng)附近的水墩、筧新、俞章、橫塘、同心、黃家等6個(gè)城中村。這6個(gè)村受機(jī)場(chǎng)凈空和周邊生態(tài)防護(hù)帶影響較大,大部分用地為非建設(shè)用地或有限高要求的建設(shè)用地,無(wú)法出讓,也無(wú)法就近建設(shè)安置房。故這6個(gè)村按照規(guī)劃本應(yīng)應(yīng)拆盡拆,但政府考慮到入不敷出的拆遷成本,最終仍然選擇了綜合整治的方式進(jìn)行改造,暫時(shí)與控規(guī)形成妥協(xié)。

從規(guī)劃的嚴(yán)肅性來(lái)說(shuō),這樣的做法顯然是不合適的。但在政府將城中村改造看作城市“騰籠換鳥(niǎo)”的最后一張牌時(shí),也就可以理解了。在建設(shè)用地極為緊缺的杭州主城區(qū)范圍內(nèi),也只有依靠城中村改造進(jìn)行城市土地的更新,才能創(chuàng)造更多的財(cái)政收益。著眼于土地經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的利益,這無(wú)疑是后G20時(shí)代很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)政府促進(jìn)投資的重要手段之一,城中村改造在這其中扮演的角色一眼可知。如果不能帶來(lái)利益,政府寧愿抱殘守缺,也不愿空費(fèi)辛苦。

3.2 資金困境

政府為了加快城市更新,鼓勵(lì)城中村改造按照規(guī)劃應(yīng)拆盡拆。但是近20年的改造過(guò)程中,改造成本較低的城中村都已改造完成,剩下的城中村都是硬骨頭。這些城中村往往位于城市中心地段,周邊地價(jià)高昂,村民對(duì)拆遷成本的預(yù)期也較高。要想徹底完成這些城中村的改造,不花費(fèi)大量的資金是不可能的。如何做好資金平衡,往往是政府考慮的第一要?jiǎng)?wù)。

為了推進(jìn)城中村改造,在2016年市委市政府出臺(tái)的《實(shí)施意見(jiàn)》中在資金政策上給了極大的優(yōu)惠。對(duì)于改造模式為拆除重建的城中村,平衡用地可享受扣除相應(yīng)稅費(fèi)外土地出讓金全返的政策,而綜合整治和拆整結(jié)合類的城中村則無(wú)法享受此條優(yōu)惠(即使拆整結(jié)合類可能會(huì)存在平衡用地)。盡管土地出讓金全返包含了改造區(qū)域內(nèi)配套基礎(chǔ)設(shè)施和配套公建均由轄區(qū)政府建設(shè)的前提,但是這一條讓利政策還是在很大程度上影響了政府對(duì)于城中村改造模式的選擇。反言之,選擇綜合整治和拆整結(jié)合的城中村因?yàn)闊o(wú)法享受本條優(yōu)惠政策,則在整治過(guò)程中投入的所有資金均為純支出。

政策的這種設(shè)計(jì)無(wú)疑是從側(cè)面鼓勵(lì)拆除重建——這和政府希圖從城中村改造帶動(dòng)城市更新的初衷是一致的,政府甚至允許最初選擇綜合整治或拆整結(jié)合改造模式的城中村可以按照實(shí)際情況將改造模式“升級(jí)”為拆除重建,這就無(wú)疑使得采用整治類改造模式的城中村陷入了重重的資金困境。

3.3 管理困境

采用拆除重建模式改造的城中村,在原村拆除后,一般會(huì)新建安置房小區(qū)或購(gòu)買(mǎi)調(diào)撥其他安置房源對(duì)原村民進(jìn)行安置(杭州現(xiàn)行安置政策為“1+X”安置辦法,即被補(bǔ)償人選擇1套安置房,其余安置面積均以貨幣方式進(jìn)行補(bǔ)償)。新建小區(qū)采取的現(xiàn)代化物業(yè)管理,一般來(lái)說(shuō)能夠滿足社區(qū)管理的基本要求,但也存在著人際關(guān)系缺失、鄉(xiāng)土關(guān)系被剝離等后遺癥,而違章搭建、隨意種花種菜、不繳納物業(yè)費(fèi)等情況也經(jīng)常發(fā)生,在物業(yè)管理的整體水平上也無(wú)法和一般的商品房小區(qū)媲美。

而綜合整治類的城中村,因?yàn)橐话阄创蚱圃械目臻g結(jié)構(gòu)和社會(huì)集群,而整治工作又著重于硬件設(shè)施的完善(如立面整治、違法建筑拆除、完善配套設(shè)施),往往在短時(shí)期能達(dá)到較好的成效,但是缺乏可持續(xù)性,一段時(shí)間后城中村的整體環(huán)境仍然會(huì)重蹈覆轍,自發(fā)形成各類違章搭建、衛(wèi)生死角,而村民也未能真正完成從農(nóng)村居民到城市居民的身份轉(zhuǎn)換和認(rèn)同。

不論是拆除重建還是綜合整治,改造后的城中村社區(qū)在管理上都存在各種困境,這些困境往往導(dǎo)致改造得不徹底。

4 結(jié) 語(yǔ)

城中村改造是城市治理的重大問(wèn)題之一,對(duì)于低效城市土地的再開(kāi)發(fā)再利用,已是一線或準(zhǔn)一線城市面臨的重大難題。在城市新增建設(shè)用地越來(lái)越少，18億耕地紅線不可觸碰的前提下,如何保證城市健康、高效的運(yùn)轉(zhuǎn)、生長(zhǎng),各個(gè)城市均在各自嘗試各類辦法。杭州以政府主導(dǎo)的以拆除重建為主，綜合整治或拆整結(jié)合為輔的城中村改造模式確實(shí)在一定程度上確保了改造的強(qiáng)度和高效,卻也在一定程度上存在著資金困難、長(zhǎng)效管理困難、文脈保留困難的情況,而城市原有的階層也在打破和重建的過(guò)程中。這種變化給城市帶來(lái)的是正面影響還是負(fù)面影響,還有待時(shí)間的進(jìn)一步檢驗(yàn)。