我國金融科技立法目的和模式探析

范明珠

摘? ?要：金融科技是金融與科技相結(jié)合，作為攜帶著強大科技基因的全新力量，金融科技帶來了新的機遇和風(fēng)險。一方面，通過降低交易和金融中介成本提高了市場效率，增進金融包容，提高消費者決策質(zhì)量，降低代理成本與合規(guī)成本;另一方面，金融科技所獨有的多樣性、科技性、虛擬性、業(yè)務(wù)開放性、風(fēng)險隱蔽性等特點，以及由此產(chǎn)生的信息科技風(fēng)險、操作風(fēng)險和系統(tǒng)性風(fēng)險，使得金融風(fēng)險更加錯綜復(fù)雜，金融科技的風(fēng)險也隨之增加。面對金融科技雙刃劍的特點，本文認為要采取立法的方式，規(guī)范和引導(dǎo)金融科技的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：金融科技立法;監(jiān)管沙盒;監(jiān)管科技;金融消費者保護

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.006

中圖分類號：F830;D912.29? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2019）12-0050-05

金融穩(wěn)定理事會（FSB）于2016年3月首次發(fā)布關(guān)于金融科技的專題報告，其中對“金融科技”進行了初步定義，即金融科技主要是指由大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等新興前沿技術(shù)帶動，對金融市場以及金融服務(wù)業(yè)務(wù)供給產(chǎn)生重大影響的新興業(yè)務(wù)模式、新技術(shù)應(yīng)用、新產(chǎn)品服務(wù)等。

2016年，全球金融科技領(lǐng)域共有1436筆風(fēng)險投資，投資總額超過170億美元①。其中，我國金融科技領(lǐng)域投資額為102億美元，占全球金融科技投資額的51%，占亞太地區(qū)投資額的90%。2017年全球金融科技共649筆融資，融資額達1397億元，其中國內(nèi)融資額796億元，占比57%，居全球首位①。2018年全球金融科技投融資次數(shù)為2196起，同比增長1.4%，而投融資金額達到1118億美元，同比增長了120%②。作為攜帶著強大科技基因的全新力量，金融科技帶來了新的機遇和風(fēng)險。一方面，通過降低交易和金融中介成本提高了市場效率，增進金融包容，提高消費者決策質(zhì)量，降低代理成本與合規(guī)成本;另一方面，金融科技所獨有的多樣性、科技性、虛擬性、業(yè)務(wù)開放性、風(fēng)險隱蔽性等特點，以及由此產(chǎn)生的信息科技風(fēng)險、操作風(fēng)險和系統(tǒng)性風(fēng)險，使得金融風(fēng)險更加錯綜復(fù)雜。

2017年，監(jiān)管沙盒被引進中國，相繼在北京、深圳等地成立試點，金融科技的發(fā)展逐漸回暖。本文認為中國金融科技監(jiān)管可先由國務(wù)院法制辦草擬《金融科技條例》，待成熟后經(jīng)由全國人大常委會出臺《金融科技法》，在立法的指導(dǎo)下引導(dǎo)金融科技有序健康的發(fā)展。

一、金融科技立法目的及必要性

（一）立法目的

1.規(guī)范引導(dǎo)金融科技健康發(fā)展。社會發(fā)展與法律演進之間常常不能同步進行，在金融科技的發(fā)展與立法問題上也不例外。我國對傳統(tǒng)金融業(yè)的監(jiān)管正在從分業(yè)模式走向混業(yè)模式，但在法律層面并未走向混業(yè)模式，仍以《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》的方式對傳統(tǒng)金融業(yè)進行監(jiān)管。面對這樣的法律框架，部分金融科技企業(yè)出現(xiàn)了監(jiān)管套利等情況。隨著金融科技的不斷發(fā)展，我國應(yīng)該做好相應(yīng)的法治化建設(shè)，以立法的方式規(guī)范引導(dǎo)金融科技的健康發(fā)展。

2.鼓勵促進金融科技發(fā)展創(chuàng)新。金融科技所具有的“破壞性創(chuàng)新”在未來或許還會創(chuàng)造出新的金融業(yè)態(tài)，這些新的金融業(yè)態(tài)極有可能成為未來金融業(yè)的發(fā)展方向。中國對傳統(tǒng)金融業(yè)的監(jiān)管一向持審慎態(tài)度，而金融科技因其創(chuàng)新能力更強，應(yīng)采取相對寬松的監(jiān)管態(tài)度為金融科技提供更為廣闊的發(fā)展空間。

3.加強金融消費者保護。金融科技的本質(zhì)是金融，科技是促進金融創(chuàng)新的手段。金融科技的目標客戶往往缺乏資本、抗風(fēng)險能力弱，由金融科技提供的產(chǎn)品和服務(wù)不斷滲入到普通大眾的日常生活中，金融科技的立法目的中要注重金融消費者的保護，對金融消費者采取傾斜性保護。

（二）立法的必要性

1.分業(yè)監(jiān)管模式無法與金融科技的發(fā)展趨勢相匹配。當前傳統(tǒng)金融業(yè)監(jiān)管仍走在混業(yè)化的道路上，不論從監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置或法律法規(guī)的更新來看，我國金融監(jiān)管的混業(yè)化都尚未完成，而金融科技常常以混業(yè)的發(fā)展模式出現(xiàn)在人們的視野中，分業(yè)監(jiān)管體制難以適應(yīng)金融科技的發(fā)展趨勢。一是分業(yè)監(jiān)管模式無法有效引導(dǎo)金融科技的發(fā)展創(chuàng)新，難以發(fā)揮金融創(chuàng)新對經(jīng)濟的促進作用。二是分業(yè)監(jiān)管業(yè)已出現(xiàn)的監(jiān)管空白使得部分不法金融科技企業(yè)鉆了法律的空子從事金融詐騙、非法融資等活動，對金融消費者造成了巨大損害，破壞了經(jīng)濟秩序。

2.現(xiàn)行金融法律法規(guī)體系對金融科技監(jiān)管的有效性減弱?，F(xiàn)行金融法律法規(guī)體系仍處于分業(yè)監(jiān)管模式，對金融科技監(jiān)管的有效性減弱。國家雖然出臺了一些法律法規(guī)和政策引導(dǎo)規(guī)范金融科技的發(fā)展，但由于這樣的法律法規(guī)多是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，難以形成一個完整的體系，無法將金融科技看做一個整體的行業(yè)進行規(guī)范、監(jiān)管，難以促進金融科技健康發(fā)展。

二、金融科技立法模式

我國金融科技的立法模式要根據(jù)我國的政治體制、法律制度、經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀來決定，是對金融科技的認識和發(fā)展所做出的法律安排。我國金融科技的立法模式共有三種：一是統(tǒng)一立法模式，即由立法機關(guān)對金融科技做統(tǒng)一立法;二是單項立法模式，即不對金融科技整體立法，而是對金融科技的特定領(lǐng)域和具體類別來進行立法;三是不統(tǒng)一進行金融科技的立法，但采用相關(guān)法律法規(guī)及國家政策的方式來規(guī)范金融科技的發(fā)展。結(jié)合我國金融科技的發(fā)展現(xiàn)狀以及法律現(xiàn)狀，本文認為，金融科技應(yīng)采取統(tǒng)一立法模式。

一是統(tǒng)一的金融科技立法可以形成穩(wěn)定的政策預(yù)期。2013年至今，國家對金融科技的態(tài)度幾經(jīng)轉(zhuǎn)變，這會造成投資人不敢貿(mào)然投資金融科技企業(yè)，甚至在政策遇冷時撤資，這顯然不利于金融科技行業(yè)的發(fā)展。因此，采取統(tǒng)一立法模式來避免政策變化帶來的不確定性風(fēng)險，形成長久穩(wěn)定的社會預(yù)期。二是通過統(tǒng)一立法模式可以明確金融科技相關(guān)法律主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任等。鑒于金融科技是一個半開放的概念，因此，明確金融科技的各方主體及其權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任就顯得尤為必要。合理分配各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任，可以從法律的角度減少風(fēng)險。如消費者會減少自己的盲目投資，金融科技企業(yè)會更加嚴苛的進行風(fēng)險防控工作等。三是從宏觀層面統(tǒng)一立法，從微觀層面單項立法。我國國土面積大，各個省份的發(fā)展狀況也不完全一致，金融科技各個領(lǐng)域的發(fā)展情況也不盡相同，進行統(tǒng)一的金融科技立法可以在國家層面上以原則性規(guī)定的方式把握好金融科技的發(fā)展方向等宏觀目標。從微觀層面進行單項立法是希望各個地方可以結(jié)合自身的發(fā)展情況有選擇性地對金融科技進行立法，由此來促進金融科技的發(fā)展。這兩種立法模式各有所長，互相彌補，可以共同促進金融科技的發(fā)展。

三、金融科技立法內(nèi)容

（一）金融科技的定義和分類

目前金融科技尚處于發(fā)展階段，如果將其內(nèi)涵和外延都固定下來，會使其教條化，這樣只會扼殺金融科技的創(chuàng)新能力，使其發(fā)展停滯不前，因此，可以將金融科技定義為一個半開放的概念。本文認為，金融科技是在傳統(tǒng)金融業(yè)的基礎(chǔ)上通過金融與科技的融合對金融業(yè)的破壞性創(chuàng)新。這種破壞性創(chuàng)新改變了傳統(tǒng)金融業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)和盈利模式等，使得金融科技與傳統(tǒng)金融業(yè)有顯著的差別。

關(guān)于金融科技的分類問題，本文主張將金融科技分為五大類，一是支付清算類，包括移動支付、跨境支付、數(shù)字貨幣等;二是投融資類，包括股權(quán)眾籌、 P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、智能投顧、電子交易等;三是保險類，包括保險分解和聯(lián)合保險等;四是市場基礎(chǔ)設(shè)施類，包括區(qū)塊鏈、云計算、分布式賬戶、大數(shù)據(jù)、人工智能等;五是其他，金融科技的發(fā)展和創(chuàng)新能力很強，未來或許會出現(xiàn)新的金融類型，為了使新型的金融科技不至于游離于監(jiān)管之外，因此不對第五類做具體規(guī)定，可以發(fā)揮其兜底條款的作用。

（二）監(jiān)管者

1.監(jiān)管部門。我國金融科技的主要監(jiān)管者應(yīng)該是人民銀行。2017年5月，中國人民銀行成立了金融科技委員會，旨在做好我國金融科技的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與政策指引工作。

2.行業(yè)自律協(xié)會。金融科技涉足領(lǐng)域廣泛，涵蓋銀行、證券、保險、數(shù)字貨幣等多個行業(yè)，因此，有權(quán)對金融科技進行自律性監(jiān)管的行業(yè)和自律協(xié)會也有很多，如中國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)協(xié)會、中國銀行業(yè)協(xié)會、中國證券業(yè)協(xié)會、中國保險行業(yè)協(xié)會等。

（三）監(jiān)管措施

1.監(jiān)管沙盒。監(jiān)管沙盒同時兼具金融科技創(chuàng)新和金融消費者保護的功能，是金融科技企業(yè)進行金融創(chuàng)新的試驗場，金融科技企業(yè)可以在其中測試創(chuàng)新的金融產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和營銷方式，不必被現(xiàn)行嚴格的監(jiān)管規(guī)則所控制。2019年，人民銀行會同相關(guān)部門在北京、上海、廣州等10個省市開展金融科技應(yīng)用試點，旨在探索運用科技手段提升金融服務(wù)的效率，包括一些公共服務(wù)、社會治理的效率，將優(yōu)秀的經(jīng)驗和做法輻射到其他地區(qū)、領(lǐng)域和行業(yè)，發(fā)揮以點帶面的示范引領(lǐng)作用。

2.監(jiān)管科技。英國金融市場行為監(jiān)管局（FCA）于2015年底提出了“監(jiān)管科技”的概念，即高效、低成本地解決監(jiān)管與合規(guī)要求的科技創(chuàng)新應(yīng)用，主要應(yīng)用對象是金融機構(gòu)。監(jiān)管科技可看作廣義金融科技分支，關(guān)注的是金融科技行業(yè)合規(guī)問題。中國的監(jiān)管科技發(fā)展仍處于起步階段，許多方面的應(yīng)用尚在探索階段。未來要大力推進監(jiān)管科技統(tǒng)一應(yīng)用框架的建設(shè)，并逐步形成監(jiān)管科技產(chǎn)業(yè)鏈。首先，監(jiān)管者將最新的監(jiān)管政策與合規(guī)性要求以數(shù)字化的方式發(fā)送給金融科技企業(yè)。其次，金融科技企業(yè)將自身的數(shù)據(jù)傳輸給監(jiān)管者，監(jiān)管者在獲得最新數(shù)據(jù)后可進行相關(guān)風(fēng)險分析。最后，利用分線和合規(guī)分析結(jié)果進行風(fēng)險處置、信息共享等。

3.反壟斷。2018年3月23日，科技部正式發(fā)布的《2017年中國獨角獸企業(yè)發(fā)展報告》顯示，排名前十的獨角獸企業(yè)中金融科技企業(yè)占據(jù)其三①。在鼓勵金融科技企業(yè)發(fā)展的同時，也要警惕獨角獸企業(yè)形成壟斷的問題。金融科技監(jiān)管的一個重要問題就是維護金融科技行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，保障各個金融科技企業(yè)之間的公平競爭。另外，要尤其注意部分金融科技企業(yè)利用自身市場地位進行數(shù)據(jù)壟斷成為數(shù)據(jù)寡頭，形成信息孤島等。金融科技企業(yè)尤其依賴大數(shù)據(jù)，一旦形成信息孤島將不利于行業(yè)整體的良好發(fā)展。

四、法律責(zé)任

現(xiàn)行法律對傳統(tǒng)金融業(yè)的法律責(zé)任設(shè)計多集中在事后責(zé)任方面，而金融科技立法更加強調(diào)事前責(zé)任和事后責(zé)任的結(jié)合。事前責(zé)任是一種面向未來的提前預(yù)設(shè)的責(zé)任，也稱作積極責(zé)任。事后責(zé)任是一種面向過去的應(yīng)受苛責(zé)的責(zé)任，也稱消極責(zé)任。

1.監(jiān)管者。從某種角度來講，監(jiān)管者的積極責(zé)任與其職權(quán)相一致。具體來看，一是規(guī)范和引導(dǎo)金融科技健康發(fā)展，二是保護金融消費者的利益。關(guān)于規(guī)范和引導(dǎo)金融科技的健康發(fā)展有三個方面的工作。一是深入研究金融科技的各個不同領(lǐng)域，做好金融科技行業(yè)整體的發(fā)展規(guī)劃和政策引導(dǎo)。二是加強監(jiān)管科技在金融科技各個領(lǐng)域的實踐應(yīng)用，強調(diào)利用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)來達到識別風(fēng)險、防范風(fēng)險的目的。三是加強國內(nèi)外金融科技的交流工作，通過學(xué)習(xí)各個不同國家和地區(qū)的先進做法，建立適合本國特點的金融科技創(chuàng)新和監(jiān)管體制。關(guān)于保護金融消費者的的利益，一是要做好準入工作，避免讓不合適的企業(yè)進入到金融科技行業(yè)中。二是行業(yè)自律組織要逐步建立起金融科技行業(yè)客戶賠償機制。三是要加強金融消費者糾紛調(diào)解平臺的建設(shè)工作，要挑選具有金融或法律背景的監(jiān)管人員，提升監(jiān)管水平，面對金融消費者的投訴時不能相互推諉。監(jiān)管者的消極責(zé)任主要體現(xiàn)在在獲取必要的金融科技企業(yè)的信息時，不能過多獲取企業(yè)的保密信息，也不能過度干預(yù)金融科技企業(yè)的發(fā)展。

2.金融科技企業(yè)。金融科技企業(yè)的積極責(zé)任主要體現(xiàn)在防范風(fēng)險和風(fēng)險預(yù)警、處置工作。在大數(shù)據(jù)時代，金融科技企業(yè)要做到了解你的數(shù)據(jù)，盡職調(diào)查每一位客戶的每一筆交易，逐步實現(xiàn)風(fēng)險管理的精準化。金融科技企業(yè)的消極責(zé)任體現(xiàn)在面對不同的金融消費者時，不能進行虛假宣傳，要將合適的產(chǎn)品和服務(wù)匹配給適當?shù)慕鹑谙M者，不能誘導(dǎo)金融消費者盲目投資。另外，要保護好金融消費者的相關(guān)信息，不得隨意泄露、買賣金融消費者的信息等。

3.金融消費者。金融消費者的責(zé)任更多地表現(xiàn)為消極責(zé)任。一是金融消費者不要盲目投資，要選擇適合自己的金融產(chǎn)品和服務(wù)。二是不要將自身的敏感信息隨意授權(quán)給金融科技企業(yè)使用，要做好自身相關(guān)信息的保護工作。金融消費者的積極責(zé)任是在出現(xiàn)自身的正當利益受到損害時，要積極求償，合法維權(quán)。

（特約編輯：潘文娣）

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