潘家華：城市高質(zhì)量發(fā)展亟需制度創(chuàng)新

新中國(guó)的城市發(fā)展進(jìn)程，具有鮮明的中國(guó)特色，集中表現(xiàn)在差異化的城市發(fā)展制度安排上，例如城鄉(xiāng)戶籍制度、土地公有制度和城鎮(zhèn)行政等級(jí)制度，成就了中國(guó)城市化低成本、高速度、有序化發(fā)展。站在新的歷史方位，推進(jìn)城市從高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，需要全面審視制度安排，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)。

改革是城市高速度發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因

改革開放40年來，我國(guó)城市高速度發(fā)展，城市人口從不足2億人增加到8.5億人。改革是城市高速度發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因。

首先，城鄉(xiāng)戶籍制度的松動(dòng)，允許農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口向非農(nóng)行業(yè)和城鎮(zhèn)的流動(dòng)，農(nóng)民從“離土不離鄉(xiāng)”到離土又離鄉(xiāng)，發(fā)展工業(yè)，建設(shè)城市，服務(wù)城市，走向城市。

其次，土地制度的貢獻(xiàn)。在土地公有制的安排下，城市可以以較低成本、較大規(guī)模、較少阻力獲取城市擴(kuò)張和工業(yè)發(fā)展用地；同時(shí)，大量城鄉(xiāng)接合部、城中村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱但住房成本低廉，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市工作和生活提供了廉價(jià)的住房保障。

再次，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的層級(jí)制度安排，為優(yōu)質(zhì)資源的集中和規(guī)模配置提供了便利條件。首都、直轄市、省會(huì)城市、副省級(jí)城市，行政層級(jí)相對(duì)較高，優(yōu)質(zhì)資源的占有和配置處于優(yōu)先地位。但這也導(dǎo)致了大城市，尤其是特大城市的“大城市病”突出。

改革啟動(dòng)的大規(guī)模工業(yè)化推進(jìn)了高速度城市化，農(nóng)民得以從土地中解放出來，提升了勞動(dòng)生產(chǎn)力；土地得以從農(nóng)民手中釋放出來，提升了配置效率。

“戶籍二元”不利于城市高質(zhì)量發(fā)展

居民身份差異化的城鄉(xiāng)“二元”戶籍制度，通過改革，使得農(nóng)民可以在“有效調(diào)控”下進(jìn)入城市，根據(jù)需要進(jìn)入工業(yè)，成為城市化工業(yè)化的人口和勞動(dòng)力資源。但是，由于戶籍身份限制，他們不能與具有城市戶口的居民享有同等的包括教育、醫(yī)療、住房、社保等城市服務(wù)。這就在客觀上降低了城市規(guī)模擴(kuò)張所必需的公共服務(wù)成本。土地公有制度下對(duì)農(nóng)村集體土地的征占，可以非常廉價(jià)、便捷地實(shí)現(xiàn)，通過土地財(cái)政為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了必要的資金。優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療和科技資源集中在省級(jí)城市、省會(huì)城市、副省級(jí)城市，也有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)；各種園區(qū)設(shè)在大城市，也是因?yàn)檫@些園區(qū)所需的人才、資金、技術(shù)，乃至于基礎(chǔ)設(shè)施投入，獲取相對(duì)便捷、成本相對(duì)較低。而這種集中，又進(jìn)一步強(qiáng)化了大城市的中心地位，而縣和鄉(xiāng)在制度上沒有城市建設(shè)的規(guī)定，這也是為什么在同一層級(jí)下也要縣改市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)（街道）的內(nèi)在動(dòng)因。

然而，在這樣的制度下開展的城市化進(jìn)程，有速度但并不意味著有品質(zhì)。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有完全融入城市，農(nóng)民工沒有市民化，并非完全意義上的城市化。城市擴(kuò)張的低成本，實(shí)際上是通過戶籍制度轉(zhuǎn)嫁給沒有城市戶口的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口了?！俺青l(xiāng)二元”轉(zhuǎn)移到城市的“戶籍二元”，農(nóng)民工的孩子不能就近入學(xué)，社保待遇不均等，亟需通過改革加以改善；行政層級(jí)高的城市對(duì)層級(jí)低的城市的虹吸造成的“大城市病”、區(qū)域發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村振興乏力的困境，是城市高質(zhì)量發(fā)展必須解決的問題；戶籍和土地公有制度對(duì)一部分社會(huì)群體和成員造成的利益損失沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，也是一個(gè)需要吸取的教訓(xùn)。

城市高質(zhì)量發(fā)展需要扁平化資源配置

我國(guó)城市的高質(zhì)量發(fā)展，要在審視這些制度的基礎(chǔ)上，改革創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興發(fā)展、城市高質(zhì)量發(fā)展。

真正的制度創(chuàng)新，是推進(jìn)高端優(yōu)質(zhì)的公共資源從過分壟斷、集中的大城市尤其是特大城市走向中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。許多地方的做法是兼并周邊的縣、鄉(xiāng)，納入轄區(qū)內(nèi)，再進(jìn)行城市內(nèi)區(qū)域資源再均衡。結(jié)果是“城市大餅”越攤越大，對(duì)周邊的資源虹吸力度越來越大。轄區(qū)外幾乎得不到優(yōu)質(zhì)公共資源的布點(diǎn)，“大城市病”擴(kuò)大，中小城市發(fā)展動(dòng)能不足、鄉(xiāng)村振興缺乏活力。在高鐵、高速公路網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋的格局下，基本上消除了區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體的空間距離和技術(shù)隔離。教育、醫(yī)療、科技等高端資源，具有公共物品屬性，不是純?nèi)皇袌?chǎng)交易品。

打破差異化配置公共資源的行政層級(jí)安排，實(shí)現(xiàn)均衡、均值的扁平化配置，成為城市高質(zhì)量發(fā)展的切入點(diǎn)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)、鄉(xiāng)村振興的活力源泉。以此為突破點(diǎn)，戶籍藩籬自然瓦解，土地公有制也會(huì)更好地服務(wù)于城市高質(zhì)量發(fā)展。