新發(fā)展理念視域下我國少數民族地區(qū)精準脫貧的優(yōu)化研究

覃 棹，周春應，顧 典

（南京林業(yè)大學 經濟管理學院，南京210037）

2013 年11 月，習近平到湖南湘西考察時首次作出了 “實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧” 的重要指示。2018 年8 月20 日發(fā)布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》 指出，必須清醒地把握打贏脫貧攻堅戰(zhàn)所面臨的困難及挑戰(zhàn)，增強社會責任感和工作緊迫感，精準施策、一鼓作氣，精銳出戰(zhàn)、精準施策。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對精準扶貧工作提出的更高要求，在脫貧攻堅工作的決勝階段，必須積極推進精準脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，從而實現貧困地區(qū)脫貧后的可持續(xù)發(fā)展。本文以少數民族貧困地區(qū)為研究對象，主要基于以下原因，部分少數民族貧困地區(qū)由于貧困規(guī)模大、貧困發(fā)生率高、貧困程度深、貧困原因復雜等，成為全面建成小康社會的 “短板”，此外，我國2.2 萬km 邊境線中有86% 為少數民族地區(qū)，如何推進少數民族地區(qū)打好精準脫貧攻堅決勝戰(zhàn)，事關全面建成小康社會[1-3]。因此在少數民族地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)的實踐進程中，需通過 “創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享” 五大發(fā)展理念創(chuàng)新豐富精準扶貧的方式方法[4-6]，促進精準脫貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接，激發(fā)貧困人口內生動力[7]，從而有效推進少數民族地區(qū)高質量減貧脫貧。

1 我國少數民族地區(qū)精準脫貧現狀分析

1.1 貧困程度越來越深，脫貧難度逐步加大

2017 年，我國民族八省區(qū)農村貧困人口數量為1 032 萬人，占全國貧困人口總數的33.9%。同時，民族八省區(qū)的貧困發(fā)生率是全國平均水平的2.2倍，民族八省區(qū)減貧速度比全國平均水平低2.8個百分點。以廣西為例，經精準識別，廣西全區(qū)貧困分數在59分及以下的有41個縣，其貧困人口達157萬。這些貧困人口貧困程度很深，致貧原因主要因病、因學、因殘和缺資金、缺技術、缺勞動力六種主要原因相互交織。貧困地區(qū)收入水平及其余各項設施配備很低，脫貧難度大。經過多年的扶貧開發(fā)，容易脫貧的都已經基本解決，剩下的都是最難啃的 “硬骨頭”。

1.2 生態(tài)環(huán)境惡劣，經濟發(fā)展落后

從地理位置分布看，我國少數民族人口主要集中于東北、西北及西南部地域，這些地區(qū)主要以森林、荒漠、高原、丘陵為主。生態(tài)環(huán)境尤其脆弱，大部分都是地質災害高發(fā)區(qū)。以廣西省為例，在廣西目前452 萬貧困人口中，85.6% 分布在革命老區(qū)，21.4% 在少數民族聚居區(qū)，49.6% 在大石山區(qū)，8.7%在邊境地區(qū)，6%在水庫移民區(qū)。這些地區(qū)生存條件惡劣，自然環(huán)境這一硬件設施不足，同時基礎設施薄弱、自然災害頻發(fā)，受此影響經濟社會發(fā)展滯后，城市化水平低，這些地區(qū)貧困人口是貧中之貧、困中之困，減貧成本更高、脫貧難度更大。

1.3 人口素質較低，教育資源匱乏

我國少數民族地區(qū)教育基礎薄弱，硬件設施不完備，受地理位置及自然環(huán)境的影響使得貧困農村和山區(qū)交通不便、信息資源閉塞，這些地區(qū)農民受教育程度較低，觀念落后，同時缺少優(yōu)秀的教師資源，造成了少數民族地區(qū)教育水平的有限性。2016 年統(tǒng)計調查顯示，廣西地區(qū)初中的受教育水平為40.7%，全國初中的受教育水平為38.8%，明顯高于全國；廣西地區(qū)高中、大專以上受教育水平分別占13.8%、7.3%，全國高中、大專以上受教育水平占16.9%、12.9%，高中及高等教育明顯低于全國的受教育水平。

2 我國少數民族地區(qū)精準脫貧存在的問題

2.1 貧困人口呈現點多面廣，精準扶貧難度大

我國扶貧工作一貫重視貧困落后集聚區(qū)，但少數民族經濟相對發(fā)達地區(qū)同樣也存在部分貧困村莊，由于扶貧開發(fā)力度較弱，容易導致這些村莊難以脫貧。如何化解這些地區(qū)的貧困問題同樣是精準脫貧的重要工作。以廣西北海市為例，北海市相對廣西其他地市來說經濟發(fā)達，但根據北海市扶貧開發(fā)和水庫移民工作局公布的2018 年建檔立卡貧困戶46 232戶，因災、因學、因病、因殘、缺資金、缺技術等方面原因導致貧困。點多面廣的貧困情況加大了精準扶貧和精準脫貧的難度。

2.2 現有扶貧模式后續(xù)問題突出

我國國土面積遼闊，各地區(qū)在貧困問題上各有特點，少數民族地區(qū)大都采用多角度、多領域的扶貧模式，這使得某些扶貧模式實施后的安置成為問題。易地扶貧搬遷后續(xù)產業(yè)發(fā)展、就業(yè)安置就是一個突出難題。廣西有近一半貧困人口居住在大石山區(qū)，這些地區(qū)土地貧瘠，耕地面積少，干旱、水土流失、石漠化嚴重，缺企業(yè)、缺合作社帶動，很多地方不具備發(fā)展產業(yè)的基本條件。這些地區(qū)貧困群眾易地扶貧搬遷后，大多只能進行 “無土安置”，缺乏產業(yè)用地，產業(yè)配套設施建設也非常滯后，很難發(fā)展起一定產業(yè)支撐搬遷對象的就業(yè)安置，保證搬遷對象 “搬得出” 之后，能 “留得住，有出路”。

2.3 貧困退出和脫貧摘帽激勵機制不健全

我國自1986 年確立以縣為單位開展大規(guī)模開發(fā)扶貧戰(zhàn)略以來，扶貧工作取得了巨大的成就。但是，隨著經濟的發(fā)展，這種以區(qū)域為瞄準對象的扶貧模式暴露出了越來越多的問題。達到脫貧標準退出機制不健全，貧困人口退出未做到民主公正，缺少公示公告，還有部分貧困群體擔心退出后無法享受優(yōu)惠政策，想方設法躺在脫貧隊伍里。

2.4 部分貧困群眾存在“等靠要”思想，脫貧內生動力不足

當前，從中央到地區(qū)政府關于脫貧攻堅的各項政策都比較完善，制定了各項特惠政策，安排干部一對一幫扶聯系貧困戶。據廣西自治區(qū)扶貧部門和調研縣市調查，目前部分貧困群體脫貧內生動力欠缺，許多貧困戶對送上門來的工作崗位態(tài)度冷淡、挑三揀四，甚至寧愿在家等救助，也不愿外出務工。有些貧困戶不是把黨和政府的關懷化作改變貧困落后的動力，不是與各級幫扶干部同頻共振、銳意進取，而是不思進取，或是故意隱瞞收入，躺在《幫扶手冊》上依賴幫扶?！暗瓤恳?現象不僅違背扶貧開發(fā)促進貧困人口自我發(fā)展的價值導向，而且導致了扶貧資源的浪費，妨礙了扶貧成效的提高。

3 新發(fā)展理念指導下我國少數民族地區(qū)精準脫貧對策

3.1 創(chuàng)新扶貧工作模式，協調扶貧資源分配

精準扶貧戰(zhàn)略主要針對農村貧困戶，采取針對性的幫扶舉措，從而使其逐漸脫貧，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則面向社會及市場，鼓勵群策群力，發(fā)揚奉獻精神，帶領貧困群眾脫貧致富。為此，針對不同少數民族貧困地區(qū)政府應發(fā)揮主導作用，通過理念創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、扶貧措施創(chuàng)新等多維創(chuàng)新，完善民族地區(qū)扶貧的動力體系，促進預防貧困、識別貧困、幫扶貧困、防止返貧整個體系的構建。同時，還應廣泛發(fā)揮市場及社會力量的作用，鼓勵更多的專家、企業(yè)、社會組織深入少數民族貧困深處參與精準脫貧與鄉(xiāng)村振興，為貧困地區(qū)帶來技術、投資、工作崗位等，激發(fā)貧困地區(qū)的內在脫貧潛力，加快扶貧工作由資金驅動向要素驅動的轉變，使得扶貧工作實現真正的精準有效。

為確保各地區(qū)對資源的分配協調，需要建立貧困人口精準識別、貧困退出和脫貧摘帽相應體制機制，建立脫貧攻堅大數據管理平臺，對扶貧建檔立卡信息實行 “季度小更新、半年大更新、年度全更新” 并實行不定期檢查，確保貧困人口的完整性和存在性以及已經脫貧的貧困戶的及時退出；將不同類型貧困縣、貧困村劃分等級，按照正常脫貧速度規(guī)劃出不同脫貧年限，督促貧困地區(qū)如期完成脫貧進程；對于剛脫貧地區(qū)在一定期限內保證扶貧政策不變，幫助其度過過渡期；對于如期或者提前脫貧的地區(qū)給予適當的獎勵，使得精準扶貧資源真正惠及貧困人口，扶貧工作的精準性大大提高。

3.2 推崇綠色扶貧模式，開放交流合作空間

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提到要堅持綠色發(fā)展，綠色發(fā)展理念也應貫穿于少數民族精準脫貧實踐探索過程中，在大力扶持產業(yè)發(fā)展，引導各地面向市場需求，因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，推動產業(yè)扶貧的同時，少數民族地區(qū)應考慮到：部分生態(tài)脆弱的地區(qū)由于土地貧瘠、耕地面積少、生存條件惡劣，需從自身實際出發(fā)，啟動實施一批特色種養(yǎng)、鄉(xiāng)村旅游、林下經濟等產業(yè)扶貧項目，取得經濟環(huán)境的雙重發(fā)展。以資源節(jié)約與環(huán)境友好為基礎，確保精準扶貧工作有效展開以更好地維護少數民族的生存利益。

精準脫貧及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施都需要貧困地區(qū)開放力度的加大，少數民族地區(qū)應積極引進信息技術類人才，促進農村電子商務的發(fā)展，利用開放的互聯網平臺，建立產銷的有效銜接[8-9]。同時，搭建產業(yè)扶貧引導基金、產業(yè)發(fā)展基金等扶持平臺、省級和縣級扶貧融資平臺，引導并融合社會資本、龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社等各方力量，實現少數民族地區(qū)精準脫貧。通過增強與其它貧困地區(qū)的經驗交流和項目合作，打破對商品、服務、資本和知識跨地區(qū)甚至跨國界的流通限制，從而促進人口、土地和資金的流動，進而帶來貧困地區(qū)生產結構、就業(yè)結構、消費模式以及居住方式的轉變，實現該地區(qū)精準脫貧[10]。

3.3 堅持共享脫貧攻堅成果

精準扶貧解決絕對貧困的問題，目標是2020年要實現全面脫貧奔小康；主要通過公正透明的標準，做到貧困的精準識別退出，從根源上消除絕對貧困；鄉(xiāng)村振興則重點解決相對貧困，旨在2050 年，產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的目標全部實現，實現全民共同富裕。因此，消除城鄉(xiāng)二元結構，實現城市農村共富共贏，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終目標。

實現脫貧攻堅成果由貧困人民共享的關鍵在于讓扶貧工作透明化、規(guī)范化，即提升扶貧開發(fā)工作的制度化、法制化程度。各少數民族地區(qū)可以大力提升產業(yè)脫貧、教育脫貧、醫(yī)療救助等扶貧措施的規(guī)范化、制度化程度，推動扶貧工作法制化建設。同時，印發(fā)實施專項扶貧融資資金管理辦法，對各個扶貧業(yè)務進行物理隔離、封閉運行，做好專項建設資金、地方債和貼息貸款的有效銜接，確保各渠道資金?？顚Ｓ?、協調聯動，避免出現資金擠占、挪用、沉淀等問題[11-12]。