對粵北生態(tài)屏障保護(hù)的思考

胡淑儀

(廣東省森林資源保育中心，廣州 510173)

粵北地區(qū)是廣東省重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，是廣東省最重要的生態(tài)屏障。加快構(gòu)建粵北生態(tài)保護(hù)屏障，在粵北地區(qū)的韶關(guān)、清遠(yuǎn)市北部建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、高水平、集中連片、規(guī)模較大的生態(tài)特別保護(hù)區(qū)，是推動粵北生態(tài)發(fā)展綠色發(fā)展的重要途徑，也是廣東省著力構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的重要組成部分。粵北生態(tài)發(fā)展區(qū)，以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)，主要包括韶關(guān)、清遠(yuǎn)、河源、梅州、云浮5市和肇慶部分縣，生態(tài)區(qū)位十分重要，是廣東省重要生態(tài)“北屏障”。

1 粵北生態(tài)屏障現(xiàn)狀

1.1 森林資源十分豐富

粵北生態(tài)發(fā)展區(qū)各市通過積極組織生態(tài)景觀林帶、森林碳匯、森林進(jìn)城圍城、鄉(xiāng)村綠化美化四大重點生態(tài)工程建設(shè)，不斷完善森林生態(tài)安全體系，按照“質(zhì)量優(yōu)先、效益為重”的原則，綜合落實科學(xué)造林措施，加大森林撫育和管護(hù)力度，提升森林質(zhì)量和效益。到2017年底，森林面積達(dá)642.2萬hm2，占全省森林面積1 087.9萬hm2的59%，森林蓄積量為3.77億m3，占全省森林蓄積量5.83億m3的64.7%，森林覆蓋率為73.87%，森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積量等區(qū)域生態(tài)狀況指標(biāo)持續(xù)增加。

1.2 自然保護(hù)地類型多樣

粵北生態(tài)發(fā)展區(qū)依托現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)和森林公園、濕地公園等，會同有關(guān)部門積極推進(jìn)自然保護(hù)地體系建設(shè)，不斷完善森林生態(tài)屏障體系?，F(xiàn)有省級生態(tài)公益林面積163.97萬hm2，占全省的36%；國有林場100個，其中省屬林場9個；縣級以上森林公園294處，其中國家級14處，省級27處；已建成自然保護(hù)區(qū)156 個，總面積8.62萬hm2，占國土面積9.83%，其中國家級自然保護(hù)區(qū)2個、省級自然保護(hù)區(qū)33個。形成了一個以國家級自然保護(hù)區(qū)為核心，以省級自然保護(hù)區(qū)為網(wǎng)絡(luò)，以市、縣級自然保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)小區(qū)為通道的類型齊全、布局合理、管理科學(xué)、效益顯著的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，為建設(shè)粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)打下堅實的基礎(chǔ)。

2 存在的問題

2.1 保護(hù)和發(fā)展關(guān)系處理不當(dāng)

一些地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)屏障保護(hù)之間的關(guān)系認(rèn)識不清，對生態(tài)屏障保護(hù)的重要性和必要性認(rèn)識不夠深入，唯“GDP”論英雄的思維仍未改變，沒有正確處理好保護(hù)和利用的關(guān)系，認(rèn)為粵北地區(qū)是后發(fā)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)“欠賬”多，現(xiàn)在應(yīng)該趁著振興粵東西北發(fā)展大搞建設(shè)和開發(fā)，無視粵北生態(tài)屏障保護(hù)的重要性。有的地方政府不分區(qū)域、不依規(guī)劃、盲目開發(fā)，認(rèn)為生態(tài)敏感區(qū)、嚴(yán)控區(qū)制約了當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展空間，不停地修改各類生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，調(diào)整功能區(qū)范圍，甚至提出縮減生態(tài)保護(hù)的空間區(qū)域和范圍。

2.2 生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理難度大

粵北生態(tài)屏障的主戰(zhàn)場清遠(yuǎn)、韶關(guān)兩市森林面積大、森林覆蓋率高，但也是石漠化主要分布地區(qū)，巖溶地區(qū)石漠化土地面積占全省巖溶地區(qū)石漠化土地面積的90%以上，石漠化造成一些地區(qū)森林植被稀少，土壤肥力下降，水土流失嚴(yán)重，森林生態(tài)系統(tǒng)失衡。同時，粵北生態(tài)發(fā)展區(qū)石料礦產(chǎn)資源豐富，但過去開發(fā)建設(shè)的采石采礦場數(shù)量相對較少，隨著近年高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建筑行業(yè)發(fā)展，市場對石料礦產(chǎn)需求不斷加大，當(dāng)?shù)氐牟墒傻V場數(shù)量急劇增加，對林業(yè)生態(tài)環(huán)境造成一定的破壞，礦山復(fù)綠難度高。由于生態(tài)修復(fù)是個長期工程，用時長、成本高、見效慢，加上資金缺乏，造林成活率偏低，目前石漠化造林省級下達(dá)的補助資金為53.3元/ hm2，與其他碳匯林造林補助資金一致，這一補助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)明顯偏低，地方政府對生態(tài)修復(fù)普遍存在畏難情緒，認(rèn)為技術(shù)能力有限、工程應(yīng)用不足、修復(fù)成本高，生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理力度不大，工作積極性不高。

2.3 保護(hù)管理機(jī)制和生態(tài)補償機(jī)制不健全

粵北生態(tài)屏障保護(hù)是任務(wù)重、投入大、公益性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，但目前在政府各類考核機(jī)制中沒有充分體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)的重要性，地方政府對生態(tài)保護(hù)重視程度不夠。很多劃入生態(tài)保護(hù)區(qū)的林地，生態(tài)補償力度不夠，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林補償為2.06元/(hm2·a)，生態(tài)公益林補貼標(biāo)準(zhǔn)與林地經(jīng)營產(chǎn)出或林地流轉(zhuǎn)收益存在較大差距，林農(nóng)對生態(tài)公益林的劃定有一定的抵觸，要求將生態(tài)林退出,改為一般用材林的呼聲較高，對生態(tài)公益林的經(jīng)營保護(hù)及擴(kuò)面產(chǎn)生一定影響，也由此引發(fā)林農(nóng)上訪等問題出現(xiàn)。

2.4 自然保護(hù)地建設(shè)管理機(jī)制不完善

市、縣級森林公園、自然保護(hù)區(qū)界至不清，林地林木權(quán)屬分散，個別自然保護(hù)區(qū)存在居民生活生產(chǎn)和違規(guī)經(jīng)營等現(xiàn)象，制約了自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展，給自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理帶來困難。個別自然保護(hù)區(qū)、森林公園的實際面積與批復(fù)面積不相符，有的面積過大不符合實際，有的甚至沒有組織管理機(jī)構(gòu)、沒人員編制，“形同虛設(shè)”難于管理。如云浮郁南縣的同樂大山省級自然保護(hù)區(qū)經(jīng)省批復(fù)面積為0.633萬hm2，但矢量化數(shù)據(jù)面積只有0.48萬hm2，相差0.153萬hm2；清遠(yuǎn)英德滑水山市級自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃面積約5.067萬hm2，面積過大、規(guī)劃不到位。

2.5 基層林業(yè)管理隊伍不健全

基層林業(yè)隊伍力量薄弱，部分林業(yè)站被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，林業(yè)監(jiān)管不到位?；鶎恿謽I(yè)站任務(wù)多、壓力大、工資低，工作人員積極性不高，而且人員老齡化問題突出，監(jiān)管力度大打折扣?；鶎尤狈α謽I(yè)專業(yè)技術(shù)人才，工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)知識掌握不熟，實際操作能力不強(qiáng)，整體素質(zhì)難以適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的需要。嚴(yán)格控制的木材采伐量，使得近年來木材運輸量減少,固定木材檢查站作用進(jìn)一步弱化，木材檢查站人員分散，難以充分發(fā)揮林業(yè)執(zhí)法隊伍的作用。

3 保護(hù)對策

3.1 明確粵北生態(tài)發(fā)展區(qū)定位

堅持綠水青山就是金山銀山的新發(fā)展理念，正確處理保護(hù)和利用的關(guān)系。按照“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先”的原則，加快建設(shè)粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)底線，嚴(yán)格按照林地保護(hù)利用規(guī)劃和林業(yè)生態(tài)保護(hù)線劃定成果開發(fā)使用林地，嚴(yán)禁使用I級保護(hù)等級的林地，在保護(hù)生態(tài)的前提下促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。加快推進(jìn)振興粵東西北發(fā)展戰(zhàn)略，實行差別化管理林地政策，優(yōu)先保障重點基礎(chǔ)設(shè)施、民生項目使用林地，引導(dǎo)粵北地區(qū)建立現(xiàn)代化綠色產(chǎn)業(yè)體系，重點發(fā)展生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、鄉(xiāng)村振興等綠色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)刈呔G色可持續(xù)的道路，促進(jìn)粵北山區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。制定項目準(zhǔn)入制度和負(fù)面清單，鼓勵綠色產(chǎn)業(yè)、環(huán)保企業(yè)科學(xué)使用林地，嚴(yán)控高污染、高能耗、高排放的“三高”企業(yè)建設(shè)，切實保護(hù)好粵北生態(tài)屏障。

3.2 加大生態(tài)修復(fù)和治理

通過因地制宜、分類指導(dǎo)，加大森林生態(tài)修復(fù)力度，采取封山育林，造林補植等措施，對現(xiàn)有的水源涵養(yǎng)功能不強(qiáng)的稀疏林分，套種闊葉樹，開展補植修復(fù)工作，改善林分的樹種結(jié)構(gòu)，提高水源涵養(yǎng)功能，促進(jìn)森林植被恢復(fù)，提高森林覆蓋率，增加生態(tài)功能等級。借鑒其它省份和國外生態(tài)修復(fù)的先進(jìn)經(jīng)驗，探索和推廣“總體封山育林，石窩栽種竹木藥”的石山造林模式，總結(jié)石山造林綠化技術(shù)經(jīng)驗，廣泛開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，為生態(tài)修復(fù)治理提供技術(shù)保障。創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)和治理管理模式，將巖溶地區(qū)石頭山全部納入省級或以上生態(tài)公益林，堅持封管造育相結(jié)合，實行退耕還林、封山育林，享受生態(tài)公益林補助，引導(dǎo)林農(nóng)從種植業(yè)轉(zhuǎn)向以造林護(hù)林為主，兼顧種養(yǎng)業(yè)。調(diào)動社會參與積極性，引入企業(yè)資本參與生態(tài)修復(fù)，如清遠(yuǎn)市陽山縣政府采用免租金的方式，將當(dāng)?shù)厣止珗@內(nèi)的廢棄礦山租給企業(yè)主，企業(yè)在石頭山上種植藥材，并負(fù)責(zé)對裸露的山體進(jìn)行復(fù)綠，調(diào)動了社會參與生態(tài)修復(fù)的積極性，減輕政府礦山復(fù)綠成本的壓力。嚴(yán)格執(zhí)行天然林商品性全面禁伐，完善天然林停伐補償制度，逐步將天然林資源全部納入省級以上生態(tài)公益林統(tǒng)一管理，試點通過政府贖買或租賃方式將集體天然林資源收歸國有，努力實現(xiàn)天然林保護(hù)全覆蓋。

3.3 科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)域

開展自然保護(hù)地功能區(qū)邊界矢量化工作，核清范圍和功能區(qū)邊界，做好本底調(diào)查和總體規(guī)劃編制，以建立粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)為契機(jī)，解決各類重要自然保護(hù)地交叉重疊、管理機(jī)構(gòu)和人員編制等問題。嚴(yán)格按照《廣東省林業(yè)廳關(guān)于貫徹實施<廣東省森林和陸地野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法>的通知》(粵林規(guī)[2018]1號)要求，嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)調(diào)整，在全面核查基礎(chǔ)上，對生態(tài)功能較低的人工種植的桉樹、杉樹和松樹純林因地制宜、科學(xué)制定改造提升方案，并與區(qū)內(nèi)人工林林權(quán)者簽訂管護(hù)協(xié)議，確保只采伐一輪，改造提升種植鄉(xiāng)土闊葉樹種，納入生態(tài)公益林管理，妥善化解歷史矛盾糾紛。加大自然保護(hù)地資金投入，加快區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在保護(hù)林業(yè)資源的同時，實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.4 加大生態(tài)保護(hù)和補償資金投入

改革地方政府的考核辦法和領(lǐng)導(dǎo)干部考評機(jī)制，完善以綠色發(fā)展為主的考核指標(biāo)，降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在粵北山區(qū)的考核比重，提高生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展指標(biāo)在考核中的比重，從根源上消除地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部唯“GDP”的觀念，徹底改變一些地方不惜犧牲環(huán)境謀求經(jīng)濟(jì)增長的錯誤觀點，提高政府對生態(tài)屏障保護(hù)建設(shè)的積極性。促進(jìn)對粵北山區(qū)政策和資金傾斜，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，完善市場化、多元化生態(tài)補償機(jī)制，強(qiáng)化對粵北生態(tài)屏障保護(hù)的支援，建立生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵約束機(jī)制。出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵社會資本參與粵北生態(tài)屏障保護(hù)，利用碳排放交易等環(huán)境交易方式來積累資金，服務(wù)于生態(tài)屏障保護(hù)建設(shè)，變“綠水青山”為“金山銀山”。探索開展造林補貼試點工作，充分調(diào)動林農(nóng)造林積極性，造林后經(jīng)營主體明確，保證了新造林地能夠得到有效管護(hù)，造林質(zhì)量明顯提高。

3.5 創(chuàng)新基層林業(yè)隊伍管理模式

加強(qiáng)林業(yè)干部隊伍建設(shè)，加大教育培訓(xùn)力度，提高人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高工資待遇，吸納高素質(zhì)、高學(xué)歷人才加入林業(yè)基層隊伍。推進(jìn)林業(yè)站分類指導(dǎo)，對垂直管理的著重提升現(xiàn)代化管理服務(wù)水平，對已下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理或綜合設(shè)置的提升人員專業(yè)知識培訓(xùn)。嘗試建立林業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，優(yōu)化整合木材檢查站站點、人力、物力，以保護(hù)山場源頭為工作重心，強(qiáng)化運輸巡查管理。推廣資源管護(hù)網(wǎng)格化管理模式，采取先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行定點分區(qū)管理，明確分工、壓實責(zé)任，減輕工作人員管護(hù)壓力，實現(xiàn)高效管理森林資源的目標(biāo)。探索建立“林長制”管理，建立縣、鄉(xiāng)、村三級林長制體系，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、運行高效的林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展機(jī)制。推廣政府購買森林資源管護(hù)服務(wù)機(jī)制，通過政府購買服務(wù)，將森林病蟲害、森林火災(zāi)預(yù)防、森林資源管護(hù)等工作整體外包，建立全流程監(jiān)管與評價機(jī)制，劃定責(zé)任，明確任務(wù)，嚴(yán)格過程監(jiān)管，確保林業(yè)相關(guān)工作在科學(xué)監(jiān)管下高效運營。