綠色發(fā)展理念下農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的優(yōu)化分析

◎李曉樂

隨著全球生態(tài)危機的加劇，各國在推進綠色發(fā)展與生態(tài)建設方面達成了共識，使農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的關注，并在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮出日益關鍵的作用。改革開放以來，我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟得到了迅速的發(fā)展，但同時也遭遇了嚴峻的生態(tài)危機。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系。”并提出“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”的要求，為當前推進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了科學的指引。目前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展對資源的利用與生態(tài)維護之間形成了一定的矛盾，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染及食品安全問題亟待解決。為此，需進一步落實綠色發(fā)展理念，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，著力推進綠色農(nóng)業(yè)的深入發(fā)展。

一、綠色發(fā)展理念下優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的現(xiàn)實意義

推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的現(xiàn)實之需。切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念是在新時代中著力破解發(fā)展難題的關鍵。其中，綠色發(fā)展理念對推進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有更加直接的作用。在當前資源束縛趨緊、環(huán)境污染加劇以及生態(tài)系統(tǒng)退化的背景下，人們對生態(tài)宜居、健康安全的生活環(huán)境提出了迫切的要求。此時優(yōu)先發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，有利于推進美麗中國的建設進程，以綠色農(nóng)業(yè)帶動綠色經(jīng)濟的發(fā)展。生態(tài)補償是保護生態(tài)環(huán)境的一種經(jīng)濟激勵手段，可在一定程度上優(yōu)化我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補償結構，鼓勵生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量，有效解決多年來農(nóng)業(yè)發(fā)展中“重產(chǎn)出、輕生態(tài)”的問題，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的深層次變革。

有助于進一步實現(xiàn)社會的公平正義，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定。在多年的城鄉(xiāng)二元制背景下，我國農(nóng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療以及人才資源遠不及城市，這在一定程度上造成了部分農(nóng)民的心理失衡，導致農(nóng)民出現(xiàn)自卑心理和對資源不均的不滿。因此，在全面推進生態(tài)文明建設的過程中，只有保障了農(nóng)民的利益，才能使廣大農(nóng)民自愿發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，才能在不犧牲農(nóng)民經(jīng)濟收益的情況下落實綠色發(fā)展理念。而生態(tài)補償在國際上又稱作生態(tài)系統(tǒng)/環(huán)境服務付費（PES），是一種以經(jīng)濟調(diào)節(jié)生態(tài)及社會平衡的手段。從這一角度而言，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)必然會提高農(nóng)民的生產(chǎn)成本投入，而優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，則可以使農(nóng)民的綠色生產(chǎn)實踐獲得經(jīng)濟補償，保護農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的勞動成果不被他人坐享其成。有利于使全社會共同為發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)而積極努力，進一步從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度實現(xiàn)新時代社會主義的公平正義，緩解農(nóng)民在生產(chǎn)方式轉型中的心理矛盾，保證農(nóng)村社會的公平、穩(wěn)定與和諧。

二、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設中存在的主要問題

對綠色發(fā)展理念下農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設重視不足。每一種農(nóng)業(yè)補償機制的實施往往要經(jīng)歷復雜的研究和發(fā)展過程，并受到一定的時代條件和經(jīng)濟基礎的深入影響。目前，全球性的生態(tài)危機已經(jīng)對我國社會的發(fā)展形成了威脅，我國作為農(nóng)業(yè)大國，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)可為化解世界生態(tài)危機做出積極的貢獻。然而，由于我國全面開展生態(tài)文明建設的時間較晚，農(nóng)村地區(qū)的基層管理者與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者尚且缺少生態(tài)意識，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)脑V求并不強烈。整體表現(xiàn)出對綠色發(fā)展理念認識不深，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建設參與性和關注度不高的問題，導致綠色發(fā)展理念下生態(tài)補償機制的社會輿論沒有形成，無法發(fā)揮出輿論及民意訴求對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的倒逼作用。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律體系不健全。目前，我國已擁有一系列與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護相關的法律和規(guī)范，如《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法》、《環(huán)境保護法》以及《農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟促進法》等，作為環(huán)境保護基本法的《環(huán)境保護法》雖然在一定程度上明確了生態(tài)補償制度的重要性，但是并沒有對生態(tài)補償?shù)木唧w內(nèi)容做出明確的規(guī)定?，F(xiàn)有法律法規(guī)整體來看比較籠統(tǒng)，可操性有待提高。例如企業(yè)向農(nóng)村耕地、河流的非法排污問題，盡管擁有明確的法律制裁措施，但是對污染主體對農(nóng)民的生態(tài)補償標準卻缺少詳細的規(guī)定。由于欠缺務實性、可操作性的細則以及地方專項法規(guī)的全局性不足，使相關法律法規(guī)對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償對象、補償范圍、補償標準、補償形式等缺少具體規(guī)定。現(xiàn)有針對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆芍贫雀鼉A向于原則性規(guī)定，在執(zhí)法上缺少必要的強制性手段和措施，使農(nóng)村生態(tài)執(zhí)法難度加大，執(zhí)法成果無法惠及農(nóng)民本身。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準欠科學。相較于與美國、日本以及歐盟等發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面的成熟體系，當前我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準仍然缺少科學性。在制定補償標準的過程中主要考慮的是經(jīng)濟利益，缺乏對生態(tài)利益與社會利益的兼顧，導致生態(tài)補償標準失衡。導致地方部門在進行生態(tài)補償?shù)倪^程中遭遇制度困惑，在缺少科學制度的指導下，采用較低的標準進行生態(tài)補償，使農(nóng)業(yè)生態(tài)補償在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展的過程中所發(fā)揮的作用微乎其微。此外，我國地域遼闊，農(nóng)業(yè)發(fā)展類型多樣，生態(tài)補償需求各異，在補償標準的設計上必須要因地制宜。但整體來看，在制定生態(tài)補償標準時，對目標地的具體資源環(huán)境、經(jīng)濟條件、社會狀況等因素缺乏科學的評估，導致補償標準設計針對性不足、操作性不強，無法充分保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的合理性。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方式單一。與美國、日本、歐盟等發(fā)達國家多樣化補償方式相比，我國農(nóng)業(yè)環(huán)保補償方式仍顯單一。當前，我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方式主要以專項撥款、減免稅收、支付補償金或者轉移支付等經(jīng)濟補償形式為主，以農(nóng)業(yè)基礎建設、物資支持等物質(zhì)補償形式為輔，經(jīng)濟補償占農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)慕^大部分，缺在技術教育和政策方面的多元化補償方式。如在有機農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、環(huán)保生產(chǎn)技術等方面尚缺少技術講解，多種組合的靈活補償機制尚沒有建立。這從本質(zhì)上而言是贈與農(nóng)民“金子”與“點金術”的區(qū)別。盡管經(jīng)濟補償方式可使農(nóng)民直接獲得利益，但從長遠的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃而言，教育和政策補償也是不可或缺的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方式。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)馁Y金渠道狹窄。目前，國家財政支持是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹饕Y金來源，然而國家財政補償?shù)牧Χ缺容^有限，且地方政府的經(jīng)濟條件要受到區(qū)域經(jīng)濟水平的深層次影響，落后區(qū)域的地方財政在生態(tài)補償方面存在能力不足的問題。加之當前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深入發(fā)展以及新農(nóng)村建設的全面展開，農(nóng)村建設的的資金投入壓力較大，政府財政支持尚不能充分滿足農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)馁Y金需求，市場的作用也沒有得到有效的發(fā)揮。在當前的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中還缺少企業(yè)、國際組織、公益基金組織以及個人自發(fā)捐贈的輔助，導致農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)馁Y金渠道狹窄。此外，在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金的利用方面缺少有效的跟蹤式監(jiān)督與監(jiān)管，使補償資金中很大部分用于集體管護，落實到具體區(qū)域或農(nóng)牧漁民的生態(tài)補償資金比較有限。導致生態(tài)補償實踐與制度脫節(jié)，無法有效地發(fā)揮出生態(tài)補償在綠色發(fā)展中的激勵與拉動作用。

三、優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的實踐措施

轉變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，保護農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是綠色發(fā)展理念下實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。當前，要堅持以問題為導向，優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，進一步處理好農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村生態(tài)保護與農(nóng)民增收之間的關系，以健全的生態(tài)補償機制助推鄉(xiāng)村振興。

（一）以綠色發(fā)展理念引領生態(tài)補償機制建設

堅持以綠色發(fā)展為實踐引領。綠色發(fā)展是在充分把握我國生態(tài)文明建設新特征的基礎上做出的科學設計，可有效指導當前我國的新農(nóng)村建設，是發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的重要思路主線。綠色發(fā)展理念的提出，標志著我國邁進了生態(tài)化發(fā)展的新階段，也預示著生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟迎來了新的發(fā)展機遇。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉型和升級的過程中，加大力度發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然選擇。因此，在農(nóng)村生態(tài)補償機制建設中，需堅持以綠色發(fā)展理念為思想基調(diào)，緊密圍繞綠色發(fā)展的核心目標，認真學習和貫徹落實綠色發(fā)展理念，真正在思想上加強重視，在實踐上提出行之有效的農(nóng)村生態(tài)補償決策。

加強制度的頂層設計，加快農(nóng)業(yè)的綠色轉型。科學的制度頂層設計有利于為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵺`提供具體的依據(jù)，為農(nóng)業(yè)轉型夯實強有力的制度支撐。需進一步圍繞新發(fā)展理念，加快生態(tài)文明體制改革，在綠色金融、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)保護監(jiān)測以及市場化、多元化生態(tài)補償機制方面加快制度創(chuàng)新，將綠色發(fā)展理念全面融入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的規(guī)劃當中。堅持以綠色發(fā)展理念為指導，強化對農(nóng)村生產(chǎn)企業(yè)生態(tài)破壞行為的制度約束，不斷完善生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐細則，從而在思路上優(yōu)先向綠色發(fā)展轉變，走出一條集約化、規(guī)模化的綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

（二）因地制宜優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臉藴?/h3>

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臉藴试O計與國家經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)效益以及資源權屬等密切相關。需立足區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實，綜合考慮我國各地區(qū)社會、自然、經(jīng)濟等因素，運用機會成本法、資源環(huán)境核算體系、綠色CDP、收益損益的等方法，對生態(tài)系統(tǒng)服務價值進行全面系統(tǒng)的科學研究，為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償提供價值標準依據(jù)，進一步提升農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準設計的科學化水平。

要因地制宜地制定適合我國不同區(qū)域的差異化補償標準，提高補償資源的利用效率。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準應以區(qū)域整體為單元、以農(nóng)業(yè)生態(tài)服務價值為主要依據(jù)，綜合考慮社會經(jīng)濟發(fā)展水平，確定不同的補償?shù)燃?，?yōu)先補償環(huán)境保護重點區(qū)域和存在較大潛在生態(tài)風險的項目。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與水土資源匹配較好的地區(qū)，對有機農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行優(yōu)先補貼。并依據(jù)資源承載能力和環(huán)境容量標準，在農(nóng)業(yè)資源過度利用地區(qū)及處在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行重點補貼。對環(huán)境污染問題較突出的地區(qū)，要對農(nóng)村環(huán)境綜合整治、重金屬污染防治、化肥農(nóng)藥控源治理等項目加大補貼力度。在西北、內(nèi)蒙等農(nóng)業(yè)生態(tài)相對脆弱的地區(qū)，需進一步加大退耕還林還草、退牧還草、休牧禁牧等修復生態(tài)系統(tǒng)功能的項目補償力度，從而制定出適宜區(qū)域農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準。此外，要堅持人本性的補償原則，充分了解農(nóng)民對生態(tài)補償?shù)牟町愋栽V求，使農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準得到靈活、科學的設計。

（三）完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法制體系

加強立法，鞏固農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償?shù)姆ㄖ浦?。需打開思維視野，積極學習和理性借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償經(jīng)驗，進一步結合我國的基本國情和生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實條件，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償目標、補償范圍、補償標準以及補償方式等做出明確的法律規(guī)定，全力推進農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的法制化。需健全生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的配套法規(guī)和制度，將綠色發(fā)展全面納入到農(nóng)村生態(tài)法制化進程，進一步實現(xiàn)中央法規(guī)與地方專項法規(guī)的和諧統(tǒng)一。要對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的有機農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)進行重點立法，完善農(nóng)村生態(tài)治理及補償?shù)姆梢罁?jù)。

強化農(nóng)村生態(tài)執(zhí)法和監(jiān)督力度。在依法推進農(nóng)村生態(tài)補償?shù)膶嵺`過程中，需真正做到執(zhí)法必嚴和違法必究，堅持“誰受益，誰補償”的原則，在執(zhí)法環(huán)節(jié)彰顯農(nóng)村生態(tài)治理相關法律法規(guī)的公信力與價值。農(nóng)業(yè)部門、基層組織以及生態(tài)農(nóng)業(yè)企業(yè)要共同為生態(tài)補償立法與執(zhí)法提供真實的參考信息，全面提升農(nóng)村生態(tài)治理的執(zhí)法效率。要以法律的形式確立生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的公民參與機制，依法保障農(nóng)民的知情權、參與權與監(jiān)督權，使農(nóng)民積極監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和基層政府的生態(tài)實踐行為，提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的積極性。此外，要進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償評估及評價標準體系，對農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的效果進行科學、全面地評估，全過程監(jiān)督補償資金的利用情況。依法對達到環(huán)境保護、節(jié)能減排和有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標的農(nóng)民發(fā)放足額補貼款，對違規(guī)發(fā)放、不充分發(fā)放以及造成補償資金流失的個人及單位進行依法懲處。

（四）拓寬農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)馁Y金籌措渠道

充足的資金是有序進行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)幕緱l件，在當前政府財政能力有限的情況下，要整合多元化的社會力量，通過政府財政的引導性投入，鼓勵企業(yè)、基金組織、公益組織以及具備一定經(jīng)濟實力的個人志愿者，加強對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金的幫扶和捐贈。使公益組織、非盈利組織以及有社會責任、生態(tài)責任的多元化主體力量得到整合，多渠道籌措農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金，滿足農(nóng)村生態(tài)治理及生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的性資金需求。此外，可嘗試通過引進國際資金、資產(chǎn)證券化等途徑進一步拓寬生態(tài)補償資金來源。建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)慕灰资袌?，運用市場手段調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品供需和價格，逐步建立農(nóng)業(yè)生態(tài)的市場補償機制，拓寬農(nóng)業(yè)生態(tài)補償籌資渠道。

完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臋M向轉移支付制度。目前，我國區(qū)域間的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制還并不成熟，跨區(qū)域補償在資金管理上還并不完善，要進一步完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臋M向轉移支付制度，使跨區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補償走上正軌。生態(tài)補償橫向轉移支付可以有效地降低交易成本，起到信息激勵、提高經(jīng)濟效益以及充分實現(xiàn)生態(tài)補償資金價值的作用。因此，在綠色發(fā)展理念下，要重點建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臋M向轉移支付制度，使轉移支付體系得到進一步的完善，為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的順利落地創(chuàng)造有利的條件。

（五）加快農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方式的創(chuàng)新

突破單一的經(jīng)濟補償模式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方式的多元化發(fā)展。實施農(nóng)村生態(tài)補償僅僅依靠經(jīng)濟補償是遠遠不夠的，要求政府既要重視宏觀調(diào)控，體現(xiàn)市場對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)淖饔?，同時還需要兼顧農(nóng)業(yè)生態(tài)補償在教育、政策、人力資源等多方面的補償需求，并結合不同的項目進行因地制宜的補償。如對農(nóng)業(yè)節(jié)能減排項目、農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目、退耕還林還草、退牧還草等項目和從事環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)的企業(yè)和個體實行政策補償，對利用先進農(nóng)業(yè)基礎設施的生產(chǎn)者進行物質(zhì)補償。對迫切需要生態(tài)農(nóng)業(yè)技術的區(qū)域增加教育補償、智力補償及技術補償。在具體實施補償措施時，需對多種補償方式進行組合利用，以適應農(nóng)村區(qū)域資源和社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況。要與時俱進地把握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中補償主體、補償對象和補償環(huán)境的新變化，從而提升農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵭?，促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的科學發(fā)展。

綜上所述，在綠色發(fā)展理念下，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制對推進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、維護社會公平與穩(wěn)定具有重要意義。當前，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制尚不夠完善，在補償標準、方式以及資金籌措渠道等多方面仍需進一步改進。因此，要全面貫徹綠色發(fā)展理念，多管齊下創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護以及提升農(nóng)民收益的和諧統(tǒng)一。