我國農村地區(qū)產業(yè)精準扶貧長效機制建設研究*

◎王 寧 吳 明

習近平總書記明確提出，要想實現(xiàn)農村地區(qū)精準扶貧，應因地制宜的發(fā)展農村地區(qū)優(yōu)勢產業(yè)，將產業(yè)扶貧作為扶貧工作的主要方向，不斷提升農村地區(qū)扶貧工作的針對性和有效性。產業(yè)扶貧在精準扶貧戰(zhàn)略中具有強基固本的戰(zhàn)略意義，但從當前看，在產業(yè)扶貧過程中由于參與主體過多，各個主體權責邊界還不夠明確，同時，產業(yè)扶貧還容易受到政策變動和市場風險等因素干擾，產業(yè)扶貧最后成果還缺少相應制度固化，很難讓貧困戶得到長期受益。面對上述問題，構建農村地區(qū)產業(yè)精準扶貧長效機制是關鍵。

一、我國農村地區(qū)產業(yè)精準扶貧長效機制建設的重要意義

產業(yè)精準扶貧是從農村地區(qū)實際資源稟賦和產業(yè)特點出發(fā)，以農業(yè)產業(yè)化為基礎走出一條適合農業(yè)發(fā)展的特色扶貧模式。傳統(tǒng)扶貧工作更多是以國家財政單方面投入為主，沒有結合地方資源稟賦和特色優(yōu)勢，也沒有發(fā)揮出農民主體性優(yōu)勢，往往導致扶貧工作只能取得短期效應?？傮w而言，在農村地區(qū)實施產業(yè)精準扶貧長效機制建設，能夠加快貧困地區(qū)經濟發(fā)展，改善貧困地區(qū)生產生活條件，推動貧困地區(qū)各項社會事業(yè)發(fā)展。

（一）產業(yè)精準扶貧長效機制建設有助于貧困地區(qū)經濟發(fā)展。近年來，在產業(yè)精準扶貧長效機制建設過程中，貧困地區(qū)經濟得到了長足發(fā)展，特別是農村居民人均可支配收入和人均地方生產總值增長速度均要高于全國平均水平，貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入年均增長超過10%。同時，在產業(yè)精準扶貧長效機制建設過程中，不斷推動特色產業(yè)發(fā)展，特色旅游業(yè)不斷發(fā)展壯大，利用貧困地區(qū)資源稟賦優(yōu)勢，實施資源深加工工業(yè)，為貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展注入了新活力。隨著產業(yè)精準扶貧長效機制建設不斷推進，大大加快了貧困地區(qū)脫貧致富步伐。

（二）產業(yè)精準扶貧長效機制建設有助于貧困地區(qū)貧困人口生產和生活條件改善。隨著產業(yè)扶貧的有序推進，為廣大貧困地區(qū)經濟發(fā)展注入了新的活力，增加了地方財政收入［1］。對于貧困地區(qū)而言，能夠有更多的資金用于貧困地區(qū)交通、水利、通訊、電力等基礎設施建設，實施產業(yè)精準扶貧以來，我國貧困地區(qū)在公路和電話通達等方面基本實現(xiàn)了自然村全覆蓋，貧困地區(qū)用電、用水安全得到了極大改善，上千萬貧困戶的危房得到了改造，貧困地區(qū)基礎設施建設實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，貧困人口的生產和生活條件得到了明顯改善。

（三）產業(yè)精準扶貧長效機制建設有助于貧困地區(qū)各項社會事業(yè)全面發(fā)展。通過產業(yè)扶貧有效實施，進一步拉動了貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展，促進貧困地區(qū)與城市之間各類生產要素相互流通，進一步提升了貧困地區(qū)公共服務水平。特別是對于貧困地區(qū)教育事業(yè)而言，在產業(yè)精準扶貧長效機制鼓勵下，諸如恒大、萬達、碧桂園等各行業(yè)龍頭企業(yè)都加入到產業(yè)扶貧陣營之中，興辦貧困地區(qū)教育事業(yè)，改善貧困地區(qū)義務辦學條件，改善貧困地區(qū)學生營養(yǎng)配餐，改善貧困地區(qū)職業(yè)教育和成人教育環(huán)境，有效提升貧困地區(qū)勞動者素質。在產業(yè)精準扶貧推動下，一批農業(yè)實用型技術在貧困地區(qū)得以推廣，各項農業(yè)生產技術助推貧困地區(qū)農業(yè)發(fā)展，在產業(yè)扶貧帶動下，解決了貧困地區(qū)部分貧困群眾就業(yè)難問題，貧困地區(qū)就業(yè)服務能力得到明顯提升。

總之，十八大以來，我國農村地區(qū)產業(yè)精準扶貧取得了重大成就，不僅展現(xiàn)了中國特色社會主義特有的優(yōu)越性，同時也為廣大農村貧困地區(qū)居民生活生產條件改善奠定了堅實基礎。對于我國扶貧工作而言，必須從農村地區(qū)實際角度出發(fā)，以產業(yè)精準扶貧長效機制建設為重點，不斷推進農村地區(qū)精準扶貧工作有效開展。

二、我國農村地區(qū)產業(yè)精準扶貧長效機制建設面臨的主要問題

產業(yè)扶貧是精準扶貧的重要舉措，同時也是推進農村貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展的重要途徑，為此國家專門出臺了《貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)促進精準脫貧指導意見》，明確了產業(yè)扶貧的重要意義和作用，并提出了具體實施步驟。但當前各地在推進農村地區(qū)產業(yè)精準扶貧長效機制建設過程中，還存在一些不容忽視的問題。

（一）部分地區(qū)對產業(yè)精準扶貧長效機制建設重視程度不夠。十九大報告明確提出，要確保2020年我國農村貧困地區(qū)人口全面實現(xiàn)脫貧，為實現(xiàn)這一目標，貧困地區(qū)必須堅持以產業(yè)精準扶貧為主導，不斷激發(fā)貧困地區(qū)內生動力，充分發(fā)揮貧困地區(qū)產業(yè)和資源稟賦優(yōu)勢，將貧困地區(qū)人口納入到區(qū)域經濟發(fā)展之中，從而構建起產業(yè)扶貧長效機制［2］。但從目前看，一是我國部分貧困地區(qū)，對產業(yè)精準扶貧長效機制建設重視程度不夠，在產業(yè)扶貧過程中只是簡單的將貧困戶與本地企業(yè)進行對接，貧困戶很難融入到企業(yè)發(fā)展之中，由于缺乏有效措施使產業(yè)扶貧流于表面。地方政府不重視產業(yè)扶貧，產業(yè)精準扶貧過程更多是按照驗收要求來進行，根本沒有達到讓貧困戶穩(wěn)定增收目的。一旦政策和資金支持不到位，這些貧困戶存在返貧風險。二是農村貧困地區(qū)產業(yè)扶貧基礎設施較為薄弱，在精準扶貧過程中將產業(yè)扶貧作為貧困戶脫貧的主要手段，從而為貧困戶帶來實際收益，但要想實現(xiàn)這一目標，不僅要考慮產業(yè)發(fā)展是否與本地區(qū)資源稟賦相協(xié)調，同時還要將產業(yè)扶貧納入到本地區(qū)經濟社會發(fā)展總體布局之中。但由于我國農村貧困地區(qū)基礎設施還相對薄弱，即使地方政府給予產業(yè)發(fā)展一定支持，但在基礎設施建設配套措施和經營管理方面仍然會存在很多問題，這些問題直接制約了產業(yè)發(fā)展能力。

（二）產業(yè)扶貧經營規(guī)模還相對有限。改革開放以來，家庭聯(lián)產承包責任制在很大程度上調動了農民生產積極性，為我國經濟社會發(fā)展起到了重要推動作用，同時也為農民持續(xù)增收奠定了制度基礎。但隨著經濟社會不斷發(fā)展，傳統(tǒng)式的小農經濟很難在精準扶貧戰(zhàn)略下成為產業(yè)扶貧的主導方向［3］。因此，在精準扶貧背景下，應該通過土地流轉等方式實現(xiàn)規(guī)模經營。為進一步擴大產業(yè)扶貧經營規(guī)模，應該以地方政府為主導，以合作社經營為主體，將貧困戶納入到合作經營之中，實現(xiàn)貧困農戶脫貧致富，走出一條“合作社+貧困戶”產業(yè)脫貧模式。但從實際效果看，由于農業(yè)合作社領辦人多為農村種植大戶或村兩委主要負責人，合作社經營生產還處于初步探索階段，在生產經營、合作社管理、市場拓展等方面都存在諸多問題，這就導致合作社在經營生產過程中成本居高不下，能夠創(chuàng)造的利潤有限，即使能夠帶領貧困戶脫貧，但很難達到致富效果。

（三）產業(yè)扶貧主體權責關系還需要進一步明確。從產業(yè)精準扶貧實施主體看，既包括地方政府和本地企業(yè)，也包含貧困戶和社會力量，各個主體在產業(yè)扶貧過程中所扮演的角色和作用各不相同，地方政府主要職責是協(xié)調各個主體參與到產業(yè)扶貧之中，充分發(fā)揮社會管理和公共服務以及經濟調節(jié)職能，并為產業(yè)扶貧發(fā)展提供相關基礎設施建設和配套措施。而本地企業(yè)在產業(yè)扶貧中扮演重要主體角色，承擔吸收貧困人口就業(yè)，推動地方經濟發(fā)展責任。而社會力量更多在產業(yè)扶貧過程中起到補充作用，在志愿服務、愛心接力和慈善工作等方面，為貧困人口提供幫助。貧困戶則是產業(yè)扶貧的真正主體，在產業(yè)扶貧過程中貧困戶既是精準扶貧的受益者，同時也是精準扶貧工作開展的真正主體。在產業(yè)扶貧過程中，應該充分發(fā)揮貧困戶主觀能動性，不斷提升自身能力，進而擺脫貧困。但當前各個主體之間權責關系還不夠明確。一方面，政府對企業(yè)控制過多，在精準扶貧過程中很多農業(yè)龍頭企業(yè)都與政府關系密切，政府在整個產業(yè)中扮演重要角色，政府將扶貧資金直接撥付給企業(yè)，企業(yè)利用本地資源和政府資金來發(fā)展特色產業(yè)，雖然在短期內能夠幫助企業(yè)迅速壯大，但由于企業(yè)發(fā)展并沒有遵循市場規(guī)律發(fā)展起來，一旦失去政府支持企業(yè)將會面臨更多困難，企業(yè)風險驟增，一旦企業(yè)發(fā)展受阻產業(yè)扶貧效果必然受到影響。另一方面，政府與貧困村和貧困戶之間存在關系錯位，在產業(yè)扶貧過程中，各級政府都非常重視精準扶貧工作，縣鄉(xiāng)兩級政府甚至比貧困戶更加著急，特別實在脫貧任務考核壓力下，很多基層政府開始“代位”貧困戶，將貧困戶直接納入到產業(yè)發(fā)展之中，但由于貧困村民素質有限，在參與到產業(yè)生產之中很難獲得合適位置，更多是按照政府要求進行工作，政府越位、貧困戶缺位必然導致貧困戶主體性很難得到有效發(fā)揮，也難以形成產業(yè)精準扶貧長效機制。

（四）產業(yè)精準扶貧風險防范意識不足。農村地區(qū)產業(yè)精準扶貧需要多個主體共同參與，在產業(yè)扶貧過程中，要想充分發(fā)揮其優(yōu)勢和特點，既需要充分利用本地資源稟賦、政策資金和市場環(huán)境，同時也需要產業(yè)精準扶貧具有一定的風險防范意識。但從產業(yè)扶貧實際效果看，風險防范意識還相對較低。一方面，從農業(yè)角度看自然風險意識不足，當前多數貧困地區(qū)處于偏遠山區(qū)，自然災害相對嚴重，由于農業(yè)基礎設施建設相對薄弱，靠天吃飯局面依然沒有得到有效改善，在防災減災救災能力方面也相對薄弱，在產業(yè)精準扶貧過程中遇到的自然風險自然要比其他地區(qū)更大。另一方面，對市場風險重視程度不足，對于產業(yè)精準扶貧而言，很多產業(yè)選擇都屬于本地農業(yè)特色產業(yè)，生產周期相對較長，受到市場價格因素影響較大。特別是對于農產品而言，由于對市場信息判斷不準，很容易造成農產品滯銷，這就需要政府、企業(yè)與市場之間進行有效對接，進一步提升產業(yè)精準扶貧風險防范意識。

（五）產業(yè)精準扶貧利益聯(lián)結體系還有待完善。由于農村地區(qū)產業(yè)精準扶貧參與主體相對較多，相互之間權責利益關系劃分不夠明確，還沒有形成多個主體共同認可的利益聯(lián)結機制，這就很容易造成產業(yè)發(fā)展與精準扶貧相互脫節(jié)。當前，在推進產業(yè)精準扶貧過程中，一般通過土地流轉方式，“農業(yè)合作社+貧困戶”模式為主導，對于建檔立卡的貧困戶，他們將土地流轉給合作社，從合作社獲得年底分紅，但由于年底分紅與土地產出掛鉤，一旦遇到自然災害就會對年底分紅產生影響，增加年底分紅不確定性。對于貧困戶而言，其利益聯(lián)結最為直接的就是將土地流轉給合作社，但由于這種利益聯(lián)結方式還相對膚淺，這種聯(lián)結體系并不能保證農戶在脫貧之后能夠獲得持久的、穩(wěn)定的收入。因此，對于這種聯(lián)結方式還需要進一步完善，構建更為穩(wěn)定的利益聯(lián)結體系。

三、我國農村地區(qū)產業(yè)精準扶貧長效機制建設優(yōu)化路徑

貧困地區(qū)產業(yè)扶貧的最終目的是通過產業(yè)精準扶貧方式，讓貧困戶在市場經濟條件下獲得發(fā)展能力，通過自身努力拓展收入來源，能夠在脫貧之后獲得穩(wěn)定持久的收入。為此，應該從貧困地區(qū)實際出發(fā)，構建和完善農村地區(qū)產業(yè)精準扶貧長效機制，確保貧困地區(qū)和貧困戶脫貧致富。

（一）轉變思路，加強貧困地區(qū)基礎設施建設。當前很多貧困地區(qū)對于產業(yè)精準扶貧長效機制建設重視程度不夠，在精準扶貧過程中，沒有從地區(qū)特色產業(yè)著手，壯大地區(qū)產業(yè)經濟。更多是依賴政府資金投入和政策兜底方式來解決貧困戶生產生活問題［4］。一旦扶貧資金投入減少或政策失效，這些貧困戶必然還會面臨返貧風險。因此，應當轉變傳統(tǒng)扶貧思路，從貧困地區(qū)實際入手，加強貧困地區(qū)基礎設施建設，通過招商引資壯大農村地區(qū)產業(yè)規(guī)模，以產業(yè)扶貧為主要突破口，通過產業(yè)帶動解決貧困戶就業(yè)和收入問題。對于貧困地區(qū)而言，交通、通訊、能源、水利等基礎設施建設仍然是制約產業(yè)精準扶貧開展的重要短板。因此，應該從農村地區(qū)產業(yè)精準扶貧實際出發(fā)，圍繞貧困地區(qū)民生工程，重點解決貧困地區(qū)道路、通信、飲水、住房等民生問題。要從本地特色產業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，構建更為完善的配套措施推動本地區(qū)特色產業(yè)發(fā)展，要加強整體規(guī)劃，充分利用扶貧打捆資金和專項資金，提升貧困地區(qū)基礎設施建設水平。

（二）提升貧困戶脫貧致富能力。無論是精準扶貧工作有效開展還是產業(yè)精準扶貧長效機制建設，最終都是提升貧困戶脫貧致富能力，讓貧困戶有一技之長，能夠在激烈的市場競爭中謀得一席之地，獲得長久性、穩(wěn)定性收入，進而擺脫貧困。因此，在構建產業(yè)精準扶貧長效機制建設過程中，應該從貧困村、貧困戶實際角度出發(fā)，進一步提升村級黨組織能力建設，進而更好的帶領群眾脫貧致富。另一方面，政府要從貧困戶實際角度出發(fā)，制定貧困戶能力提升方案，通過教育培訓、職業(yè)技能培訓等方式進一步提升貧困戶能力水平，讓有勞動能力的貧困戶能夠在市場中具備自主擇業(yè)能力。

（三）構建和完善貧困地區(qū)產業(yè)風險防范機制。一是在扶貧工作體系建設過程中要將產業(yè)精準扶貧風險防范工作作為其重點內容進行開展。特別是要從自然風險和市場風險等方面對產業(yè)扶貧項目與風險識別，并針對存在的問題做出相應的風險防控舉措，二是要探索和建立適合貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展的風險分擔補償機制，各級政府要從實際角度出發(fā)，構建具備地方特色的扶持政策，降低產業(yè)扶貧的經營風險。有條件的地方政府可以建立產業(yè)扶貧風險專項基金，進一步增強企業(yè)信心，減少企業(yè)風險系數，將風險損失控制在最低程度。產業(yè)精準扶貧長效機制建設，就是要確保貧困戶脫貧之后，還能夠得到后續(xù)的制度保障，特別是地方政府應該著力構貧困地區(qū)社會保障體系，增強地方政府兜底能力，確保貧困人口在脫貧之后還能得到相應的政策支持，從而從根本上消除貧困問題。

（四）構建和完善利益聯(lián)結機制。構建產業(yè)扶貧利益聯(lián)結機制法律體系是貧困地區(qū)產業(yè)精準扶貧長效機制建設的重點，應該對貧困地區(qū)產業(yè)扶貧利益聯(lián)結機制制度規(guī)范進行總結，做好提煉和建章立制工作，通過制度固化將產業(yè)發(fā)展和產業(yè)精準扶貧長效機制好的經驗做法上升到制度規(guī)范層面，進一步固化利益聯(lián)結機制。讓政府貧困戶、項目、資金、市場等各個主體在利益聯(lián)結機制下能夠實現(xiàn)有效互動，讓貧困戶與其他利益主體連接更加緊密，在精準扶貧資源利用上能夠占據主導地位，獲得更多利益和經濟收入，從而擺脫貧困。

總之，當前精準扶貧工作已經成為黨和國家開展農村工作的工作重心，構建和完善產業(yè)精準扶貧長效機制，能夠在推動地區(qū)經濟社會發(fā)展，完善地方特色產業(yè)發(fā)展，提升農民綜合素質，可持續(xù)的提升產業(yè)扶貧能力。因此，應該從貧困地區(qū)實際角度出發(fā)，構建和完善產業(yè)精準扶貧長效機制，更早地實現(xiàn)貧困地區(qū)全面脫貧。