美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的制約因素與提升路徑

◎董科鵬

黨的十九大報告在突出“富強民主文明和諧”的同時特別強調(diào)了“美麗”這一社會主義現(xiàn)代化奮斗目標(biāo)，我國農(nóng)村除了擁有豐富的自然資源之外，還銘刻著太多的歷史烙印。但是，隨著鄉(xiāng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)也在不知不覺中發(fā)生了嬗變，鄉(xiāng)村特色喪失、農(nóng)業(yè)文化割裂，生活污染、農(nóng)業(yè)污染和工業(yè)污染的多重疊加惡化了鄉(xiāng)村的人居環(huán)境，消極因素的互相交織阻滯了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)步伐。美麗鄉(xiāng)村之“美”應(yīng)該在自然層面和社會層面均有所體現(xiàn)，亦即美麗鄉(xiāng)村的內(nèi)涵是生態(tài)觀、經(jīng)濟觀和文化觀的有機結(jié)合，具體而言：

一是生態(tài)觀。以生態(tài)理念引領(lǐng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，意味著要尊重自然、順應(yīng)自然，強調(diào)人與自然的和諧無間，以彰顯鳥語花香、天藍地凈的鄉(xiāng)村場景；二是經(jīng)濟觀。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的出發(fā)點和落腳點是保障農(nóng)民能夠從中受益，如果只是生態(tài)環(huán)境優(yōu)美但“低、小、散”的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式依舊，則與真正的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)背道而馳，因而必須努力打造農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新業(yè)態(tài)，按照“經(jīng)濟生態(tài)化、園區(qū)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)品品牌化”的路徑大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)穩(wěn)定增長；三是文化觀。文化元素的缺失意味著鄉(xiāng)村“靈魂”的失去，我國很多鄉(xiāng)村文化積淀深厚，古村落、古民居和古遺址等不可再生的歷史文化遺產(chǎn)分布在青山綠水之間。因此，應(yīng)通過挖掘農(nóng)耕文化、傳播人文經(jīng)典和弘揚民俗風(fēng)情等方式，建設(shè)蘊含文化魅力的美麗鄉(xiāng)村。

一、編制“求同存異”的建設(shè)規(guī)劃

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃內(nèi)涵豐富，不同于傳統(tǒng)的布點規(guī)劃，在以前的規(guī)劃方案中大多以硬件設(shè)施的完善和鄉(xiāng)村面貌的美化為主，忽略了村落公共空間發(fā)展的重要性，導(dǎo)致視野局限在村落之內(nèi)及村落之間的道路硬化和庭院綠化等，使得美麗鄉(xiāng)村之“美”僅僅停留在低層次，忽略了總體建設(shè)規(guī)劃與長期行動計劃。之后，隨著“美麗中國”概念的提出，又開始著手農(nóng)村土地整治、舊房危房改造等工作，但由于規(guī)劃者對美麗鄉(xiāng)村內(nèi)涵的解讀有失偏頗，導(dǎo)致建設(shè)規(guī)劃缺乏區(qū)域性和特色化，結(jié)果“村村像城鎮(zhèn)”，原本郁郁蔥蔥的鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌蕩然無存。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃既不能為了追求所謂的“現(xiàn)代化”而千篇一律，也不能為了追求個性化表達而造成村莊整體上的雜亂無章，應(yīng)依托人文底蘊科學(xué)梳理村落肌理，進而打造各具特色、千村千面的美麗鄉(xiāng)村。整體來講應(yīng)遵循“求同存異”的原則，其中的“同”是指應(yīng)保留鄉(xiāng)村原有的空間形態(tài)和功能屬性，注重保護獨具特色的自然環(huán)境、歷史建筑及周邊街巷的空間尺度，形成層次分明的能夠定格村莊歷史印記的村落結(jié)構(gòu)，并結(jié)合土地使用規(guī)劃、基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等，構(gòu)建從宏觀到微觀、從全域到局部的規(guī)劃格局，以滿足村民的居住、游憩和工作等需求。

而其中的“異”是指每個村莊應(yīng)根據(jù)各自特點編制規(guī)劃，通過空間融合和功能更新對村落進行合理的、有序的重構(gòu)，以充分展現(xiàn)其獨一無二的資源優(yōu)勢，杜絕功利性和盲目性，體現(xiàn)出“一村一品、一村一景”，避免出現(xiàn)“千村一面”的庸俗化傾向。如江西婺源縣之所以被譽為“中國最美農(nóng)村”，原因在于其建設(shè)規(guī)劃實現(xiàn)了人文內(nèi)涵和優(yōu)美生態(tài)的完美結(jié)合，一直完好保存著廟堂、府邸和高塔等大量的古村落建筑，在保護和傳承了文化遺產(chǎn)的同時又將儺舞表演、三雕制作等進行創(chuàng)新式開發(fā)，現(xiàn)今有多個村莊獲得了“中國歷史文化村”的殊榮，成為我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成功典范。

二、拓寬資金籌措渠道

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涵蓋了農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面，是一項龐大的、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，建設(shè)周期長、項目多，要保證美麗鄉(xiāng)村建設(shè)順利有效的開展需要大量的資金投入，不能靠財政資金大包大攬，否則不具可持續(xù)性，也無法將成功的經(jīng)驗進行復(fù)制和推廣。同時，由于民間資本和社會力量參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性不高，當(dāng)前存在較為明顯的資金供給不足問題，具體原因在于以下三個方面：

一是扶持資金不足。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程浩大，雖然國家出臺了配套政策并提供了專項扶持資金，但從目前的實際情況來看扶持資金供給有些捉襟見肘，且部分村鎮(zhèn)存在著資金截留問題，導(dǎo)致扶持資金使用不到位問題的出現(xiàn)；二是集體經(jīng)濟落后。目前，除了位于珠三角和長三角等少數(shù)經(jīng)濟條件好、資源優(yōu)勢明顯的鄉(xiāng)村外，大多數(shù)村莊的集體經(jīng)濟力量薄弱，無法為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供資金保證；三是社會資本缺乏參與動力。從資本的逐利屬性而言，鑒于許多美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目屬于公益性質(zhì)，且即便是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)等也由于回報率低、回報周期長，故而對社會資本缺乏足夠的吸引力。

因此，應(yīng)充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性效用，吸引社會資本參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，通過多元化的籌資渠道為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的順利開展提供強有力的資金保障。一是引入PPP、EPC等模式。政府可通過“以獎代補”等政策手段，搭建PPP、EPC等美麗鄉(xiāng)村建設(shè)融資平臺，用市場機制破解建設(shè)資金不足的難題；二是發(fā)揮資金聚合效益。要統(tǒng)籌安排水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等各類專項扶持資金，做到“一個池子蓄水、一個龍頭放水”，讓美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金匯集到重點建設(shè)項目，以提升資金的使用效率；三是建立多元監(jiān)管機制。為了加強美麗鄉(xiāng)村建設(shè)扶持資金的管理工作，應(yīng)構(gòu)建由監(jiān)察部門、審計部門、財政部門、村民代表和社會中介機構(gòu)等多元主體參與的監(jiān)管機制，在強化日常監(jiān)管的同時不定期地進行專項檢查，并建立以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果為考核標(biāo)準(zhǔn)的績效考評制度和責(zé)任追究制度。

三、多元主體參與環(huán)境治理

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以生態(tài)文明為基礎(chǔ)，然而農(nóng)村環(huán)境污染的加劇和生態(tài)環(huán)境的破壞已經(jīng)嚴重阻滯了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)進程，如今走進一些農(nóng)村尤其是偏遠山區(qū)農(nóng)村，街頭巷尾和田間地頭隨處可見各類垃圾，不僅存在著傳統(tǒng)意義上的“臟亂差”，而且生活污染和生產(chǎn)污染并存、城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等新特征日漸凸顯，總結(jié)起來我國農(nóng)村生態(tài)逐漸失衡的原因在于以下三點：

一是村民參與意識薄弱。當(dāng)前，村民這一社會群體整體上處于離散狀態(tài)，青壯年勞動力在城市和農(nóng)村之間游移，這種生活狀態(tài)使村民在環(huán)境治理中“搭便車”思想嚴重，難以聚合力量形成集體性行動；二是生活垃圾結(jié)構(gòu)異化。隨著城鎮(zhèn)化的推進，村民的生活模式和消費習(xí)慣發(fā)生了改變，農(nóng)村生活垃圾的組成結(jié)構(gòu)也變得更為復(fù)雜，過去可以再次利用的生活垃圾現(xiàn)已失去使用價值，而如塑料袋等無法作為燃料或飼料的生活垃圾大量產(chǎn)生；三是監(jiān)管政出多門。農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管涉及范圍廣，與城市相比具有一定的特殊性，需要建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門和林業(yè)部門等多方參與，如此一來難免會政出多門，監(jiān)管權(quán)力的多元化分散影響了監(jiān)管職能的有效發(fā)揮。

加強環(huán)境治理可以保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的可持續(xù)推進，提升村民的生活品質(zhì)并加快城鄉(xiāng)融合的步伐，因此應(yīng)實現(xiàn)各主體之間的功能互補。一是政府。政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，樹立正確的政績觀以綠色發(fā)展理念推動生態(tài)文明建設(shè)，完善網(wǎng)格化的環(huán)境監(jiān)管機制和執(zhí)法體系，并通過科技推廣和購買服務(wù)等形式改善農(nóng)村環(huán)境治理效果；二是村民。村民大多靠個人自覺以個體形式參與其中，因此要充分發(fā)揮村委會和村民小組等各級村民自治組織的作用，制定環(huán)境保護的村規(guī)民約，有效整合村民力量激發(fā)他們參與環(huán)境治理的主動性和積極性；三是民間環(huán)保組織。民間環(huán)保組織雖然是第三方的獨立主體，但擁有專業(yè)的環(huán)境保護技術(shù)，因此可以從中立角度對環(huán)境污染行為進行監(jiān)督和評價。

四、優(yōu)化試點先行路徑

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏足夠的可供借鑒的成功經(jīng)驗，需要通過試點來探索可行的發(fā)展路徑，進而在遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上通過綜合性的戰(zhàn)略部署，依托資源稟賦彰顯各自的特色。當(dāng)前，我國有些地區(qū)發(fā)布了《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范》，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)從宏觀的方向性轉(zhuǎn)化為具體的可操作性，做到美麗鄉(xiāng)村建有方向、評有標(biāo)準(zhǔn)、管有辦法，從而實現(xiàn)“鄉(xiāng)村有個性、美麗有標(biāo)準(zhǔn)”的建設(shè)目標(biāo)。但是，從全國角度而言美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在試點過程中尚存在一些問題有待厘清：

一是周期問題。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是一項國家層面的戰(zhàn)略行為，試點的目的是在探索相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行全國范圍內(nèi)的推廣，而當(dāng)前試點周期過長的問題影響了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)健康快速地推進；二是代表性問題。美麗農(nóng)村建設(shè)的最終目標(biāo)是覆蓋到廣袤的農(nóng)村地區(qū)，因此試點的樣本必須要具有代表性，而不應(yīng)直接指派或者依托項目規(guī)劃等變相指定；三是公平性問題。當(dāng)前美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點村莊的選擇，從客觀上排除了經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)，弱化了財政投入的邊際效益，使大量的非試點村脫離了政策覆蓋面，對經(jīng)濟落后的村莊而言欠缺公平。

試點先行是全面推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，全面推進是對試點成果的肯定和延伸，二者是相輔相成的關(guān)系，通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的試點工作可以避免以后少走彎路，以最大限度地減少不必要的浪費和損失?？傮w而言，試點路徑有兩種選擇方式：一是漸進式。應(yīng)在科學(xué)論證美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點的優(yōu)先順序的基礎(chǔ)上，遵循由點及面的邏輯順序，在建設(shè)過程中秉承“精品”戰(zhàn)略，努力使試點成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“常態(tài)”和“慣性”，以緩解當(dāng)?shù)卣馁Y金投入壓力；二是協(xié)同式。應(yīng)按照“小政府，大社會”的發(fā)展思路，充分發(fā)揮社會公益組織的積極作用，以承辦各級政府職能部門的相關(guān)公共服務(wù)項目，促進美麗農(nóng)村建設(shè)的協(xié)同發(fā)展，并動態(tài)跟蹤和及時總結(jié)其成敗得失，在客觀論證的基礎(chǔ)上科學(xué)提煉建設(shè)經(jīng)驗。