供給側(cè)改革視域下我國農(nóng)村普惠金融法律體系建設(shè)研究

◎李慧玲

歷經(jīng)改革開放以來四十年的發(fā)展，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了跨越式進(jìn)步，有力推動(dòng)了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。在步入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的當(dāng)下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)依然在穩(wěn)步發(fā)展，但卻面臨著“農(nóng)業(yè)中低端產(chǎn)品過剩，高精端產(chǎn)品稀缺，一些品種過剩，而另一些品種短缺”［1］等諸多結(jié)構(gòu)性矛盾。針對(duì)“三農(nóng)”問題中突出的供給側(cè)矛盾，黨和國家極力倡導(dǎo)推行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2017年和2018年的中央一號(hào)文件連續(xù)明確指出“加強(qiáng)農(nóng)村金融創(chuàng)新是推行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有力抓手”。［2］在農(nóng)村金融改革中，構(gòu)建有效的普惠金融體系是不可或缺的，這也是《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）的通知》的重要指導(dǎo)要求。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)模式長期占主導(dǎo)地位的社會(huì)背景下，由于法制建設(shè)不健全，普惠金融體系在我國農(nóng)村沒有得到根本性發(fā)展，自然難以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的動(dòng)力支持，［3］因此加強(qiáng)農(nóng)村普惠金融法律體系建設(shè)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

一、農(nóng)村普惠金融涵義

普惠金融（inc1usive financia1 system）概念源于“2005年國際小額貸款宣傳年”的倡議，近年來得到了聯(lián)合國和世界銀行的肯定和竭力推崇。作為歷經(jīng)小額信貸和微型金融兩個(gè)階段發(fā)展而來的新型理念，普惠金融旨在為社會(huì)所有階層提供全面有效的平等金融服務(wù)。［4］農(nóng)村普惠金融是指在可控的成本范圍內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)針對(duì)農(nóng)村地區(qū)用戶，特別是針對(duì)長期遭受金融排斥的農(nóng)村貧困居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)小微企業(yè)、農(nóng)村個(gè)體戶等，全方位、可持續(xù)、有效地提供平等金融服務(wù)。［5］從框架體系看，農(nóng)村普惠金融需要從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面建設(shè)，才能真正使平等的金融服務(wù)惠及大眾，其中一定要惠及農(nóng)村地區(qū)的貧困農(nóng)戶以及欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)亟需起步發(fā)展的小微企業(yè)，這正是農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)的核心所在。宏觀建設(shè)主要指構(gòu)建適合農(nóng)村普惠金融可持續(xù)發(fā)展的政策法規(guī)框架，中觀建設(shè)指構(gòu)建便于農(nóng)村普惠金融服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)效率提高的相關(guān)中介機(jī)構(gòu)，［6］微觀建設(shè)指通過構(gòu)建從民間借貸到商業(yè)銀行以及介于二者之間的多類型金融服務(wù)提供者，來滿足不同農(nóng)村地區(qū)的多元化金融需求。

二、我國農(nóng)村普惠金融法制體系建設(shè)中的問題

農(nóng)村普惠金融法制是以正義、公平、安全的價(jià)值為立法宗旨，以保障農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)，維護(hù)農(nóng)村金融市場健康穩(wěn)定發(fā)展，切實(shí)保障農(nóng)村弱勢群體金融權(quán)利為核心內(nèi)容的法律規(guī)范體系的總稱。［7］隨著國家對(duì)農(nóng)村金融工作的不斷重視和農(nóng)村普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略的深入，我國農(nóng)村普惠金融法制建設(shè)取得了顯著進(jìn)步，特別是通過《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有關(guān)事宜的通知》、《關(guān)于實(shí)行新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼的通知》、《貸款公司管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》等一系列政策法規(guī)的制定頒布，為農(nóng)村普惠金融發(fā)展奠定了一定法制基礎(chǔ)，［8］在很大程度上推動(dòng)了農(nóng)村金融改革的發(fā)展。我國農(nóng)村普惠金融法制體系的確在不斷完善，但與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展要求尚有一定差距，還存在不少問題。［9］

1.缺乏完備的立法體系。目前我國農(nóng)村金融法制建設(shè)整體上處于不健全的初始階段，［10］在諸多領(lǐng)域基本都沒有針對(duì)性的法規(guī)，作為最近幾年興起發(fā)展的農(nóng)村普惠金融法制建設(shè)更是如此，而在美國、德國等發(fā)達(dá)國家早已頒布實(shí)施了《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)業(yè)貸款法》、《統(tǒng)一小額信貸法》、《信貸機(jī)會(huì)平等法》、《信貸法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》等金融普惠法律。目前我國并沒有制定頒布專門的農(nóng)村普惠金融法律法規(guī)，僅靠一些總體性的政策指導(dǎo)文件和相關(guān)部門的規(guī)章來進(jìn)行約束。現(xiàn)有諸多政策規(guī)章主要局限于對(duì)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等農(nóng)村金融服務(wù)提供者的規(guī)范，而沒有對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管者與金融需求者進(jìn)行應(yīng)有關(guān)注。這些缺乏嚴(yán)密法理基礎(chǔ)和效力等級(jí)的臨時(shí)性政策和部門規(guī)章，往往沒有明確統(tǒng)一的綱領(lǐng)和切實(shí)可行的條文，因而沒有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)操作性，無法很好地適用于農(nóng)村金融。［11］一旦現(xiàn)實(shí)操作性不強(qiáng)，這些政策規(guī)章就難以對(duì)農(nóng)村普惠金融的運(yùn)行進(jìn)行有效指導(dǎo)約束，有時(shí)甚至?xí)驗(yàn)閷?dǎo)向的模糊性而對(duì)普惠金融服務(wù)帶來不必要的誤導(dǎo)，嚴(yán)重影響金融服務(wù)效果。

2.缺乏先進(jìn)的指導(dǎo)理念。對(duì)于農(nóng)村普惠金融來說，其核心理念在于提供普惠性和可獲得性的金融服務(wù)，但我國現(xiàn)有的相關(guān)政策法規(guī)和部門規(guī)章依然深受傳統(tǒng)金融服務(wù)理念制約，沒有植根于普惠金融的核心指導(dǎo)理念，造成了較為嚴(yán)重的農(nóng)村金融排斥現(xiàn)象。金融服務(wù)對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的農(nóng)民支持與農(nóng)民需求之間不同程度的背離狀況在農(nóng)村地區(qū)普遍存在。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，能從正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)取得貸款的農(nóng)戶不足三分之一，大部分農(nóng)戶只能通過親友以及非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)籌款。從普惠性來說，農(nóng)村普惠金融法制需要在保障各方主體合法利益的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)民弱勢群體的金融權(quán)利進(jìn)行一定傾斜，實(shí)現(xiàn)“最大數(shù)人最大利益”、“最低收入者利益最大化”等多贏局面，但目前我國農(nóng)村普惠金融法制難以有效規(guī)避金融機(jī)構(gòu)利益受損或風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大現(xiàn)象，損傷了金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村普惠金融服務(wù)的積極性，同時(shí)也制約了或者縮減了農(nóng)民獲取金融服務(wù)的機(jī)會(huì)。從可獲得性來說，農(nóng)村普惠金融法制需要保障農(nóng)民等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場金融需求者擁有充分的金融服務(wù)機(jī)會(huì)，但現(xiàn)有農(nóng)村普惠金融法制并沒有明確貫徹“信貸平等”等指導(dǎo)理念，只是在“按部就班”地進(jìn)行常規(guī)化法制建設(shè)，以致出現(xiàn)了農(nóng)村融資困難與農(nóng)戶信用度高并存、農(nóng)村資金短缺與農(nóng)村資金外流并存的悖論。在信貸活動(dòng)中，如果“平等”原則無法得以真正實(shí)現(xiàn)，那么農(nóng)民遭受金融歧視的境遇就很難改觀。

3.缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制。農(nóng)村普惠金融體系的健康運(yùn)行離不開必要的法制監(jiān)管，而我國農(nóng)村普惠金融由于管理歸口復(fù)雜等因素目前處于監(jiān)管疲軟狀態(tài)。一方面，農(nóng)村普惠金融缺乏明確的監(jiān)管主體，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)名義上歸屬中國人民銀行、中國銀監(jiān)會(huì)、公安機(jī)構(gòu)、稅務(wù)機(jī)構(gòu)、工商機(jī)構(gòu)等多個(gè)部門同時(shí)管理，但在監(jiān)管時(shí)由于主體不明確經(jīng)常出現(xiàn)“互相推諉、無人出面”的不良現(xiàn)象，釀成了當(dāng)下農(nóng)村金融普惠服務(wù)基本處于“監(jiān)而不管”的尷尬狀態(tài)。另一方面，農(nóng)村普惠金融業(yè)務(wù)瑣碎繁多，涉及面較廣，迫切需要富有針對(duì)性的業(yè)務(wù)監(jiān)管，但我國農(nóng)村金融普惠金融法制沒有對(duì)此予以深度關(guān)注，致使監(jiān)管不力的局面頻頻出現(xiàn)。一旦出現(xiàn)金融服務(wù)不規(guī)范行為，各個(gè)相關(guān)監(jiān)管主體經(jīng)常使用不同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范去對(duì)金融機(jī)構(gòu)或者金融服務(wù)享用者進(jìn)行監(jiān)管?！皹?biāo)準(zhǔn)不一”的監(jiān)管不僅無法保證農(nóng)村金融普惠服務(wù)的持續(xù)良性發(fā)展，而且會(huì)嚴(yán)重影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公信力，造成事倍功半的不良后果。

4.缺乏必要的制度支撐。農(nóng)村普惠金融法制體系的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要一定的支撐制度，但我國農(nóng)村普惠金融法制建設(shè)基本處在“斷裂”狀態(tài)，即沒有與對(duì)應(yīng)的權(quán)利制度、義務(wù)制度、保障制度、救濟(jì)制度、評(píng)價(jià)制度等同步協(xié)調(diào)發(fā)展。其一，我國沒有旨在改善農(nóng)民弱勢地位的農(nóng)民金融權(quán)利傾斜保護(hù)制度、農(nóng)民金融糾紛解決制度等權(quán)利制度，這就很容易讓“金融平等”原則停留在“紙面”上，難以切實(shí)“落地”。其二，我國沒有旨在規(guī)范農(nóng)民金融服務(wù)使用行為、約束農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)提供行為的義務(wù)制度，不利于金融服務(wù)使用者和提供者雙方有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。其三，我國沒有旨在保障金融服務(wù)主體經(jīng)濟(jì)利益的農(nóng)村金融保險(xiǎn)制度，不利于金融主體以充分自由的態(tài)度進(jìn)行農(nóng)村金融普惠業(yè)務(wù)活動(dòng)。其四，我國沒有針對(duì)農(nóng)村普惠金融供給標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)制度。如果農(nóng)村普惠金融供給標(biāo)準(zhǔn)不能在特定時(shí)間內(nèi)得到常態(tài)化的科學(xué)評(píng)價(jià)，那么農(nóng)村金融普惠服務(wù)就難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展需求。

三、供給側(cè)改革視域下我國農(nóng)村普惠金融法律體系建設(shè)的對(duì)策

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推行迫切需要農(nóng)村金融體制的革新，而當(dāng)前農(nóng)村金融體制革新的最大著力點(diǎn)就是通過構(gòu)建完備的農(nóng)村普惠金融法律體系來推進(jìn)農(nóng)村普惠金融服務(wù)，從而為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力支持。然而，任何體系的建設(shè)都不能一蹴而就，而是既要尊重客觀規(guī)律，也要結(jié)合具體實(shí)際。對(duì)于我國農(nóng)村普惠金融法律體系建設(shè)來說，一方面要在遵循政府主導(dǎo)、民生利益、保護(hù)農(nóng)民弱勢群體等基本原則的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和金融發(fā)展規(guī)律；另一方面，要在深思金融經(jīng)濟(jì)理論的基礎(chǔ)上，全面剖析供給側(cè)改革背景下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，尤其要深入調(diào)查農(nóng)村金融發(fā)展的實(shí)際狀況，縷清不同金融主體、客體之間的互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而尋求符合當(dāng)前我國農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的普惠金融法律體系構(gòu)建對(duì)策。

1.在科學(xué)理念指導(dǎo)下制定完備的法律法規(guī)。首先，要通過全國人大委員會(huì)，在《憲法》層面明確農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)，為農(nóng)民享有普惠金融權(quán)利提供最高法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，制定頒布《農(nóng)村普惠金融法》，初步構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的法律框架，確立農(nóng)村普惠金融的基本原則與基本制度，對(duì)農(nóng)村普惠金融體系中的農(nóng)村金融服務(wù)需求者、服務(wù)提供者和監(jiān)管者三方做出明確的權(quán)、責(zé)、利規(guī)定，明確這三個(gè)主體在農(nóng)村普惠金融法律體系中各自的定位與方向。其次，在完善《農(nóng)業(yè)合作社法》等現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，制定《農(nóng)村金融促進(jìn)法》、《小額借貸法》、《農(nóng)村金融監(jiān)管法》、《農(nóng)村金融保險(xiǎn)法》、《鄉(xiāng)村投資法》等專門性的農(nóng)村金融普惠法律，來全面約束指導(dǎo)農(nóng)村金融普惠的發(fā)展。立法部門既要通過法律法規(guī)引導(dǎo)約束官方金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村金融服務(wù)行為，使其堅(jiān)定不移地貫徹“普惠金融”服務(wù)理念，也要引導(dǎo)民間金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，使其以合法身份為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供“小、快、靈”的普惠金融服務(wù)。另外，國務(wù)院及其地方政府要在依照《憲法》以及農(nóng)村普惠金融專門法律的基礎(chǔ)上，制定符合實(shí)際的行政法規(guī)，以適時(shí)調(diào)控的形式來應(yīng)對(duì)多變的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。其中地方政府，尤其是具有“承上啟下”功能的縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)一定要因地制宜地制定適合縣域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村普惠服務(wù)相關(guān)政策文件，實(shí)現(xiàn)借助金融服務(wù)創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的基本目的。

2.構(gòu)建隸屬清晰的法制監(jiān)管體系。首先，要在法律層面明確農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系，使其具有明確的歸屬管理部門，并制定配套的對(duì)應(yīng)監(jiān)管條例。這樣以來，一旦出現(xiàn)金融失范現(xiàn)象，可以馬上“追根溯源”地排查問題，明確相關(guān)責(zé)任，避免或減少互相扯皮現(xiàn)象，并以問責(zé)的形式形成“倒逼機(jī)制”，提高農(nóng)村金融服務(wù)效率。其次，要建立差異化的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式。對(duì)于抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)的股份制銀行、城市商業(yè)銀行來說，要通過相對(duì)宏觀的監(jiān)控模式來鼓勵(lì)其以相對(duì)自由的“合法”形式提供農(nóng)村金融服務(wù)。對(duì)于發(fā)展不成熟、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)或民間金融機(jī)構(gòu)來說，則要通過相對(duì)微觀的監(jiān)控模式保證其穩(wěn)步健康發(fā)展，既要促使其能夠?yàn)檗r(nóng)民提供可持續(xù)性的金融服務(wù)，也要防范各種套利行為，嚴(yán)厲打擊借“金融創(chuàng)新、服務(wù)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革”名義逃避監(jiān)管的非法行為。

3.構(gòu)建全面系統(tǒng)的支撐制度體系。首先，構(gòu)建農(nóng)村普惠金融發(fā)展評(píng)價(jià)制度。一方面，要通過制度建設(shè)來規(guī)范農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)，既要對(duì)其進(jìn)行常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也要對(duì)其進(jìn)行多維度激勵(lì)，使其不斷完善創(chuàng)新服務(wù)；另一方面，要通過制度建設(shè)來完善農(nóng)村信用體系，既要保障金融機(jī)構(gòu)提供穩(wěn)定金融服務(wù)，也要提高農(nóng)民群體的金融信用意識(shí)。比如可以通過農(nóng)民征信信息系統(tǒng)的建立來評(píng)價(jià)農(nóng)戶征信級(jí)別，對(duì)于征信程度高的農(nóng)戶可以提高貸款額度，而對(duì)于信用較低的農(nóng)戶可以減少，甚至收回貸款。其次，構(gòu)建農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利保護(hù)制度，既要明確規(guī)定農(nóng)民具有獲得金融基本服務(wù)權(quán)、優(yōu)惠信貸權(quán)、參與金融發(fā)展權(quán)、金融受教育權(quán)、金融服務(wù)評(píng)價(jià)與監(jiān)督權(quán)等金融權(quán)利，也要制定農(nóng)民普惠金融消費(fèi)者金融服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村貧困者金融服務(wù)費(fèi)用減免制度。另外，構(gòu)建農(nóng)村普惠金融促進(jìn)實(shí)施性制度，既要通過農(nóng)村金融消費(fèi)調(diào)停機(jī)制來解決農(nóng)村金融服務(wù)中的矛盾糾紛，也要通過救濟(jì)機(jī)制來保護(hù)農(nóng)村弱勢者的金融權(quán)利。最后，構(gòu)建農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散制度。一方面，要通過農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度的構(gòu)建，來緩解農(nóng)村金融服務(wù)使用者的還貸風(fēng)險(xiǎn)壓力；另一方面，要通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)制度的建立，來緩解農(nóng)村金融服務(wù)提供者的借貸風(fēng)險(xiǎn)壓力。

4.構(gòu)建可持續(xù)化的金融法制宣傳體系。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)農(nóng)村金融普惠發(fā)展提出了新的要求，尤其是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)普及背景下農(nóng)戶的金融法制意識(shí)提出了較高要求。一方面，管理機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位的農(nóng)村金融普惠知識(shí)宣傳，切實(shí)提高農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村普惠金融的認(rèn)知度，并有針對(duì)性地進(jìn)行普惠金融教育，使農(nóng)戶充分認(rèn)識(shí)普惠金融與自身利益的關(guān)聯(lián)性。另一方面，立法機(jī)構(gòu)以及政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)同構(gòu)建一個(gè)常態(tài)化的金融法制宣傳平臺(tái)，借助互聯(lián)網(wǎng)等多元化移動(dòng)媒體以及實(shí)體活動(dòng)對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)行金融法制宣傳，既要使其明白金融普惠法制的細(xì)節(jié)，也要使其明白金融普惠法制與自身利益的密切關(guān)系，更好使其不斷提高法律意識(shí)，促使其成為具有強(qiáng)烈金融法律意識(shí)的新型職業(yè)農(nóng)民。