發(fā)揮農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理“負(fù)面清單”的約束功能

劉志博

發(fā)放宣傳單萬(wàn)余份、配備垃圾箱千余個(gè)、出動(dòng)宣傳車(chē)百余次、組織干部群眾志愿清掃服務(wù)十余天……筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分區(qū)域農(nóng)村人居環(huán)境整治工作在一定程度上陷入了指標(biāo)化的泥潭。

“讓數(shù)據(jù)說(shuō)話”的背后，實(shí)則是人力、物力、財(cái)力投入缺乏效率，并未從根本上建立起共治、精治、善治的長(zhǎng)效機(jī)制。概括而言，典型問(wèn)題包括：簡(jiǎn)單地引入市場(chǎng)化企業(yè)參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，缺乏監(jiān)管；大量興建垃圾、污水處理等設(shè)施，缺乏規(guī)劃；違背生態(tài)規(guī)律，大搞硬化工程、綠化工程、亮化工程，“人工造綠、人工造景、人工造地”。這些問(wèn)題集中反映出，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的“最后一公里”，既有可能存在科學(xué)規(guī)劃與規(guī)范監(jiān)管的“盲區(qū)”，又不能排除相關(guān)政策被曲解與誤讀的可能性。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前，要扭轉(zhuǎn)“最后一公里”多元主體缺位、錯(cuò)位、越位的局面，精準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的銜接點(diǎn)，既要明晰動(dòng)力機(jī)制，搞清楚“生態(tài)產(chǎn)權(quán)”，又要明晰約束機(jī)制，列出來(lái)“負(fù)面清單”。

就動(dòng)力機(jī)制而言，明晰農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性，通過(guò)界定農(nóng)村地區(qū)生態(tài)產(chǎn)權(quán)的國(guó)有權(quán)屬性質(zhì)，從根本上破解農(nóng)村公共自然空間、公共社會(huì)空間存在的“公地悲劇”“搭便車(chē)”等困擾。

近年來(lái)，隨著農(nóng)村市場(chǎng)化的發(fā)展，農(nóng)民群眾對(duì)于土地保障功能的依賴逐漸弱化，這就為土地適度流轉(zhuǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)創(chuàng)造了有利條件，同時(shí)也為讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取財(cái)產(chǎn)性收入提供可能。然而，農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，是具有非排他性、非競(jìng)用性的公共物品，不能簡(jiǎn)單通過(guò)市場(chǎng)化手段調(diào)節(jié)。

可是，在市場(chǎng)化影響下，農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境或是因產(chǎn)權(quán)難以界定而被競(jìng)爭(zhēng)性地過(guò)度使用或侵占；或是因產(chǎn)權(quán)過(guò)于分散到戶到人而混淆其公共物品的屬性。例如，魚(yú)塘承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以讓渡，但是魚(yú)塘也是發(fā)揮生態(tài)功能的公共物品，水質(zhì)如何保證、水量又該如何調(diào)蓄？類似這些問(wèn)題，可能很少有人會(huì)去關(guān)注。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，錯(cuò)把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的承包權(quán)當(dāng)作生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域所有權(quán)的現(xiàn)象較為普遍，存在濫墾、濫伐、濫養(yǎng)現(xiàn)象。從根本上講，還原農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境公共物品的本質(zhì)屬性，要試點(diǎn)建立農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境權(quán)屬國(guó)有體制，統(tǒng)一收歸國(guó)有進(jìn)行管理，既避免由于產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致的盲目競(jìng)用，又防止因過(guò)于分散而導(dǎo)致的趨利濫用。

就約束機(jī)制而言，建議從制度、設(shè)施、行為、文化層面，分門(mén)別類把鄉(xiāng)村生態(tài)振興領(lǐng)域的“負(fù)面清單”列清楚?！柏?fù)面清單”就是要明確告訴鄉(xiāng)村生態(tài)振興的多元參與主體哪些事情不能做。

從制度設(shè)置層面、設(shè)施建設(shè)層面、行為轉(zhuǎn)變層面、文化培養(yǎng)層面，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)、生態(tài)區(qū)建設(shè)中存在的實(shí)際問(wèn)題，形成“立體、套嵌、制衡”的禁止項(xiàng)目清單表。例如，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面，由于沒(méi)有形成“負(fù)面清單”的約束機(jī)制，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，存在供給需求不匹配導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施閑置，而符合需求的基礎(chǔ)設(shè)施卻嚴(yán)重缺位。

具體而言，污水處理管網(wǎng)、燃?xì)夤芫W(wǎng)、自來(lái)水管網(wǎng)等，在市場(chǎng)化的作用下紛紛下鄉(xiāng)入村，只求“以數(shù)據(jù)說(shuō)話”。然而，在一些偏遠(yuǎn)村莊，由于缺乏使用、管理和維護(hù)，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施被閑置或廢棄。因此，只有把“負(fù)面清單”的約束功能發(fā)揮出來(lái)，明確“禁止項(xiàng)”的范圍，釋放“優(yōu)選項(xiàng)”的活力，才能從根本上提高農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公共物品的供給質(zhì)量和供給效率，破解因生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)不明晰而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題。

隨著城市化的快速推進(jìn)以及農(nóng)民兼業(yè)化程度的大幅提升，一些新問(wèn)題伴隨市場(chǎng)化進(jìn)程而出現(xiàn)。有些問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地用市場(chǎng)力量去解決，而是要以公共性為導(dǎo)向，在政府、企業(yè)、農(nóng)戶多元共治中謀求標(biāo)本兼治之策。