農(nóng)村低保策略性執(zhí)行現(xiàn)狀分析與應(yīng)對(duì)*

◎于書(shū)偉

農(nóng)村最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)村低保”）是國(guó)家運(yùn)用再分配手段，為保障農(nóng)村貧困人口維持基本生活而建立的一項(xiàng)社會(huì)救濟(jì)制度。該制度是當(dāng)前國(guó)家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的重要組成部分，在維護(hù)農(nóng)村貧困人口發(fā)展權(quán)、生存權(quán)等方面發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，鄉(xiāng)村基層組織基于各種原因?qū)Φ捅?shí)行了策略性執(zhí)行行為，偏離了政策的目標(biāo)和價(jià)值，引發(fā)了諸多不利后果。本文試圖通過(guò)鄉(xiāng)村治理的視角對(duì)此種行為進(jìn)行分析并提出應(yīng)對(duì)建議。

一、農(nóng)村低保政策的執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村低保分配對(duì)象

一般地，農(nóng)村低保在實(shí)際分配執(zhí)行中的對(duì)象分為三類(lèi)。

1.貧困戶(hù)。由于低保政策的剛性存在，在低保名額分配中首先必須考慮到貧困戶(hù)。這是政策的基本要求和以后上級(jí)的檢查工作需要，這種考慮也是防止出現(xiàn)村內(nèi)多數(shù)人的不滿(mǎn)。因此村組織將部分低保名額首先分配給了貧困戶(hù)。

2.“關(guān)系戶(hù)”?！瓣P(guān)系戶(hù)”就是利用關(guān)系資源獲得低保的農(nóng)戶(hù)，占到農(nóng)戶(hù)的10%以上?！瓣P(guān)系戶(hù)”又可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是村莊內(nèi)部的村民，這類(lèi)村民與村組干部有人情、親情等內(nèi)生性關(guān)系，村組干部一方面礙于情面，進(jìn)行分配。另一方面這些“關(guān)系戶(hù)”平時(shí)比較支持村組干部的工作，因此要分出部分名額換取“關(guān)系戶(hù)”對(duì)工作的支持。另一類(lèi)就是外部關(guān)系的農(nóng)戶(hù)，他們通過(guò)與上級(jí)管理部門(mén)“做工作”、“打招呼”，使用權(quán)力性關(guān)系對(duì)下級(jí)部門(mén)施壓，村干部必須得考慮這些關(guān)系戶(hù)，況且跑項(xiàng)目、要資源還得依靠他們。

3.“維穩(wěn)戶(hù)”。所謂“維穩(wěn)戶(hù)”，主要是通過(guò)上訪(fǎng)、鬧事等抗?fàn)幮孕袨楂@得利益的農(nóng)戶(hù)，這類(lèi)農(nóng)戶(hù)多是村里的“釘子戶(hù)”，他們熟悉政策、性格堅(jiān)毅，而且通過(guò)上訪(fǎng)表達(dá)表達(dá)自己的困難，通常情況下都可以獲得經(jīng)濟(jì)救助，而且沒(méi)有任何的懲罰，且上訪(fǎng)越頻繁獲得的經(jīng)濟(jì)利益就越多，這成為了上訪(fǎng)的動(dòng)力，對(duì)于缺少關(guān)系資源的農(nóng)民，上訪(fǎng)就是謀取低保資源的一種手段。某些農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件轉(zhuǎn)好后，仍然享受低保待遇，低保資源就成為“息訪(fǎng)”和維穩(wěn)的重要方式。

（二）策略性執(zhí)行已成為農(nóng)村低保分配中的常態(tài)

通過(guò)農(nóng)村低保的實(shí)際分配對(duì)象和結(jié)果來(lái)看，執(zhí)行者對(duì)政策的執(zhí)行采取了既不是完全的變通也不是完全的異化的執(zhí)行行為，總體運(yùn)用上既超越了政策的原則性，又有對(duì)實(shí)際情況執(zhí)行的靈活性，且超出了政策正常變通的彈性空間，這種執(zhí)行行為本文稱(chēng)之為“策略性執(zhí)行”。策略性執(zhí)行有其現(xiàn)實(shí)原因。一是在村莊治理資源不足的當(dāng)下，農(nóng)村社會(huì)救助資源被村莊中異化的力量所汲取。表現(xiàn)為部分村民通過(guò)各種“正式”與“非正式”的關(guān)系方式來(lái)爭(zhēng)取這一救助性資源。二是鄉(xiāng)村組織為應(yīng)對(duì)各種原因帶來(lái)的治理壓力迫使鄉(xiāng)村兩級(jí)將低保納入治理資源之中，低保分配的非正規(guī)、地方性秩序開(kāi)始生成，并逐漸成為“合法”的地方規(guī)范和治理的常態(tài)手段。因此，在基層治理資源不足的情況下，農(nóng)村低保策略性執(zhí)行就必然產(chǎn)生和現(xiàn)實(shí)性地存在著。

二、農(nóng)村低保策略性執(zhí)行后果分析

農(nóng)村低保政策在實(shí)際中的策略性執(zhí)行違背了政策制定者的初衷和政策的價(jià)值倫理功能，給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)諸多不利后果。

（一）加劇了鄉(xiāng)村治理異化

低保政策的策略性執(zhí)行是基層組織一種消極作為的體現(xiàn)。執(zhí)行者利用政策性資源滿(mǎn)足了“釘子戶(hù)”“關(guān)系戶(hù)”等個(gè)體的利益訴求時(shí)，實(shí)質(zhì)上偏離了政策的價(jià)值和功能，加劇了鄉(xiāng)村治理的異化。異化的治理模式和秩序維持策略不利于基層社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，并且由于少數(shù)群體對(duì)外部資源的分割，形成了一種資源耗散結(jié)構(gòu)［1］。眾多農(nóng)村的“釘子戶(hù)”、“上訪(fǎng)戶(hù)”等機(jī)會(huì)主義者與其他力量一起，分割了國(guó)家輸入鄉(xiāng)村的資源，造成了資源的消耗速度加劇，耗散了低保資源應(yīng)有的功能。低保資源的耗散模式不斷延伸、擴(kuò)大，輻射到其他扶貧項(xiàng)目和政策中，使得原有的政策目標(biāo)消散，功能逐漸弱化。而消極作為的基層政權(quán)在逃避村莊矛盾的同時(shí)，已經(jīng)脫離了農(nóng)民群體和國(guó)家治理架構(gòu)，大多數(shù)普通農(nóng)民失去了話(huà)語(yǔ)權(quán)，國(guó)家治理與基層治理脫節(jié)，也由此出現(xiàn)諸多的政策異化、策略性執(zhí)行的情況。而國(guó)家政策引導(dǎo)功能、分配功能和價(jià)值導(dǎo)向弱化，農(nóng)民容易對(duì)政策失去信心，使得政策運(yùn)行的鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)缺失，進(jìn)一步導(dǎo)致的就是基層治理的失序和對(duì)治理“初心”的異化。

（二）導(dǎo)致鄉(xiāng)村出現(xiàn)了新的政策執(zhí)行機(jī)制

農(nóng)村低保的實(shí)際運(yùn)行及變通折射的是基層落實(shí)政策的實(shí)際現(xiàn)狀，當(dāng)政策與當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)接時(shí)，政策即刻融入到鄉(xiāng)村的分利框架中，原有的功能、目標(biāo)與價(jià)值轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村內(nèi)生的規(guī)范和秩序，基層社會(huì)基礎(chǔ)及治理模式形塑出了新的政策執(zhí)行機(jī)制，大量的政策資源在這個(gè)機(jī)制作用下被轉(zhuǎn)移和消耗。這種轉(zhuǎn)移和消耗瓦解了國(guó)家政策對(duì)基層民眾的關(guān)懷而帶來(lái)的普惠性。低保政策之所以在鄉(xiāng)村社會(huì)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)“策略性執(zhí)行”，還與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府政策執(zhí)行能力不足，必須依靠村級(jí)組織落實(shí)政策有關(guān)。這使得村級(jí)組織把大量的外部資源轉(zhuǎn)化為治理資源，并根據(jù)治理需要對(duì)公共政策運(yùn)行進(jìn)行了選擇性執(zhí)行。

（三）解構(gòu)了村莊的集體意識(shí)

低保政策的策略性執(zhí)行在滿(mǎn)足了“釘子戶(hù)”“上訪(fǎng)戶(hù)”的利益訴求時(shí)，卻也遮蔽了多數(shù)普通村民的利益訴求。普通農(nóng)民成為“沉默的多數(shù)”。村莊中一般農(nóng)民講究面子、顧及關(guān)系、享受生活，不愿意參與“釘子戶(hù)”“上訪(fǎng)戶(hù)”的行為中，同時(shí)也不愿意“得罪人”，害怕影響自己的穩(wěn)定生活。很多村民認(rèn)為，低保是國(guó)家的錢(qián)又不是自己的，誰(shuí)得到是本事，只要不妨礙自己都不是事。這種由基層治理弱化帶來(lái)的資源治理化運(yùn)用，使得資源分配的公平性喪失，普通村民變得冷漠、自我，村莊公共觀(guān)念消失，集體意識(shí)弱化。這種弱化又加劇了村莊中的公平正義觀(guān)也隨之弱化消失。隨之而來(lái)的是個(gè)人欲望不斷膨脹，個(gè)體利益不斷超越村莊社會(huì)之上，以往的村莊集體轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥鋯巍钡霓r(nóng)民，村莊共同體進(jìn)一步解體。村莊共同體的不斷解體將最終導(dǎo)致村莊公共治理格局難以存在。這種局面又進(jìn)一步造成鄉(xiāng)村治理的困境，扭曲著各種政策的執(zhí)行。

三、對(duì)農(nóng)村低保政策策略化執(zhí)行的應(yīng)對(duì)

（一）完善農(nóng)村低保執(zhí)行細(xì)則

隨著國(guó)家總體性政策的規(guī)范和完善，農(nóng)村社會(huì)保障水平不斷提升，國(guó)家需要進(jìn)一步建立健全低保制度以及相關(guān)配套政策，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行者的剛性約束。一是要設(shè)置低保退出機(jī)制，明確接受救助的期限，以防止出現(xiàn)“終身享受”低保的現(xiàn)象。二是要科學(xué)設(shè)置低保的保障標(biāo)準(zhǔn)。建議各地方政府依據(jù)地方農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)際來(lái)測(cè)度、確立適當(dāng)?shù)牡捅?biāo)準(zhǔn)線(xiàn)，［2］同時(shí)要考慮困難群體的類(lèi)型及家庭結(jié)構(gòu)，標(biāo)準(zhǔn)制定突出差異化。三是要建立信息申報(bào)真實(shí)性的保證制度。主要是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保申報(bào)材料的審核力度，采取抽查等方式進(jìn)行核對(duì)，確保申報(bào)信息的真實(shí)有效，逐步清理“關(guān)系保”、“維穩(wěn)?！薄Ｋ氖且獙?duì)低保、五保、孤兒救助等不同的救助機(jī)制進(jìn)行整合，形成以貧困對(duì)象為主體的救助資源集聚體系，提高救助的水平。

（二）健全農(nóng)村低保執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制

一是要發(fā)揮好農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建立科學(xué)合理的干部考核體系，以提升農(nóng)村“兩委”的治理意識(shí)、責(zé)任和治理積極性，提高政策資源利用效能，進(jìn)而提升黨支部的權(quán)威。二是要完善基層組織的治理機(jī)制，尤其是進(jìn)一步完善政策執(zhí)行的機(jī)制，讓基層組織科學(xué)執(zhí)行政策，消除低保等救助資源的策略性執(zhí)行，使得低保政策能夠在基層規(guī)范運(yùn)行，充分發(fā)揮引導(dǎo)、控制和分配功能。三是要增強(qiáng)農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)和參與動(dòng)力。要吸納村莊中的非貧困戶(hù)力量參與資源的分配，對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行監(jiān)督，把低保救助性資源分配變成農(nóng)民集體的事，通過(guò)集體的力量來(lái)抑制機(jī)會(huì)主義者，提高低保資源的供給效能。通過(guò)提高村民的參與度，可促進(jìn)鄉(xiāng)村治理中的自治、法治和德治相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)，重塑農(nóng)村低保實(shí)踐的價(jià)值基礎(chǔ)

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的巨變，農(nóng)村的原子化、市場(chǎng)倫理、個(gè)人主義等都使得村莊基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民價(jià)值基礎(chǔ)發(fā)生巨變，低保政策普惠性在執(zhí)行中缺少基礎(chǔ)載體。因此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)。一是通過(guò)社會(huì)組織建設(shè)重塑鄉(xiāng)村公共文化。推動(dòng)老年人協(xié)會(huì)、文藝協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)互助組織等村民組織建設(shè)，可以發(fā)揮社會(huì)組織在整合資源、凝聚個(gè)體中的積極作用。人們通過(guò)參與公共社會(huì)組織，可以把個(gè)人主義控制在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)，進(jìn)而形成合作意識(shí)和新集體主義精神。［3］二是通過(guò)村民的集體活動(dòng)重構(gòu)村民的集體精神和公共生活。村民的集體活動(dòng)能強(qiáng)化農(nóng)民之間的價(jià)值和倫理關(guān)聯(lián)，培育農(nóng)民的公平正義觀(guān)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利與村莊社會(huì)責(zé)任之間的平衡，樹(shù)立對(duì)“貧困”的正確認(rèn)知，增強(qiáng)幫扶意識(shí)和救助意識(shí)，讓低保資源能夠切實(shí)救助真正貧困的農(nóng)戶(hù)。三是要農(nóng)村借助社會(huì)組織的發(fā)展，積極弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)。通過(guò)價(jià)值觀(guān)的引領(lǐng)樹(shù)起村莊公有的道德信仰和倫理規(guī)范，促進(jìn)村莊共同行為的形成，實(shí)現(xiàn)村莊的良性治理。這樣低保及相關(guān)政策的實(shí)踐才有堅(jiān)實(shí)的農(nóng)民基礎(chǔ)，才能達(dá)到理想的政策實(shí)行效果。