鄉(xiāng)村振興應(yīng)重視激活農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力
——基于江陰的實(shí)證研究

■邵 燕

一、江陰鄉(xiāng)村的基本樣態(tài)

江陰是蘇南模式的典型代表之一，其鄉(xiāng)村經(jīng)過農(nóng)村工業(yè)化、就地城鎮(zhèn)化的助推，基本實(shí)現(xiàn)了“民富村強(qiáng)”的新常態(tài)：住著村里送的別墅，吃著村里發(fā)的“口糧”，領(lǐng)著村企賺的工資，拿著村里發(fā)的“分紅”……隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，江陰村級(jí)經(jīng)濟(jì)不斷壯大。2018年，全市252個(gè)行政村資產(chǎn)總額達(dá)294.39億元，比上年增長9.9%；凈資產(chǎn)228.77億元，村均凈資產(chǎn)達(dá)9078萬元；全市行政村村級(jí)收入達(dá)35.23億元，村均收入達(dá)1398萬元。在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的支撐下，江陰鄉(xiāng)村的基本樣態(tài)發(fā)生了顯著變化。

（一）土地利用高：土地開發(fā)強(qiáng)度較大，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展

江陰土地資源嚴(yán)重緊缺，加之，城區(qū)建成面積擴(kuò)張，各類工業(yè)園區(qū)建設(shè)或擴(kuò)建，導(dǎo)致土地資源日益緊張。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，江陰的人均耕地面積（按戶籍人口計(jì)算）從0.79畝減少到0.64畝，土地利用的特點(diǎn)是開發(fā)強(qiáng)度高，高于江蘇省平均水平7.3個(gè)百分點(diǎn)。土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)逼近或超過國際標(biāo)準(zhǔn)，基本無地可用。在無地可用的現(xiàn)實(shí)壓力下，江陰通過“三集中”或置換土地等多種模式來盤活土地資源，提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展。

（二）地理空間齊：鄉(xiāng)村規(guī)劃合理布局，村容整潔有序

20世紀(jì)90年代，富裕的江陰農(nóng)民大興土木、分散建房，缺地的現(xiàn)實(shí)讓農(nóng)民難以走向外擴(kuò)張之路。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)村生活質(zhì)量，江陰探索實(shí)施“三集中”戰(zhàn)略。一些鎮(zhèn)村對(duì)農(nóng)村自建房進(jìn)行事前規(guī)劃、嚴(yán)格控制農(nóng)民自建房審批程序，逐步引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。同時(shí)科學(xué)規(guī)劃，向農(nóng)村延伸城市規(guī)劃和管理理念，推進(jìn)重大專項(xiàng)規(guī)劃向農(nóng)村延伸，逐步合理完善農(nóng)村空間布局。

（三）吸納人口多：留住本地鄉(xiāng)村人口，吸引外來人口

經(jīng)過40余年的發(fā)展，江陰走出了一條“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的就地城鎮(zhèn)化之路，既留住本地鄉(xiāng)村農(nóng)民，又吸納來外地人口。新橋鎮(zhèn)65歲以下的農(nóng)民都從事勞動(dòng)工作，50歲以下的農(nóng)民大多為當(dāng)?shù)睾懠瘓F(tuán)、陽光集團(tuán)等企業(yè)的正式職工，既有可觀的工資性收入，又有豐厚的股金分紅。江陰一些鎮(zhèn)村，外來人口數(shù)量超過了本地戶籍人口，成為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的主要?jiǎng)趧?dòng)力。

（四）“軟”環(huán)境優(yōu)：基層組織夯實(shí)，農(nóng)村發(fā)展可持續(xù)

在“鎮(zhèn)向城集聚、村向鎮(zhèn)集聚、居民向城鎮(zhèn)集聚”的發(fā)展趨勢下，江陰不斷夯實(shí)基層黨組織和自治組織，逐步形成網(wǎng)格化的基層組織體系、扁平化的基層治理體系。積極夯實(shí)農(nóng)村基層組織建設(shè)，形成街道黨（工）委——社區(qū)黨支部（黨總支、黨委）——片區(qū)黨支部——樓院黨小組四級(jí)網(wǎng)格化的黨組織新架構(gòu)。依托扁平化管理，提升各項(xiàng)決策指令的執(zhí)行力，有效提升基層黨組織服務(wù)群眾、解決問題、化解矛盾的工作效能，基本形成“一平臺(tái)、三機(jī)制”的扁平化管理基本架構(gòu)。為留住鄉(xiāng)村發(fā)展人才，江陰參照市管干部的培養(yǎng)要求，完善行政村干部考察、選拔和考核制度，拓寬選人渠道，真正把“靠得住、有本事”的優(yōu)秀人才選拔進(jìn)村干部隊(duì)伍。按照“年輕化、知識(shí)化、職業(yè)化”的要求，從原行政村、居委會(huì)干部中留用一批，還從鎮(zhèn)、街道機(jī)關(guān)中選派一批綜合素質(zhì)好、會(huì)做群眾工作的年輕干部擔(dān)任村（社區(qū)）書記，優(yōu)化了干部的年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)。

二、江陰鄉(xiāng)村振興的有力條件

經(jīng)過農(nóng)村工業(yè)化和就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展，江陰村莊形態(tài)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)生極大變化，顛覆了“農(nóng)民真辛苦、農(nóng)村真落后、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的傳統(tǒng)“三農(nóng)”形象，成功塑造了“農(nóng)民富?；⑥r(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、管理精細(xì)化”的良好典范，具備了率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本條件。

（一）發(fā)展優(yōu)勢：經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚

江陰是改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成功典范之一。2018年，江陰地區(qū)生產(chǎn)總值超3806億元，人均GDP超過23萬元，一般公共預(yù)算收入254億元，實(shí)現(xiàn)全國縣域經(jīng)濟(jì)和綜合發(fā)展“十六連冠”、蟬聯(lián)中國工業(yè)百強(qiáng)縣（市）第一。江陰有超過17萬家市場主體，其中5家企業(yè)進(jìn)入“中國服務(wù)業(yè)企業(yè)500強(qiáng)”、12家企業(yè)位列“中國民營企業(yè)500強(qiáng)”、17家企業(yè)進(jìn)入“中國制造業(yè)企業(yè)500強(qiáng)”，是中國單位面積產(chǎn)出最多、綜合實(shí)力最雄厚的地區(qū)之一，為鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）模式優(yōu)勢：就地城鎮(zhèn)化

自20世紀(jì)80年代，江陰利用市場機(jī)制配置農(nóng)村各種要素，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，工業(yè)向鄉(xiāng)村擴(kuò)散，開啟了農(nóng)村工業(yè)化和就地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。從80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到90年代的工業(yè)園區(qū)，工業(yè)逐步向鄉(xiāng)村擴(kuò)散，將近80%的村莊非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重超過85%。產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化，解決了農(nóng)民就業(yè)增收、勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移等農(nóng)村發(fā)展的一系列問題。20世紀(jì)90年代，江陰緊抓住市場化機(jī)遇進(jìn)行改制，民營經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，改制時(shí)置換資金為當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)建設(shè)積累了雄厚的資金，新橋鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制時(shí)給鎮(zhèn)政府近10億轉(zhuǎn)制資金，為新橋鎮(zhèn)發(fā)展提供資金支撐。

（三）政策優(yōu)勢：政策向農(nóng)村傾斜

政策是農(nóng)村繁榮發(fā)展的支撐，江陰根據(jù)時(shí)代發(fā)展和自身優(yōu)勢，以政策為引導(dǎo)，不斷提升鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力。自20世紀(jì)80年代起，江陰就形成“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的制度傳統(tǒng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繁榮發(fā)展積累了豐厚資金，縣級(jí)政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織框架內(nèi)，集中使用鄉(xiāng)村工業(yè)上繳的管理費(fèi)或按一定比例提取企業(yè)利潤，采取“以工投農(nóng)、以工辦農(nóng)、以工扶農(nóng)、以工帶農(nóng)、以工富農(nóng)、以工促農(nóng)、以工補(bǔ)農(nóng)”等多種形式反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，將資金、資源向農(nóng)村傾斜，進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其二，土地政策許可的前提條件下，加快土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)。促進(jìn)土地集約化、規(guī)?；?jīng)營，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，將騰出的土地優(yōu)先用于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效提升了土地利用率。其三，完善各類惠農(nóng)政策。對(duì)江陰而言，盡管農(nóng)業(yè)所占比例十分有限，但仍將農(nóng)業(yè)作為一個(gè)“大問題”來對(duì)待，不斷充實(shí)和完善各類惠農(nóng)政策，從制度上保障了農(nóng)村發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)之道

強(qiáng)大的內(nèi)生性力量可以吸引、留住、壯大農(nóng)村的各種資源、人才、要素等，助推鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)盡快實(shí)現(xiàn)。

（一）提升產(chǎn)業(yè)化水平

江陰注重通過提升產(chǎn)業(yè)化水平留住產(chǎn)業(yè)、人才、資源、資本。一是不斷提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展迅速，發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家持平，農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展迅速，經(jīng)營方式由傳統(tǒng)的分散式的小農(nóng)經(jīng)營發(fā)展為規(guī)?；?、現(xiàn)代化的經(jīng)營方式。二是因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。各地結(jié)合自身資源稟賦，形成“一鎮(zhèn)一品”“一村一品”的特色產(chǎn)業(yè)布局。三是提升產(chǎn)業(yè)聚集效度，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)聚集是城鎮(zhèn)化的核心要義，可以加速提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化水平。新橋鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化的典范，通過企業(yè)向園區(qū)集中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃布局、功能配套、產(chǎn)出效率、資源利用水平等大幅提升，產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集群的發(fā)展格局逐步形成。

（二）注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)

江陰歷來十分注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，通過“三化”帶“三農(nóng)”全面推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、黨建“五大建設(shè)”。一是逐步提升“三農(nóng)”投入力度，以江陰市為例，市級(jí)財(cái)政不斷加大對(duì)“三農(nóng)”的投入力度。“十三五”時(shí)期累計(jì)“三資投農(nóng)”近70億元，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入逐年提升，被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金、新農(nóng)合人均籌資、居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)均有較大幅度的提高。二是規(guī)劃建設(shè)上城鄉(xiāng)一盤棋。將發(fā)展規(guī)劃、城市空間布局規(guī)劃和土地利用規(guī)劃有效銜接起來，特別是按照市級(jí)總體規(guī)劃，統(tǒng)一布局鎮(zhèn)村發(fā)展規(guī)劃、重大專項(xiàng)規(guī)劃等，從總體上對(duì)農(nóng)村居住點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，將村域的規(guī)劃納入縣域規(guī)劃。在全市規(guī)劃發(fā)展綱要的指導(dǎo)下，統(tǒng)籌規(guī)劃每個(gè)村、每個(gè)點(diǎn)的空間布局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)每一項(xiàng)工作、每一時(shí)段的重點(diǎn)，確保鄉(xiāng)村建設(shè)有條不紊地推進(jìn)。嚴(yán)格審批重建房屋，拆掉或搬遷破舊村落，通過村莊環(huán)境整治等活動(dòng)對(duì)村容村貌進(jìn)行改造，從源頭上確保了村莊布局的優(yōu)化、合理。三是管理上將城市管理的理念和方法延伸至農(nóng)村，從根本上扭轉(zhuǎn)了“重城輕鄉(xiāng)”格局。堅(jiān)持把城市作為一個(gè)家庭來管理，作為一部作品來打造，不斷提升城市和鄉(xiāng)村的精細(xì)化管理水平。加快推進(jìn)城市管理重心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)下移，積極推進(jìn)政府職能部門的功能向農(nóng)村延伸，比較典型的是把城管的“觸角”伸到農(nóng)村。目前，江陰11個(gè)鎮(zhèn)街園等實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，改變了以往“管城的不管鄉(xiāng)，管工的不管農(nóng)”的領(lǐng)導(dǎo)體制，改變了城鄉(xiāng)分割、條塊分割的工作狀況，形成了城市工作、農(nóng)村工作相互對(duì)接、良性互動(dòng)的新格局。

（三）加大制度創(chuàng)新

江陰形成了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的良好制度基礎(chǔ)。從上個(gè)世紀(jì)的80年代到90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的迅猛發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)，并且將一系列行之有效的舉措加以制度化、規(guī)范化，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的長效機(jī)制。特別是在制訂“保民生、促發(fā)展”等重大政策上進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮，在以下幾個(gè)方面推進(jìn)制度創(chuàng)新：其一，推進(jìn)就業(yè)制度創(chuàng)新。建立了公正的就業(yè)選擇機(jī)制，使人力資源通過市場實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。形成了城鄉(xiāng)一體化的人力資源市場體系，將統(tǒng)一的人才市場網(wǎng)絡(luò)延伸到農(nóng)村，以適應(yīng)鄉(xiāng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展中對(duì)人才的需求。其二，推進(jìn)教育和培訓(xùn)制度創(chuàng)新。加大對(duì)農(nóng)村教育的財(cái)政投入，向城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡化方向發(fā)展，全面提高了農(nóng)村人口受教育的水平和素質(zhì)，以增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的競爭力。全市主要?jiǎng)趧?dòng)年齡人口平均受教育年限提高到12.5年，新增勞動(dòng)力平均受教育年限達(dá)15.5年，從業(yè)人員繼續(xù)教育年參與率達(dá)64.7%。其三，推進(jìn)土地制度創(chuàng)新。探索建立符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地制度，使土地資源的流動(dòng)更加符合城鄉(xiāng)發(fā)展融合要求，既防止了城鄉(xiāng)土地分割的不清晰的狀況，又防止鄉(xiāng)村土地過快轉(zhuǎn)化為商業(yè)用途。綜合發(fā)揮城鄉(xiāng)土地作用，在更高層次上合理利用土地資源，整體提升城鄉(xiāng)土地價(jià)值。

（四）培育治理主體

農(nóng)村建設(shè)關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人、關(guān)鍵是要有一套好的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。通過提高村干部隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，努力培養(yǎng)和造就了一支與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的新型干部隊(duì)伍，為農(nóng)村治理提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。根據(jù)新形勢和新任務(wù)，對(duì)村級(jí)書記的選拔不斷提出新的標(biāo)準(zhǔn)，要求村書記成為“四種人”即發(fā)展的帶頭人、群眾的貼心人、黨的路線方針政策的執(zhí)行人、廉潔奉公的清白人；要求村干部必須具備“五種本領(lǐng)”即解放思想攻堅(jiān)克難的本領(lǐng)、發(fā)揚(yáng)民主集中民意的本領(lǐng)、總攬全局和協(xié)調(diào)各方利益的本領(lǐng)、大膽創(chuàng)新與勇于實(shí)踐的本領(lǐng)、求真務(wù)實(shí)與狠抓落實(shí)的本領(lǐng)。通過持續(xù)不斷、卓有成效的班子建設(shè)，江陰243個(gè)村級(jí)基層組織好的和比較好的達(dá)到100%，100%的村級(jí)班子群眾滿意和比較滿意的達(dá)到100%，為農(nóng)村治理提供了強(qiáng)有力的組織保障。在鄉(xiāng)村振興過程中，最終還是需要依靠農(nóng)民力量，江陰十分注重尊重農(nóng)民的主人翁地位，注重提升農(nóng)民自身發(fā)展能力和組織管理能力，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，積極引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)村發(fā)展。