夯實(shí)農(nóng)村土地制度改革的法律保障
——《土地管理法》十四年后啟動(dòng)大修

本刊記者 李春艷

備受關(guān)注的土地管理法修正案草案近日提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議。業(yè)內(nèi)人士指出，在部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要階段、深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，《土地管理法》的修改具有重要的時(shí)代意義。

據(jù)了解，從2017年開(kāi)始，立法相關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)充分調(diào)研論證、廣泛征求意見(jiàn)，吸收了農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革等“三塊地”改革試點(diǎn)的先期成果，結(jié)合具體實(shí)際對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行了修訂，完善鞏固了農(nóng)村土地改革的法律保障。

縮小范圍 規(guī)范程序 征地農(nóng)民利益有保障

“征地范圍太寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、征地程序不夠規(guī)范，是目前征地制度改革主要面臨的三大問(wèn)題，由此引發(fā)的矛盾日漸突出?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映指出。

就征地范圍而言，我國(guó)憲法明確：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。對(duì)于“公共利益”概念，現(xiàn)行土地管理法并未明確，王小映表示，公共利益的概念過(guò)于寬泛，為政府取得土地預(yù)留了較大的自主操作空間，很容易造成地方政府無(wú)限制地濫用征地權(quán)。

為規(guī)避這類(lèi)問(wèn)題，草案縮小了土地征收范圍，明確了因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。

不過(guò)，在2018年12月25日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議分組審議時(shí)，羅保銘委員指出，草案中規(guī)定的“成片開(kāi)發(fā)”情形，基層工作在執(zhí)行上有多種可能性，有可能為擴(kuò)大土地征收范圍留下一個(gè)口子。

全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員蔡繼明亦表示贊同。他認(rèn)為，成片開(kāi)發(fā)里到底有多少公共利益，至少要有一個(gè)定性的說(shuō)法。如果沒(méi)有的話(huà)，成片開(kāi)發(fā)就不能作為征地理由。高友東委員則從強(qiáng)化審批的角度建議將該項(xiàng)規(guī)定修改為“為實(shí)施由國(guó)務(wù)院或省級(jí)人大批準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)需要的”，以適當(dāng)限制“成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)”。

對(duì)于土地征收的程序，草案也進(jìn)一步予以規(guī)范。規(guī)定市、縣人民政府申請(qǐng)征收土地前進(jìn)行土地現(xiàn)狀調(diào)查、公告聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員意見(jiàn)、組織開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等前期工作，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議，測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，方可申請(qǐng)征收土地。個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明，供審批機(jī)關(guān)決策參考。

一直以來(lái)，征地引發(fā)的矛盾沖突中，核心就是利益分配問(wèn)題。一些地方政府低價(jià)征收、高價(jià)出讓以及由此帶來(lái)的“土地財(cái)政”依賴(lài)、對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保障不足等問(wèn)題讓征地制度飽受詬病。修正案草案在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將公平合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的“兩保原則”作為基本要求；明確征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定，制定區(qū)片綜合地價(jià)要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，在實(shí)踐中穩(wěn)步推進(jìn)。

此外，考慮到農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償、被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用對(duì)被征地農(nóng)民住有所居和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的重要性，草案將這兩項(xiàng)費(fèi)用單列，明確征收農(nóng)村村民住宅要按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式，保障其居住權(quán)，并將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系。

允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市 打破非農(nóng)建設(shè)土地必須國(guó)有限制

修正案草案的另一亮點(diǎn)就是，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件，打破了“非農(nóng)建設(shè)用地必須國(guó)有”的限制。

現(xiàn)行法律規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)可以使用農(nóng)村集體所有的土地外，任何單位和個(gè)人建設(shè)需要土地，都必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地。而草案提出，對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

另外，草案提出的成片開(kāi)發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實(shí)施“成片開(kāi)發(fā)”征地，也為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市預(yù)留出了空間。

嚴(yán)金明委員指出，修法后，原本在法律層面不允許出讓的集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，進(jìn)行出租、出讓?zhuān)母锪Χ群艽?。目前，新增建設(shè)用地供應(yīng)有兩條路徑，一是將集體土地征為國(guó)有。二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。嚴(yán)金明指出，縮小征地范圍也意味著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模會(huì)加大。

從法律上講，嚴(yán)金明表示，過(guò)去土地出讓對(duì)應(yīng)國(guó)有土地，地方政府是有權(quán)進(jìn)行土地出讓的，而修法后，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等可以直接進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租、出讓?zhuān)@樣可以更好地保護(hù)農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民獲得更多土地增值收益。除此之外，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶認(rèn)為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地加快入市，也有利于控制工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地成本過(guò)快上漲。

對(duì)于入市后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何管理問(wèn)題，草案明確，為維護(hù)土地管理秩序，明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；集體建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限、登記等，參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)制定。

完善宅基地管理制度 鼓勵(lì)依法自愿有償退出宅基地

近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及人口的流動(dòng)變化，現(xiàn)行法律政策明確規(guī)定的宅基地?zé)o償使用、一戶(hù)一宅、面積法定、不得轉(zhuǎn)讓等，已經(jīng)與我國(guó)國(guó)情農(nóng)情不完全適應(yīng)，農(nóng)村宅基地管理利用問(wèn)題凸顯，主要突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是一戶(hù)多宅和超標(biāo)準(zhǔn)建房普遍存在。二是新增宅基地用地緊張，同時(shí)大量超標(biāo)準(zhǔn)和閑置的宅基地缺乏有效退出機(jī)制，資源未有效配置。三是宅基地作為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)，用益物權(quán)缺乏有效實(shí)現(xiàn)形式。

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)宅基地管理利用的突出問(wèn)題，草案逐步健全宅基地權(quán)益保障方式，規(guī)定對(duì)人均土地少、不能保障一戶(hù)一宅的地區(qū)，允許縣級(jí)人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居的權(quán)利。

同時(shí)，草案修正了現(xiàn)行法中“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”之規(guī)定，進(jìn)一步下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。明確國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)。

在探索宅基地自愿有償退出機(jī)制方面，草案原則規(guī)定，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

對(duì)此，劉振偉委員說(shuō)，規(guī)范宅基地管理制度，既要保障農(nóng)民居住建房的合理需求，又要提高農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)的流動(dòng)性，使農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值體現(xiàn)出來(lái)，最大限度減少宅基地使用中的閑置浪費(fèi)。修法建議完善宅基地的用益物權(quán)權(quán)能，賦予宅基地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)、有償退出、繼承及抵押權(quán)能。目前宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，無(wú)法形成流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和價(jià)值，應(yīng)逐步擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍。但如果范圍過(guò)大，城市居民下鄉(xiāng)占用宅基地可能會(huì)成為難以阻擋之勢(shì)。要把握好“度”，禁止城市居民利用宅基地建別墅和私人會(huì)所。

陳鳳翔委員則指出，宅基地交易隱性市場(chǎng)不斷發(fā)展，亂象叢生，產(chǎn)生了大量社會(huì)問(wèn)題和糾紛，建議加緊探索宅基地自愿有償退出和轉(zhuǎn)讓機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地有效利用和管理優(yōu)化，早日將這一灰色市場(chǎng)納入法治軌道。

草案在涉及“三塊地”改革的規(guī)定上進(jìn)行了較大修改，作為“三農(nóng)”領(lǐng)域的權(quán)威人士，陳錫文委員在分組審議發(fā)言時(shí)說(shuō)，“總的感覺(jué)是土地管理法修改以后，對(duì)取消建設(shè)用地或者是非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的口子開(kāi)得比以前大了，比以前更容易了?！彼J(rèn)為，必須服從嚴(yán)格保護(hù)耕地、執(zhí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地的原則，“現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的紅線(xiàn)是永久性基本農(nóng)田，就是15億畝多一點(diǎn)，如果在用地制度上松一下，就很容易出問(wèn)題”。