推進長三角地區(qū) 農村人居環(huán)境治理的思考

■ 張 迪

黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為中心議題，為鄉(xiāng)村治理指明了方向。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》（下簡稱《行動方案》）。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務，通過專項化、系統(tǒng)化、目標化的有效治理，改善農村人居環(huán)境，建設美麗宜居鄉(xiāng)村，以實現(xiàn)新時代下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、“三生”協(xié)同發(fā)展，“三農”和諧發(fā)展，是全面建成小康社會的重要舉措。長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的排頭兵，江浙滬地區(qū)城鎮(zhèn)化水平在全國名列前茅，且城市間、城鄉(xiāng)間發(fā)展差距相對較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農村的經(jīng)濟社會發(fā)展總體上均有較高水平，“三農”的整體狀況也有著區(qū)域性特點。長三角地區(qū)何因地制宜地開展農村人居環(huán)境整治、突破現(xiàn)實瓶頸、充分調動村民自治積極性和提升村民自治能力、通過有效手段治標治本、站在現(xiàn)有水平上探尋更高臺階和提升更優(yōu)質量是值得思考的問題。

一、長三角地區(qū)農村人居狀況與特點

一是“傳統(tǒng)”鄉(xiāng)村占主體地位。改革開放以來長三角地區(qū)除“非傳統(tǒng)”鄉(xiāng)村（如張家港南豐鎮(zhèn)永聯(lián)村、江陰華士鎮(zhèn)華西村等），絕大部分鄉(xiāng)村仍屬于“傳統(tǒng)”鄉(xiāng)村，以農業(yè)為支柱性產業(yè)，以本籍農民為主要群體，以家庭聯(lián)產承包經(jīng)營為主要生產關系，以村民自治為主要管理模式。

二是各地區(qū)鄉(xiāng)村人居發(fā)展水平存在差異。由于長三角地區(qū)各農村的自然稟賦、歷史傳統(tǒng)、基礎水平、政府投入、區(qū)域產業(yè)結構的外部影響等因素存在差異，農村發(fā)展水平、人居狀況也呈現(xiàn)不同態(tài)勢。以蘇州地區(qū)為例，如蘇州吳中區(qū)三山島村、虎丘區(qū)樹山村、相城區(qū)蓮花島村等自然條件優(yōu)越，“特色農產品+農文旅”成為支柱性產業(yè)，集體經(jīng)濟發(fā)展良好，村民共建共享的參與度較高，生產生活生態(tài)等人居狀況已處于較優(yōu)的水平。但是常熟市譚蕩村、張家港交通村、虎丘區(qū)滸墅關路東三村等自然優(yōu)勢相對欠缺，農產業(yè)基礎薄弱，集體經(jīng)濟發(fā)展較弱，農村空心化程度較高，人居發(fā)展水平相對滯后。

三是人居水平較薄弱鄉(xiāng)村普遍存在的負面特征。經(jīng)調研發(fā)現(xiàn)，排除城市工商業(yè)污染的外部因素，人居水平較薄弱鄉(xiāng)村自身存在一些普遍的負面特征。第一，先天壓力。在自然稟賦、產業(yè)傳統(tǒng)、集體經(jīng)濟等方面欠缺優(yōu)勢。第二，人口壓力。本籍農村人口空心化現(xiàn)象較為突出，本籍的留守村民老齡化比例較高，青壯勞動力比例不足、外流比例高，技術型農民欠缺，外來人口多而雜。第三，管理壓力。在社會管理方面，由于上述人口因素，導致這些鄉(xiāng)村的村組織中“本土”管理人才欠缺，雖有外來“村官”等管理力量的補充，但鄉(xiāng)土人情的差異引起的“水土不服”也給外來管理者的群眾工作帶來障礙，鄉(xiāng)村管理顯現(xiàn)出自治力量薄弱、自治能力不足，農村“基層自治，社會協(xié)同”的作用得不到體現(xiàn)。第四，產業(yè)壓力。在產業(yè)發(fā)展方面，較為單一，以傳統(tǒng)種植業(yè)為主，且產值不高。農業(yè)技術型、經(jīng)營型人才缺乏，農產品未能形成品牌化、優(yōu)質化、市場化。自然稟賦欠缺、農產業(yè)單一、農業(yè)配套不完善，制約了一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，降低了吸納社會工商資本參與產業(yè)投資的吸引力。第五，資金壓力。在財政投入方面，人居水平較薄弱鄉(xiāng)村的集體經(jīng)濟水平普遍較弱，自籌配套能力不足，三農及其他民生投入基本依賴于上級財政安排。在產業(yè)結構中，一些發(fā)達城市、發(fā)達區(qū)域存在“重工輕農，重商輕農”的現(xiàn)象，對三農的財政投入力度不足。在三農的投入中，對農村的基礎配套等工程投入比重較大，對支持農業(yè)發(fā)展的配套建設投入較少。第六，民生壓力。在農村基礎建設方面，通過水電氣、排污、路網(wǎng)、公廁、垃圾分類、環(huán)境美化等民生投入實現(xiàn)了較好的社會效益，但未能兼顧經(jīng)濟效益，對農村經(jīng)濟、引導富民的帶動力有限，因而在某些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了“政府投民生做好事，卻視作勞民傷財未得人心”的不和諧現(xiàn)象。第七，民風壓力。在村民生活習慣方面，亂堆亂放亂排的不良習慣以及村民自治積極性低、自治能力不足，是導致人居環(huán)境臟亂差的直接原因之一，宣傳引導、獎懲引導、利益引導是改變村民生活習慣的有效途徑。人居水平較薄弱的鄉(xiāng)村在“三個引導”方面均較欠缺，尤其是利益引導。上述七個方面，是長三角地區(qū)人居水平較薄弱鄉(xiāng)村較普遍存在的特征，也是引發(fā)和加劇其人居環(huán)境問題的原因。

二、開展農村人居環(huán)境治理“四化”的建議

根據(jù)長期調研，針對長三角地區(qū)人居水平較薄弱鄉(xiāng)村表現(xiàn)的普遍特征和存在的普遍問題，通過扎實有效的措施進行標本兼治，改善宜居環(huán)境，夯實長效治理的基礎，提出推進農村人居環(huán)境治理的建議。

（一）專項治理常態(tài)化

誘發(fā)農村人居環(huán)境問題的深層次原因多而雜，階段性的集中整治或許易治標但難治本，極易產生問題回潮，因而需進行專項治理的常態(tài)化。一是常設組織。地市級農業(yè)農村行政主管部門應常設農村人居環(huán)境治理督察組，形成對縣（區(qū)）一級的長期監(jiān)督；縣（區(qū)）級農業(yè)農村行政主管部門應常設農村人居環(huán)境治理監(jiān)督與指導工作組；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應統(tǒng)籌職能部門和各行政村常設農村人居環(huán)境治理工作組；行政村可探索“戶長制”，如由村支書一村主任一農戶（環(huán)境保障員），形成“村長一片長一戶長”三級責任模式，構建人居環(huán)境自治體系。同時將農村人居環(huán)境治理納入各級政府部門、村級自治組織的績效考核。二是資金保障。地市級以下各級財政應在農口財政的農村公益事業(yè)科目中設立農村人居環(huán)境治理的專項資金，各級財政與村級自治組織根據(jù)各自財政能力統(tǒng)籌協(xié)調好專項資金撥款、配套與自籌，為長效治理的開展提供資金保障。三是競爭機制。地市級的農村人居環(huán)境督查機構以季度、年度為周期，安排來自不同縣（區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展相互評分，且保證不同周期互評對象的輪流性、隨機性，促進治理工作的競爭機制的形成，并以年度評分成績作為各級政府部門、村級自治組織的績效考核依據(jù)，與相關的績效獎勵相掛鉤。

（二）維護管理社會化

建議充分發(fā)揮“社會協(xié)同”的作用，社會的事社會辦，專業(yè)的事專家辦。一是購買服務，即農村物業(yè)管理城鎮(zhèn)化。經(jīng)調研，國內較知名的物業(yè)管理企業(yè)均有布局農村物業(yè)市場的發(fā)展規(guī)劃，國內個別地區(qū)也開展了農村物業(yè)城鎮(zhèn)化的實踐，且取得了良好成效。如北京海淀區(qū)的羅家墳村開展了“物業(yè)進村”試點，通過一階段的專業(yè)化管理，使該村改善了環(huán)境、保障了治安、增加了就業(yè)，取得了一定的積極效應。江浙滬等發(fā)達地區(qū)的財政資金較為寬裕，讓政府購買專業(yè)化的農村物業(yè)服務成為可能，實現(xiàn)農村物業(yè)管理城鎮(zhèn)化，把專業(yè)的事交給專家辦，政府、村組織扮演好消費者、監(jiān)督員和協(xié)調官的角色，充分發(fā)揮社會協(xié)同的作用。二是招才育智。政府購買農村物業(yè)管理服務需一定投入，財政狀況欠裕的地區(qū)資金或成為一個難題，因而應積極招才育智吸納和培養(yǎng)物業(yè)管理人才，打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)級或村級專業(yè)化的農村物業(yè)管理隊伍，構建科學性、系統(tǒng)性的農村物業(yè)管理體系。當然，社會協(xié)同治理農村人居環(huán)境除了引入社會組織，也不可忽視村民這一社會主體，因而需通過科學方法激發(fā)村民積極性，促進人居環(huán)境村民自治局面的形成。

（三）建設兼顧商業(yè)化

所謂基礎建設兼顧商業(yè)化，并非在農村照搬城市商業(yè)體的建設模式，而是在村莊美化、村莊改造等項目的規(guī)劃與建設中重視商業(yè)元素的導入和商業(yè)載體的培育，提高基礎建設的經(jīng)濟效益。一是形式多樣。如在農村引入城市居民小區(qū)的廣告創(chuàng)收模式，增建公共區(qū)域的廣告宣傳設備，打造農戶庭院廣告外墻，廣告收入由集體收益后再根據(jù)村戶的“人居環(huán)境維護積分”做相應分配。再如，“一院一品”的新型鄉(xiāng)村集市建設、“鄉(xiāng)村公寓”智能系統(tǒng)建設等等。二是可行性。傳統(tǒng)眼光只視鄉(xiāng)村為生產市場，但隨著城鎮(zhèn)化的進程，鄉(xiāng)村已逐漸成為不容小覷的消費市場，尤其在江浙滬地區(qū)鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的關系以于唇齒之間，在地緣關系上鄉(xiāng)村可視為城市居民休閑的后花園，在人口關系上鄉(xiāng)村逐漸興起的“廉租房”產業(yè)加快了以“城業(yè)村居”外來人口為主要消費群體的形成。這些都為鄉(xiāng)村商業(yè)的興起提供了條件。當然，鄉(xiāng)村商業(yè)的興盛僅依賴上述條件還遠遠不夠，還須爭取更高更廣的消費群體，滿足更有力的購買力，這就更依賴于鄉(xiāng)村特色產業(yè)的打造。

（四）產業(yè)發(fā)展人本化

一是鄉(xiāng)村產業(yè)振興的必要性。鄉(xiāng)村的產業(yè)水平好，必定會圍繞產業(yè)發(fā)展營造優(yōu)越的三生環(huán)境，人居水平隨之提高。在長三角地區(qū)，絕大多數(shù)，尤其人居水平較薄弱的鄉(xiāng)村不具備優(yōu)越的先天條件，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，其所依賴的傳統(tǒng)農業(yè)模式也逐漸式微，人居水平所依賴的軟根基逐漸丟失。因此，鄉(xiāng)村人居水平的提質增效離不開鄉(xiāng)村產業(yè)振興。二是鄉(xiāng)村產業(yè)振興存在的問題?！皬姶濉焙汀案幻瘛倍际青l(xiāng)村產業(yè)振興的出發(fā)點和落腳點，不可割裂，二者都體現(xiàn)著正確的政績觀。黨的十九大提出“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。促進形成農村土地‘三權’分置格局，穩(wěn)定承包權，維護廣大農戶的承包權益，放活經(jīng)營權，發(fā)揮新型農業(yè)經(jīng)營主體引領作用，有利于實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接，有利于發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推進中國特色農業(yè)現(xiàn)代化”。通過調研，在促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展中，抓住了“強村”的出發(fā)點但忽視了“富民”的落腳點的現(xiàn)象時有發(fā)生。如一些地方完全照搬城市工商業(yè)招商引資的模式，雖盤活了經(jīng)營權但忽略了農民作為長久不變的承包主體的切身利益，使新型農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)揮的是“主導作用”而非“引領作用”，使生產關系在某種程度上脫離了鄉(xiāng)村本土，同時受土地紅線、用地指標、缺乏配套、帶動富民效應差等因素影響，以致效果欠佳。同時，以“富民”為出發(fā)點但忽視了“強村”落腳點的現(xiàn)象也屢見不鮮。如一些地方為保護農民利益，保留傳統(tǒng)的小農承包經(jīng)營模式，但缺乏資本財力、農技素養(yǎng)、經(jīng)營理念、創(chuàng)新能力，致使規(guī)?；?jīng)營難以形成、土地價值難以體現(xiàn)、經(jīng)濟效益難以提升，從而“富民”和“強村”的目標均難以實現(xiàn)。三是提出產業(yè)發(fā)展人本化的建議?！皬姶濉焙汀案幻瘛眱蓚€步子一起邁。第一，打破壁壘。在遵循現(xiàn)有法律法規(guī)的前提下，為鄉(xiāng)村產業(yè)振興解放思想，建立國土、農業(yè)、住建、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等多部門的聯(lián)席溝通機制，打破政策壁壘，為鄉(xiāng)村產業(yè)招商引項營造寬松的政策環(huán)境。第二，產業(yè)配套。各地方對支持高效農業(yè)、農業(yè)科技、農文旅融合產業(yè)等配套建設應加大投入力度，除了完善水電氣路通信等基本配套外，還應在高效設施農牧漁業(yè)的配套上做適當投入。除農村外，在城鎮(zhèn)的招商引資中，也要注重農業(yè)加工型、農業(yè)配套型、農產品配送型、農牧漁裝備類等企業(yè)的吸納，適當降低稅收、規(guī)模等門檻，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展構建周邊產業(yè)鏈，實現(xiàn)工商業(yè)反哺農業(yè)、城市服務鄉(xiāng)村。第三，產業(yè)融合，疏堵結合，放開市場，以人為本。注重產業(yè)融合發(fā)展，如農牧漁綜合種養(yǎng)型、體驗農業(yè)型、休閑娛樂型、休閑觀光型等新型農業(yè)的打造。注重鄉(xiāng)村既是生產市場也是消費市場，積極培育鄉(xiāng)村商業(yè)載體，合作利用好農戶用房、農戶庭院等資源，培育農民致富的新增長點，如培育農家樂產業(yè)，打造鄉(xiāng)村夜市，打造“一院一品”新鄉(xiāng)村集市、“一院一牌”新鄉(xiāng)村農展會，放開并規(guī)范農村廉租房產業(yè)等。注重疏堵結合，放開市場，例如發(fā)展鄉(xiāng)村商業(yè)可能會帶來潛在的環(huán)境壓力，但也要相信市場的自我調節(jié)能力，市場會倒逼從業(yè)者為了經(jīng)濟利益而維護好生態(tài)環(huán)境。因而，管理部門要防止一刀切等粗放式管理方式，應放開市場、規(guī)范市場、監(jiān)督市場。