傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地股份合作：問題與建議

■ 文 / 趙翠萍 周 艷

一、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)發(fā)展土地股份合作的背景不同于早期

土地股份合作于20世紀(jì)90年代初期發(fā)端于廣東南海，是在集體所有基礎(chǔ)上把股份制引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域而形成的一種制度創(chuàng)新。其創(chuàng)新主要在于通過土地折價(jià)入股，在集體、農(nóng)戶與合作社之間構(gòu)建起了權(quán)責(zé)明確的“三權(quán)分離”式土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，其早期探索主要是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城郊農(nóng)村。福建晉江的洋埭村、江蘇揚(yáng)州的淥洋湖村、山東桓臺縣的邢家村都是學(xué)界關(guān)注較多的典型案例。早期案例中的土地股份合作都曾有相似背景，那就是既有的制度安排不能應(yīng)對規(guī)模龐大的村集體經(jīng)濟(jì)收益分配引發(fā)的矛盾。換言之，早期土地股份合作的發(fā)生多是因富思變，是村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后應(yīng)對再分配壓力而被迫摸索的制度創(chuàng)新，是一種適應(yīng)性的自發(fā)調(diào)整。

近些年土地股份合作在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普通村莊的實(shí)踐越來越多，然而，其發(fā)生背景卻異于早期。如果說早期探索是因富思變，那么近幾年傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的實(shí)踐則更多是因窮思變。因?yàn)槠涿鎸Φ牟⒎鞘求w量巨大的村集體經(jīng)濟(jì)收益分配帶來的矛盾，而主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊治理難以為繼的現(xiàn)實(shí)難題。主要?dú)w結(jié)為3個方面：勞動力大量外出無人種地的現(xiàn)實(shí)難題，改變小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低收益狀況的強(qiáng)烈需求，組織資源不足背景下的村級治理難題。如果說早期經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊的土地股份合作是面對再分配壓力的一種適應(yīng)性調(diào)整，那么，傳統(tǒng)農(nóng)耕村的土地股份合作則是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日漸式微背景下的一種求生式的內(nèi)在需求。

土地股份合作的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)實(shí)踐顯然賦予這一制度創(chuàng)新更普遍性的意義，但發(fā)生背景的迥異以及經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的差異，加之股份合作固有的制度局限，決定了這一發(fā)端于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的制度創(chuàng)新，今天在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的實(shí)踐不僅面臨固有的老問題，還面臨新難題，因此，有必要對其問題和難題進(jìn)行梳理并重新理解和審視這一制度創(chuàng)新。

二、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)發(fā)展土地股份合作面臨問題與難題

入股要素單一以及土地調(diào)整受限雙重約束下的發(fā)展經(jīng)營難題。土地股份合作社取得規(guī)模收益的階段性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后多會面臨發(fā)展難題。一方面，入股要素的單一制約了合作社的發(fā)展后勁；另一方面，農(nóng)地農(nóng)用的約束限制了生產(chǎn)調(diào)整空間。這意味著合作社在相當(dāng)長時期內(nèi)都不得不面對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益偏低且增長緩慢的現(xiàn)實(shí)，一旦遭遇市場風(fēng)險(xiǎn)或自然風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)适С掷m(xù)發(fā)展能力。因此，僅局限于土地規(guī)模經(jīng)營帶來的生產(chǎn)性收益，可能難以支撐多數(shù)合作社“保底收益+浮動分紅”的分配辦法。尤其值得注意的是，土地作為一種特殊生產(chǎn)要素，成員對分紅期望有著剛性上漲預(yù)期，這無疑給經(jīng)營者帶來更大壓力。

成員福利保障以及要素產(chǎn)權(quán)流動雙重目標(biāo)下的股權(quán)退出問題。多數(shù)土地股份合作社都規(guī)定成員股權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、不能抵押，這意味著成員股權(quán)只有收益權(quán)而沒有相應(yīng)的退出權(quán)。股權(quán)的這種封閉性短期看阻礙了土地要素市場的發(fā)育，長遠(yuǎn)看阻礙了社區(qū)成員的鄉(xiāng)城遷移、制約了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。有學(xué)者認(rèn)為這是土地股份合作的制度性缺陷，應(yīng)允許股權(quán)進(jìn)入市場，允許股權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押或買賣。事實(shí)上，早期案例也大多走向了股權(quán)開放。但筆者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)流動固然有利于效率的提高，但土地作為一種特殊要素，村莊內(nèi)置型土地股份合作社作為一類特殊合作社，討論股權(quán)退出應(yīng)在保障成員基本福利前提下進(jìn)行。早期案例雖然大多走向了開放，但其實(shí)質(zhì)是引入了外來股，其開放前提是進(jìn)行了非農(nóng)開發(fā)。因此，討論股權(quán)退出應(yīng)因地制宜，應(yīng)兼顧要素市場發(fā)育和成員福利保障兩個目標(biāo)。

從治理結(jié)構(gòu)看，村社合一的特征隱含著難以克服的制度難題。成員局限于村莊的特征使得土地股份合作社理事會多與村級行政單元高度重合，合作社“三會”成員多與村委會成員以及村黨組織成員重疊，以至于合作社治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出典型的村社合一特征。這一制度框架下，村支部書記往往兼任合作社理事長，這的確有利于發(fā)揮能人效應(yīng)，能夠以傳統(tǒng)組織優(yōu)勢穩(wěn)定村民的合作預(yù)期，降低合作的組織和交易成本。但長期來看，這種治理模式面臨的最大問題是不利于合作社規(guī)范治理。一方面，會造成合作社經(jīng)營與村莊行政事務(wù)之間的事務(wù)不清與財(cái)務(wù)不清；另一方面，作為一個獨(dú)立的市場主體和法人組織，“村社合一”模式不符合合作社的市場主體定位，不符合其作為獨(dú)立法人的組織角色。

從分配方式看，明股實(shí)租的合作方式?jīng)Q定了其與基本原則的背離。從規(guī)范角度講，合作社分配應(yīng)是以盈余返還為主、以股金分紅為輔的制度安排。但是，在多數(shù)土地股份合作社當(dāng)中，以“保底股金”名義分配給成員的盈余既不能體現(xiàn)交易返還，也不能體現(xiàn)股金分紅。首先，股金分紅應(yīng)該與經(jīng)營業(yè)績掛鉤，但分配給成員的盈余更多體現(xiàn)的是福利成分，并未與業(yè)績掛鉤。其次，以交易額返還為主的分配辦法體現(xiàn)的應(yīng)是按勞分配原則，但這以成員真正參與合作社經(jīng)營活動為前提。然而，現(xiàn)實(shí)中土地股份合作社是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以土地經(jīng)營權(quán)入股、以獲取地租收益為補(bǔ)償而形成的經(jīng)濟(jì)組織，成員與合作社之間是明股實(shí)租的要素合作，其衡量成員和合作社之間交易量的標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)并不存在。

總之，一方面，土地股份合作固有的制度局限性問題難以回避；另一方面，合作社還同時面臨開放發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展的雙重難題。對于缺乏經(jīng)濟(jì)積累、自然稟賦、區(qū)位優(yōu)勢和市場優(yōu)勢的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，這些問題都很難迎刃而解。事實(shí)上，上述兩方面問題，早期發(fā)展土地股份合作制的村莊也都曾經(jīng)歷過。但是，由于環(huán)境迥異，傳統(tǒng)農(nóng)耕村作為土地股份合作制的后來者，雖然具有后發(fā)學(xué)習(xí)優(yōu)勢，但又不得不面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊不曾面對的特殊問題。

三、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)發(fā)展土地股份合作的幾點(diǎn)建議

應(yīng)本著自下而上的內(nèi)生原則因地制宜發(fā)展。作為一種自下而上的制度創(chuàng)新，土地股份合作社的發(fā)生條件有其內(nèi)在要求。比如，都離不開勞動力大量外出務(wù)工和具有威信高能力強(qiáng)的帶頭人這兩個條件。尤其是帶頭人扮演著更重要的角色。因此，土地股份合作社的發(fā)展必須堅(jiān)持因地制宜原則，不能盲目推進(jìn)。此外，傳統(tǒng)農(nóng)耕村作為后來者，其環(huán)境完全不同于早期實(shí)踐者，因此，不能盲目借鑒所謂經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，早在南海案例備受關(guān)注之際，就有學(xué)者指出：土地的股份合作是一種不能效仿的試驗(yàn)。

應(yīng)始終置于合作社框架下規(guī)范發(fā)展。合作制與股份制之間有著天然聯(lián)系，合作制下的產(chǎn)權(quán)安排其實(shí)質(zhì)是一定范圍內(nèi)的按份共有，這使其既具備了集體經(jīng)濟(jì)的基本含義，也符合股份制基本要求。作為一類面向弱者的組織，土地股份合作制的發(fā)展應(yīng)始終置于合作社框架下，其產(chǎn)權(quán)、治理、分配等方面都應(yīng)契合合作社的基本要求，其長期發(fā)展也應(yīng)置于合作社框架下予以規(guī)范。

“村社合一”的組織模式不能簡單放棄。村社合一的組織模式之所以受到質(zhì)疑，一是因?yàn)榭赡軙l(fā)生“合作社與村委之間事務(wù)不分、財(cái)務(wù)不清、管理不明”的混亂情況；二是因?yàn)榕c合作社本質(zhì)上作為企業(yè)的基本定位相違背。但是，必須看到，這種村社合一的模式在發(fā)展初期的確能夠降低組織成本，可以相對快捷地建立起信任機(jī)制，在后期則能夠綜合村級黨組織的政治引領(lǐng)功能、村民委員會的服務(wù)管理功能以及合作社的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。何況，村社分置的關(guān)鍵是在村干部之外出現(xiàn)一個懂經(jīng)營善管理的企業(yè)家式能人，而這并非易事。尤其在人才匱乏的農(nóng)耕區(qū)，這更非易事。因此，“村社合一”的組織模式不能一棄了之。

地方政府應(yīng)始終給予恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和支持。盡管是源于自下而上的制度創(chuàng)新，但從各地情況看，無論是發(fā)展初期還是第二輪改革（如廣東南海、廣東晉江），都借助了地方政府的支持。因此，對于土地股份合作這一“不能效仿、不宜推廣”的制度創(chuàng)新，地方政府必須給予足夠支持，尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)面臨人才、資源、信息都匱乏的背景下，政府尤其應(yīng)該給予支持。地方政府一方面應(yīng)注重發(fā)現(xiàn)企業(yè)家式人才，另一方面應(yīng)從立法立規(guī)上給予支持。在有關(guān)全國性立法出臺之前，地方可先行制訂地方性法規(guī)或條例，以便規(guī)范土地股份合作社的設(shè)立、審批、注冊登記和運(yùn)行。