新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)：目標(biāo)、問題與路徑

摘?要：基于規(guī)范主義法學(xué)和法社會(huì)學(xué)的不同研究角度，理論界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度屬性的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)差異。黨內(nèi)法規(guī)作為一類重要的治理規(guī)范，其建設(shè)必須以良法善治為目標(biāo)。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在著規(guī)范性仍需提高，實(shí)效性有所不足，部分黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)仍需加強(qiáng)等問題。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，需要以習(xí)近平依規(guī)治黨思想為指導(dǎo)，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)同人民群眾美好生活需要相契合，服務(wù)于黨的建設(shè)的實(shí)踐需要。同時(shí)，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)由義務(wù)性規(guī)范向義務(wù)與權(quán)利平衡性規(guī)范轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);良法善治;問題;路徑

中圖分類號(hào)：D262.6??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）11-0028-06

一、黨內(nèi)法規(guī)制度屬性的理論辨正

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性問題，目前理論界存在一定的爭(zhēng)議。有學(xué)者提出，黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成國(guó)家意義上的法律制度，屬于硬法;①也有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)作為社會(huì)意義上的規(guī)范形式，屬于軟法;②還有學(xué)者在認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)是軟法的同時(shí)，也承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)具有硬法屬性，稱之為“堅(jiān)硬的軟法”。③上述觀點(diǎn)見仁見智，均存在一定合理性。之所以出現(xiàn)觀點(diǎn)上的差異，是因?yàn)閷W(xué)者們從下面兩種不同的研究角度出發(fā)。

1.規(guī)范主義法學(xué)

從規(guī)范主義法學(xué)角度考察，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度形態(tài)與法律（硬法）雖仍然存在一定差別，但已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出向硬法發(fā)展的趨勢(shì)。凱爾森認(rèn)為，法律是一種強(qiáng)制性命令，是國(guó)家制定并具有效力的，以國(guó)家強(qiáng)制力制裁保證實(shí)施的實(shí)在法規(guī)范。④在凱爾森眼里，法律的制定不受政治、意識(shí)形態(tài)和道德等因素影響，所形成的法規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)具有封閉性、統(tǒng)一性、規(guī)范性以及嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈浑A結(jié)構(gòu)。⑤因此，基于規(guī)范主義法學(xué)立場(chǎng)，法律屬于獨(dú)立的、科學(xué)的、規(guī)范的、與價(jià)值相分離的封閉性制度結(jié)構(gòu)，并借助國(guó)家暴力機(jī)器保證實(shí)施。從自治層面分析，黨內(nèi)法規(guī)仍屬于政黨內(nèi)部自律、自治性規(guī)范，是政黨內(nèi)部加強(qiáng)治理的章程與規(guī)則。這決定了黨內(nèi)法規(guī)直接體現(xiàn)的是黨的意志而非國(guó)家意志，且通過政黨內(nèi)部強(qiáng)制而非國(guó)家強(qiáng)制保證實(shí)施。所以從學(xué)理上而言，黨內(nèi)法規(guī)與硬法之間存在差異。

然而，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)硬法化，主要體現(xiàn)在：其一，黨內(nèi)法規(guī)體系等級(jí)結(jié)構(gòu)分明。從體系縱向結(jié)構(gòu)看，黨內(nèi)法規(guī)體系包括黨章、黨的中央組織黨內(nèi)法規(guī)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、地方黨委黨內(nèi)法規(guī)四級(jí)結(jié)構(gòu)，這與國(guó)家法律體系縱向結(jié)構(gòu)相類似。從體系橫向結(jié)構(gòu)看，兩者也呈現(xiàn)一定的類似性。⑥其二，黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制性并不弱于國(guó)家法律的強(qiáng)制性。黨內(nèi)法規(guī)并不是黨組織以及黨員可以選擇是否遵循的軟性規(guī)范，而是一種不得突破、被要求強(qiáng)制執(zhí)行的剛性約束。⑦同時(shí)，隨著紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公，部分違紀(jì)違規(guī)黨員干部在受到黨內(nèi)法規(guī)處分之后，隨即進(jìn)入法律程序，受國(guó)家強(qiáng)制力制裁。事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)獲得了國(guó)家強(qiáng)制力的間接外部保障。其三，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性特征日益顯著。以國(guó)家法律體系為對(duì)標(biāo)，中央相繼印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（2013年11月）、《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（2016年12月）、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》（2018年2月）、《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019年9月）等一系列黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的命名、表達(dá)方式、制定程序、體系結(jié)構(gòu)等形式性事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，體現(xiàn)出一種規(guī)范化、體系化、科學(xué)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2.法社會(huì)學(xué)

從法社會(huì)學(xué)角度考察，黨內(nèi)法規(guī)無疑屬于軟法性規(guī)范。馬克思·韋伯基于法律多元主義范式，將法視為一種社會(huì)化的產(chǎn)物，而非專屬于國(guó)家或統(tǒng)治者，并認(rèn)為所有的規(guī)范都必將被運(yùn)用于社會(huì)中，所以應(yīng)當(dāng)從社會(huì)組織、社會(huì)行為乃至社會(huì)本身去探求法的真諦。⑧在韋伯看來，每個(gè)社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體都有維持其內(nèi)在秩序的規(guī)則，這些規(guī)則均可以稱為法。根據(jù)法社會(huì)學(xué)理論，法并不局限于規(guī)范主義法學(xué)派所認(rèn)同的制定法，在沒有國(guó)家立法機(jī)器的時(shí)候，也同樣存在著調(diào)整各類社會(huì)關(guān)系的法規(guī)范?？梢哉J(rèn)為，法是指事實(shí)上起到調(diào)整社會(huì)關(guān)系作用的社會(huì)規(guī)范的總稱，并以一般性規(guī)則、政策乃至原則等諸多形式和要素呈現(xiàn)，它可以由單一要素構(gòu)成，也可以整合不同要素形式。除法律規(guī)范外，社會(huì)規(guī)范還包括由社會(huì)團(tuán)體或民間組織制定的內(nèi)部規(guī)章制度以及現(xiàn)實(shí)中起事實(shí)上調(diào)整作用的規(guī)則。⑨在現(xiàn)實(shí)生活中，支配社會(huì)生活，調(diào)整各類關(guān)系的規(guī)范并不僅限于國(guó)家法律。例如，歐根·埃利希所認(rèn)同的“活法”就不屬于制定法，也不屬于法條中所確定的規(guī)則，而是一種社會(huì)性、民間性規(guī)范，對(duì)社會(huì)生活起事實(shí)的調(diào)整與支配作用。⑩

黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法范疇，得益于它的調(diào)整對(duì)象與約束效力。按照傳統(tǒng)理解，法是調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系，對(duì)自然人、法人、其他組織的行為與活動(dòng)產(chǎn)生約束效力的規(guī)范。（11）事實(shí)上，法將各類主體（黨組織與黨員）及其關(guān)系都吸納到其調(diào)整對(duì)象之中。黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是黨務(wù)關(guān)系，具體規(guī)范指導(dǎo)黨組織活動(dòng)、工作以及黨員行為。而黨務(wù)關(guān)系實(shí)際上沒有超越廣義社會(huì)關(guān)系的理論范疇，這與習(xí)慣法調(diào)整社群成員關(guān)系，自治規(guī)范（例如民主黨派章程）調(diào)整各類政黨組織、自治組織內(nèi)部成員關(guān)系并無實(shí)質(zhì)性差別。此外，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范之外吸納了政策要素，使其凸顯出鮮明的政治性，同時(shí)也缺乏直接的國(guó)家強(qiáng)制力保障。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)具有特殊性，即兼具硬法與軟法的部分屬性。因而，純粹硬法說與軟法說均不具有完滿的解釋力與說服力。雖然目前理論界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的屬性存在爭(zhēng)議，但是對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)屬于顯性的治理規(guī)范則爭(zhēng)議較少。黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)之一，是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，依照通說，國(guó)家治理體系是“包含黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)的法制度體系”（12），即在國(guó)家治理體系維度，黨內(nèi)法規(guī)體系嵌套于國(guó)家治理體系。黨內(nèi)法規(guī)客觀調(diào)整及規(guī)范黨和國(guó)家最為重要、關(guān)鍵、復(fù)雜的關(guān)系和事務(wù)，在管黨治黨、治國(guó)理政、改革發(fā)展等方面，均產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

二、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)以良法善治為目標(biāo)

黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)國(guó)家（政黨）治理的重要規(guī)范之一，無論屬于軟法或者硬法，都必須以良法善治作為努力目標(biāo)。良法善治是法治體系塑造的邏輯基礎(chǔ)和理論前提。任何制度體系的建構(gòu)與完善都是以良法善治為目標(biāo)，都是圍繞良法善治這一中心展開的。（13）亞里士多德認(rèn)為，良法就是大家所服從的法律應(yīng)當(dāng)制定得良好。（14）具體而言，良法意味著制度品質(zhì)良好，制度內(nèi)容基本完善與規(guī)范，無明顯缺漏，尊重客觀規(guī)律，反映法治價(jià)值。同時(shí)，制度內(nèi)容須具備可操作性和實(shí)效性，制度實(shí)施具有可接受性，能夠獲得理想的實(shí)施效果。（15）善治要求堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)人文關(guān)懷和彰顯道德理性，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)法治與德治、紀(jì)律與活力、權(quán)力與權(quán)利之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。總之，法治實(shí)現(xiàn)的過程就是良法善治理念貫徹與彰顯的過程，法治實(shí)現(xiàn)以良法善治為其重要衡量、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

作為中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的制度依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)為各級(jí)黨組織和黨員確立了一套嚴(yán)格的制度標(biāo)準(zhǔn)，使之能夠有效規(guī)范黨組織工作和活動(dòng)，約束黨員思想和行為，防范黨組織建設(shè)軟弱渙散，明晰權(quán)力運(yùn)行的合理邊界。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)深刻體現(xiàn)出一種法治力量，展現(xiàn)出執(zhí)政黨自我凈化、自我革新、自我完善的法治精神。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，如何使黨內(nèi)法規(guī)持續(xù)、全面、深入、有效地對(duì)權(quán)力施加控制力和規(guī)范力，如何使其不偏離制度設(shè)計(jì)的初衷，關(guān)鍵在于堅(jiān)持良法善治的目標(biāo)追求，通過將良法善治的基本理念及其核心價(jià)值融入黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施全過程，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量與實(shí)施效果。

三、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問題

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在形式與實(shí)質(zhì)層面上仍然存在一些問題，與良法善治的目標(biāo)存在一定距離，有待在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

1.黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性仍需提高

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)存在規(guī)范性不足的問題。一方面，在黨內(nèi)法規(guī)命名上，存在某種程度的隨意性。以《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》為例。依照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第5條的規(guī)定，以條例命名的黨內(nèi)法規(guī)是“對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定”，而以規(guī)定、辦法命名的是“對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定”。從內(nèi)容上看，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》是一部以作風(fēng)問題治理為主要內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，是對(duì)“奢靡之風(fēng)”問題領(lǐng)域中的“厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)”這一工作要求的具體規(guī)定，并非針對(duì)“四風(fēng)”問題治理工作的全面規(guī)定，沒有達(dá)到條例的層級(jí)。另一方面，有的黨內(nèi)法規(guī)在表達(dá)形式上還不夠規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性要強(qiáng)于變動(dòng)靈活的政策主張，一般采用“條款式”的表達(dá)形式。制度內(nèi)容的表達(dá)形式主要分為“段落式”和“條款式”，“段落式”重在論述和說理，表達(dá)鮮明的觀點(diǎn)態(tài)度;“條款式”重在明確與規(guī)范，為行為提供具體明確的指引?；谥贫裙δ懿煌h內(nèi)法規(guī)多以條款形式呈現(xiàn)，而黨的政策主張一般以段落形式展現(xiàn)。然而，黨內(nèi)法規(guī)體系中仍然存在為數(shù)眾多的以“段落式”作為表達(dá)形式的黨內(nèi)法規(guī)，這容易與黨的政策主張等規(guī)范性文件相混淆，削弱了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。（16）《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第6條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)一般采用條款形式表達(dá)。然而，較早時(shí)期制定的采用段落形式表達(dá)的黨內(nèi)法規(guī)目前仍然具有效力，尚未得到及時(shí)調(diào)整和規(guī)范。

2.黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效性有待加強(qiáng)

現(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在一些影響制度實(shí)效性的問題，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

其一，部分基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)的操作性不強(qiáng)?；A(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的主干部分。當(dāng)前，大量基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)中包涵有政策宣示性的制度內(nèi)容，很多規(guī)定只提要求目標(biāo)，缺少落實(shí)問責(zé)，只有條件假定以及行為模式，缺少法規(guī)后果的規(guī)定，制度構(gòu)成要件不齊備，制度約束效力與實(shí)施效果較弱。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《黨員教育管理工作條例》等制度文件，有的沒有規(guī)定問責(zé)事項(xiàng)，有的問責(zé)事項(xiàng)規(guī)定概括籠統(tǒng)，缺乏可操作性。此外，部分基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定模糊，其中包含很多諸如“恰當(dāng)、相應(yīng)、必要時(shí)、視情況”等界定不清晰、不明確、不具體的表述。

其二，黨內(nèi)法規(guī)配套制度建設(shè)存在不足。一是基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定實(shí)施細(xì)則的，實(shí)踐中卻沒有制定。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔作風(fēng)建設(shè)提出了總體性要求，但對(duì)于部分要求的落實(shí)，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第39條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的編撰、匯編等事宜，按照有關(guān)規(guī)定辦理?！鞍凑沼嘘P(guān)規(guī)定辦理”依循文義解釋，即存在一部針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的編撰、匯編等事項(xiàng)進(jìn)行具體規(guī)定的配套性制度。但目前，對(duì)于這方面內(nèi)容缺乏專門規(guī)定。二是基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定較為抽象籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。2013年版制定條例在實(shí)施過程中就存在著實(shí)效性不足的問題。（17）2019年版制定條例雖對(duì)此進(jìn)行了完善，增強(qiáng)了可操作性，但部分內(nèi)容仍需進(jìn)一步細(xì)化。例如，條例第36條規(guī)定，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估;第37條規(guī)定，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作。但對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估、清理工作開展的具體程序性事項(xiàng)，相應(yīng)配套性規(guī)定需要進(jìn)一步具體化、精細(xì)化。

3.黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員權(quán)利的保障需要加強(qiáng)

自1921年建黨以來，黨內(nèi)法規(guī)一直貫徹義務(wù)本位的建構(gòu)理念，強(qiáng)調(diào)黨員要對(duì)黨忠誠、遵守黨的紀(jì)律、有犧牲奉獻(xiàn)精神、執(zhí)行黨的決定、聽從組織安排、服從組織分配、完成黨的任務(wù)等。在強(qiáng)調(diào)黨員義務(wù)的同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于確定與保障黨員權(quán)利的制度規(guī)定在體量和占比上明顯偏少。當(dāng)前，綜合性黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定黨員權(quán)利的，主要有黨章和《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。而針對(duì)性規(guī)定黨員權(quán)利的專門黨內(nèi)法規(guī)僅有《黨員權(quán)利保障條例》（2004年9月）這一部，因制定時(shí)間較早且一直未得到修訂完善，所以內(nèi)容規(guī)定簡(jiǎn)單粗糙，質(zhì)量相對(duì)較低。其余諸如《關(guān)于建立民主評(píng)議黨員制度的意見》（1988年12月）、《關(guān)于提高縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)質(zhì)量的意見》（1997年1月）、《關(guān)于改進(jìn)縣級(jí)以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干意見》（2000年4月）等均屬于規(guī)范性文件，無論權(quán)威性、效力性還是穩(wěn)定性都弱于黨內(nèi)法規(guī)。而且上述規(guī)范性文件出臺(tái)時(shí)間較早，規(guī)定還不成熟全面，制度實(shí)施難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，黨員權(quán)利的種類、內(nèi)容、形式不斷豐富，而黨員權(quán)利的基本內(nèi)容卻在2004年后沒有得到擴(kuò)充，這顯然不符合政治現(xiàn)代化的發(fā)展潮流。

4.黨內(nèi)法規(guī)需要更充分回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的需要

黨的十九大報(bào)告提出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。根據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，滿足群眾美好生活需要就是要以較低成本實(shí)現(xiàn)社會(huì)最大化利益;根據(jù)功利主義觀點(diǎn)，滿足群眾美好生活需要就是要實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大化福祉，這是一個(gè)最終目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)通過實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制的制度化，進(jìn)而達(dá)到社會(huì)利益的最大化。因而，美好生活需要也體現(xiàn)在美好制度需要方面，黨內(nèi)法規(guī)正是這一美好制度的表現(xiàn)形式之一。

然而，部分領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)回應(yīng)人民群眾美好生活需要還不充分，主要表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)存在一定的滯后性，部分領(lǐng)域尚有制度空白。例如，黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐發(fā)展與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)進(jìn)程不相適應(yīng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的，司法體制改革、金融體制改革、教育體制改革、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革等各方面改革都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這些改革與群眾利益關(guān)系最為緊密。實(shí)踐中，司法、金融、教育等領(lǐng)域涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)仍然不完善，如黨的教育工作、人才工作、金融工作等還缺乏專門黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范。

5.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)仍需加強(qiáng)

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)”的基本原則。當(dāng)前，與國(guó)家法律不銜接、不協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)仍然存在，一定程度弱化了法律權(quán)威。例如，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2015年8月）第8條賦予了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)享有對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)作出決定的職權(quán)。而《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》（2015年12月）則在第5條規(guī)定，黨的地方委員會(huì)享有對(duì)本地區(qū)重大問題作出決策的職權(quán)。顯然，兩個(gè)文件的規(guī)定存在不一致的情況。又如，《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（1994年5月）第28條第7款規(guī)定，中紀(jì)委有權(quán)對(duì)被調(diào)查對(duì)象的銀行賬戶情況進(jìn)行查核，并可以通知銀行暫停支付，銀行必須予以配合。但《商業(yè)銀行法》（1995年7月）則作出了不一致的規(guī)定，該法第29、30條規(guī)定，對(duì)于客戶的存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人的查詢、凍結(jié)、劃扣等請(qǐng)求，法律另有規(guī)定的除外。

四、新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的路徑選擇

1.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)以習(xí)近平依規(guī)治黨思想為指導(dǎo)

推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，首先需要有科學(xué)的理論為指導(dǎo)。習(xí)近平總書記在總結(jié)黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，系統(tǒng)闡述了“治黨必依黨規(guī)、立規(guī)必重質(zhì)量、黨規(guī)必成體系、執(zhí)規(guī)必動(dòng)真格”等基本問題，并形成了習(xí)近平依規(guī)治黨思想。（18）習(xí)近平依規(guī)治黨思想中關(guān)于立規(guī)必重質(zhì)量、黨規(guī)必成體系、執(zhí)規(guī)必動(dòng)真格的重要論述，為新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提出了明確的政治要求，指明了工作努力方向。

2.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)與人民群眾美好生活需要相契合

滿足人民群眾美好生活需要，是黨一切工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，而制度是美好生活需要得到滿足的根本保證。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的制度化表現(xiàn)形式，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)黨的性質(zhì)和宗旨，展現(xiàn)“人民本位”的價(jià)值追求。人民群眾的利益訴求歸結(jié)起來主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即權(quán)力限制和權(quán)利保障。黨內(nèi)法規(guī)旨在降低乃至消除公共權(quán)威恣意給公民權(quán)利所帶來的侵犯風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)法治秩序。

權(quán)利保障分為兩個(gè)方面，一是保障公民權(quán)利，二是保障黨員權(quán)利。公民權(quán)利保障除依靠憲法、法律兜底外，還要依賴黨內(nèi)法規(guī)的反向效應(yīng)，即黨內(nèi)法規(guī)通過設(shè)定義務(wù)和規(guī)范權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障。同時(shí)，黨員是具有政治身份的公民，獲得身份意味著黨員不僅要遵守憲法法律，還要受到黨內(nèi)法規(guī)的約束，承擔(dān)更多的義務(wù)。因此，對(duì)公權(quán)力的有效控制和規(guī)范，是黨內(nèi)法規(guī)的重要功能，也是人民群眾美好生活需要得以實(shí)現(xiàn)的應(yīng)有之義。先進(jìn)性和純潔性是中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性，如果喪失了先進(jìn)性和純潔性，黨將會(huì)面臨失去執(zhí)政資格的危險(xiǎn)，人民群眾對(duì)于美好生活的向往和期待就會(huì)落空。而權(quán)力恣意直接構(gòu)成對(duì)黨的先進(jìn)性與純潔性的侵蝕。因此，實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益和福祉，關(guān)鍵在全面、有效規(guī)范和管控公權(quán)力，這就需要通過擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍與覆蓋領(lǐng)域，健全各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，特別是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，填補(bǔ)黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域制度真空，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為并使其符合法治要求，進(jìn)而為充分實(shí)現(xiàn)人民群眾美好生活需要奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

3.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)服務(wù)于黨的建設(shè)實(shí)踐需要

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性制度實(shí)踐，直接服務(wù)于新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程。要提升黨的建設(shè)科學(xué)化水平，關(guān)鍵在于使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)同新時(shí)代黨的建設(shè)實(shí)踐需要緊密銜接。黨的建設(shè)包含黨的執(zhí)政能力建設(shè)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的一個(gè)重要方面。深入推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，首先需要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化、規(guī)范化，通過長(zhǎng)效性的法規(guī)制度對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)決策、部署、行動(dòng)等權(quán)力運(yùn)作環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)始終處于法治軌道?，F(xiàn)階段，應(yīng)持續(xù)推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與黨的建設(shè)實(shí)踐需要有效對(duì)接，使黨內(nèi)法規(guī)充分發(fā)揮保障、促進(jìn)、指導(dǎo)、規(guī)范包括黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)在內(nèi)的黨的各領(lǐng)域建設(shè)的制度功能，實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)的規(guī)范化與法治化發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要適應(yīng)黨情變化，緊密結(jié)合黨的政治、思想、組織、紀(jì)律、作風(fēng)等方面出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)增添新鮮內(nèi)容，廢止不合時(shí)宜的條文，提升黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性、實(shí)效性，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的問題導(dǎo)向，從而推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

4.黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)由義務(wù)性規(guī)范向義務(wù)與權(quán)利平衡性規(guī)范轉(zhuǎn)變

習(xí)近平總書記指出：“在我們國(guó)家，法律是對(duì)全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對(duì)全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格。”（19）黨的各級(jí)組織和廣大黨員不僅要模范遵守法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員設(shè)定了更嚴(yán)格的政治、紀(jì)律和思想要求。當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)黨員責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，也需要對(duì)黨員的權(quán)利作出相關(guān)規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)具有兩方面的制度功能，即規(guī)范權(quán)力行使和激勵(lì)政治參與。如作為黨的根本組織原則與領(lǐng)導(dǎo)制度的民主集中制，通過保障黨員各項(xiàng)政治權(quán)利，能夠充分激發(fā)、調(diào)動(dòng)黨員政治參與的積極性，保證中央決策的正確與有效實(shí)施。當(dāng)前，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)充黨員權(quán)利的種類和范圍，增加專門規(guī)定黨員權(quán)利及其保障的基礎(chǔ)性、配套性黨內(nèi)法規(guī)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)由義務(wù)性規(guī)范向義務(wù)與權(quán)利平衡性規(guī)范轉(zhuǎn)變。

5.推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)

首先，建立黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查機(jī)制。對(duì)制定主體提交的黨內(nèi)法規(guī)草案，由全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)對(duì)草案中是否存在同憲法規(guī)定相沖突、不協(xié)調(diào)的內(nèi)容開展實(shí)質(zhì)性審查工作。對(duì)草案中存在的同憲法相抵觸的內(nèi)容，審查機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)告知黨內(nèi)法規(guī)制定主體，并提出相應(yīng)修改建議，從而保證兩套制度間的銜接協(xié)調(diào)。其次，建立制定機(jī)關(guān)定期溝通機(jī)制。促進(jìn)立規(guī)部門與立法部門之間開展定期溝通交流，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施過程以及制度內(nèi)容、規(guī)范事項(xiàng)等可能與法律缺乏銜接協(xié)調(diào)的地方，及時(shí)進(jìn)行溝通反饋。（20）建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制定機(jī)關(guān)定期溝通機(jī)制，有利于防止黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在規(guī)定事項(xiàng)上重疊，在制度內(nèi)容上相互沖突，并充分發(fā)揮兩套制度的內(nèi)在功能，形成相輔相成、相互補(bǔ)充的良性互動(dòng)局面。最后，建立黨內(nèi)法規(guī)動(dòng)態(tài)清理機(jī)制。2012年至2014年，中央開展了第一輪的黨內(nèi)法規(guī)集中清理工作，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)集中清理機(jī)制初步建立。2019年4月，中央完成了第二輪黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。常規(guī)化的集中清理機(jī)制雖然能夠集中優(yōu)勢(shì)資源化解黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的不銜接、不協(xié)調(diào)問題，但由于缺乏靈活性與針對(duì)性，導(dǎo)致問題難以得到及時(shí)有效處理?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第37條規(guī)定，根據(jù)需要開展專項(xiàng)清理，在制定工作中同步開展即時(shí)清理。這實(shí)際上為黨內(nèi)法規(guī)動(dòng)態(tài)清理機(jī)制的建立奠定了制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，應(yīng)積極構(gòu)建動(dòng)態(tài)清理機(jī)制，使之與集中清理機(jī)制形成合力，共同發(fā)揮效用。

注釋

①王建芹、農(nóng)云貴：《新時(shí)代依規(guī)治黨的法理邏輯與路徑》，《求實(shí)》2018年第2期。

②謝宇：《憲法慣例與自治規(guī)范的二元界分》，《探索與爭(zhēng)鳴》2017年第11期。

③⑦宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社，2015年，第64頁。

④⑤[奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館，2013年，第5—19頁。

⑥按照調(diào)整對(duì)象的不同，國(guó)家法律體系可分為憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法;黨內(nèi)法規(guī)體系也可劃分為黨章、黨章相關(guān)法、黨的政治法規(guī)、黨的組織建設(shè)法規(guī)、黨的思想建設(shè)法規(guī)、黨的作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、黨的反腐倡廉法規(guī)、黨的保障法規(guī)。

⑧[德]馬克斯·韋伯：《韋伯作品全集：社會(huì)學(xué)的基本概念》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社，2008年，第38頁。

⑨陳柳裕：《黨內(nèi)法規(guī)：內(nèi)涵、外延及與法律之關(guān)系》，《浙江學(xué)刊》2017年第1期。

⑩[奧]歐根·埃利希：《法社會(huì)學(xué)原理》，舒國(guó)瀅譯，中國(guó)大百科全書出版社，2009年，第545頁。

（11）劉長(zhǎng)秋：《論黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性》，《馬克思主義研究》2017年第10期。

（12）王偉國(guó)：《國(guó)家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。

（13）張文顯：《法理：法理學(xué)的中心主題和法學(xué)的共同關(guān)注》，《清華法學(xué)》2017年第4期。

（14）[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館，1965年，第199頁。

（15）郭春鎮(zhèn)、曾鈺誠：《黨內(nèi)法規(guī)中的法理思維》，《理論探索》2019年第1期。

（16）《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》中存在著大量的黨內(nèi)法規(guī)均不是采用條款形式表達(dá)。參見《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1996—2000）》，法律出版社，2001年，第1—14頁。

（17）李忠：《構(gòu)建依規(guī)治黨法規(guī)制度體系研究》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第5期。

（18）宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。

（19）習(xí)近平：《關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第109—112頁。

（20）宋?。骸蛾P(guān)于黨內(nèi)立法與國(guó)家立法相協(xié)調(diào)的思考》，《中國(guó)監(jiān)察》2005年第14期。

責(zé)任編輯：浩?淼???文?刀

The?Construction?of?the?Party?Regulations?in?the?New?Era：?Objectives，?Problems?and?Paths

Zeng?Yucheng

Abstract：Based?on?the?different?research?perspectives?of?normative?law?and?sociology?of?law，?there?are?differences?in?the?theoretical?circles′?understanding?of?the?attributes?of?Party?regulations.?As?a?kind?of?important?governance?norms，?the?construction?of?Party?regulations?must?take?good?laws?and?good?governance?as?the?goal.?At?present，?there?are?still?some?problems?in?the?construction?of?the?Party?Regulations，?such?as?the?standardization?still?needing?to?be?improved，?the?incomplete?protection?of?the?rights?of?Party?members，?the?insufficient?response?of?the?Party?Regulations?to?the?needs?of?the?people?for?a?better?life?in?some?areas，?and?the?need?to?strengthen?the?cohesion?and?coordination?with?national?laws.?To?strengthen?the?construction?of?Party?Regulations，?we?need?to?take?Xi?Jinping′s?thought?of?ruling?the?Party?according?to?the?rule?as?guidance，?so?as?to?fit?in?with?the?needs?of?people′s?beautiful?life?and?serve?the?practical?needs?of?Party?building.?At?the?same?time，?we?should?promote?the?transformation?of?the?Party?Regulations?from?the?obligatory?norms?to?the?balanced?norms?of?rights?and?obligations，?and?strengthen?the?cohesion?and?coordination?between?the?Party?Regulations?and?national?laws.

Key?words：Party?regulations;?governance?norms;?good?laws?and?good?governance;?problems;?path