畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標(biāo)案件的法律適用

劉金才，李衛(wèi)華，孫榮釗，張 青，施佳駿，蘇 蘭，陳向武

（1. 日喀則市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，西藏日喀則 857000；

2.中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；

3. 上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委執(zhí)法總隊(duì)，上海 200335；

4.內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，內(nèi)蒙古呼倫貝爾 021000；

5.青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

近年來(lái)，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門持續(xù)開展畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控計(jì)劃，深入推進(jìn)《全國(guó)獸藥（抗菌藥）綜合治理五年行動(dòng)方案（2015—2019 年）》（以下稱《行動(dòng)方案》），全國(guó)畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)測(cè)合格率維持在99%以上。同時(shí)，食品藥品監(jiān)管部門也不斷強(qiáng)化動(dòng)物源性食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)獸藥殘留監(jiān)管，2017 年初，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局印發(fā)了《關(guān)于動(dòng)物源性食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)獸藥殘留若干管理規(guī)定的公告》，要求各地食品藥品監(jiān)管部門加大對(duì)動(dòng)物源性食品非法使用違禁藥物或?yàn)E用獸藥等違法行動(dòng)的打擊力度，及時(shí)向農(nóng)業(yè)部門提供非法使用獸藥或獸藥殘留超標(biāo)線索和監(jiān)督抽檢獸藥殘留超標(biāo)信息。

上海作為畜禽產(chǎn)品的消費(fèi)型城市，絕大部分畜禽產(chǎn)品由其他?。▍^(qū)、市）輸入，在加強(qiáng)產(chǎn)地畜禽產(chǎn)品監(jiān)管的同時(shí)，也對(duì)輸入的畜禽產(chǎn)品實(shí)施獸藥殘留的嚴(yán)密監(jiān)控和嚴(yán)格執(zhí)法。2017 年以來(lái)，上海市農(nóng)業(yè)部門接受并處理了食品藥品監(jiān)管部門轉(zhuǎn)來(lái)的動(dòng)物源性食品磺胺類藥物超標(biāo)的有關(guān)線索，也曾在屠宰環(huán)節(jié)檢測(cè)到供滬生豬磺胺類藥物嚴(yán)重超標(biāo)的個(gè)案。一線執(zhí)法人員在處理畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標(biāo)案件時(shí)，對(duì)于畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、畜禽收購(gòu)與屠宰環(huán)節(jié)以及畜禽產(chǎn)品市場(chǎng)銷售環(huán)節(jié)，如何適用法律存在困惑[1]。據(jù)了解，各地操作也不盡相同，因此本文從法理角度對(duì)上述問題予以分析。

1 養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違法行為的法律適用

《獸藥管理?xiàng)l例》第40 條規(guī)定，“有休藥期規(guī)定的獸藥用于食用動(dòng)物時(shí)，飼養(yǎng)者應(yīng)當(dāng)向購(gòu)買者或者屠宰者提供準(zhǔn)確、真實(shí)的用藥記錄；購(gòu)買者或屠宰者應(yīng)當(dāng)確保動(dòng)物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內(nèi)不被用于食品消費(fèi)?！钡?3 條規(guī)定，“禁止銷售含有違禁藥物或者獸藥殘留量超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的食用動(dòng)物產(chǎn)品?！钡?3 條規(guī)定了銷售尚在用藥期、休藥期內(nèi)的動(dòng)物及其產(chǎn)品用于食品消費(fèi)的，或者銷售含有違禁藥物和獸藥殘留超標(biāo)的動(dòng)物產(chǎn)品用于食品消費(fèi)的法律責(zé)任[2]。據(jù)此，畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)存在銷售獸藥殘留超標(biāo)的動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品用于食品消費(fèi)的，應(yīng)由農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)上述條款進(jìn)行懲處。侯向進(jìn)等[3]從養(yǎng)殖者如實(shí)記錄養(yǎng)殖檔案，并提供準(zhǔn)確真實(shí)的用藥記錄的法定義務(wù)和責(zé)任，以及購(gòu)買者詢問并查看用藥記錄，確保動(dòng)物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內(nèi)不被用于食品消費(fèi)的法定義務(wù)和責(zé)任的角度，分析了不同主觀狀態(tài)下的責(zé)任界定。

筆者認(rèn)為，《獸藥管理?xiàng)l例》第43 條設(shè)定的行為規(guī)范，并沒有假定主觀故意為構(gòu)成要件，因此在認(rèn)定該違法行為時(shí)，不應(yīng)以主觀故意為前提，行政相對(duì)人只要實(shí)施了銷售獸藥殘留超標(biāo)的動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的違法行為，不管是否準(zhǔn)確、真實(shí)地記載并告知了購(gòu)買者有關(guān)用藥、休藥記錄，也不論購(gòu)買者或屠宰者是否詢問并查實(shí)所購(gòu)畜禽是否在用藥期、休藥期之內(nèi)，對(duì)于養(yǎng)殖者的違法銷售行為均應(yīng)按照《獸藥管理?xiàng)l例》第63 條進(jìn)行處罰；而對(duì)于購(gòu)買者而言，《條例》第40 條雖有相關(guān)義務(wù)性規(guī)范，但卻無(wú)明確的法律責(zé)任條款，若其屠宰、銷售獸藥殘留超標(biāo)的動(dòng)物或銷售此類動(dòng)物產(chǎn)品的，只能選擇其他法律規(guī)范。

2 屠宰環(huán)節(jié)違法行為的法律適用

2.1 觀點(diǎn)爭(zhēng)議

畜禽屠宰環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)獸藥殘留超標(biāo)時(shí)，除追溯養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違法行為外，對(duì)屠宰者應(yīng)該如何處罰或處理，存在2 種觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)（1）認(rèn)為，不應(yīng)對(duì)屠宰廠（場(chǎng)）進(jìn)行處罰。按《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，均未明確規(guī)定畜禽屠宰廠（場(chǎng)）檢測(cè)獸藥殘留的法定義務(wù)，也未設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任。因此，畜禽屠宰廠（場(chǎng)）在獸藥殘留超標(biāo)案件中不承擔(dān)法律責(zé)任。

觀點(diǎn)（2）認(rèn)為，畜禽屠宰廠（場(chǎng)）也屬于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)該對(duì)其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)有主體責(zé)任，只要獸藥殘留超標(biāo)理應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。但對(duì)于如何選擇法律規(guī)范進(jìn)行處罰，又存在不同意見：一是按照《獸藥管理?xiàng)l例》第63 條規(guī)定，以銷售尚在用藥期、休藥期內(nèi)的動(dòng)物及其產(chǎn)品用于食品消費(fèi)進(jìn)行處罰。原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于銷售含有違禁藥物的食用動(dòng)物產(chǎn)品行為處罰問題的函》（農(nóng)辦政函〔2006〕16 號(hào)）也明確，在查處“瘦肉精”等違法行為中，屠宰加工、銷售環(huán)節(jié)適用《獸藥管理?xiàng)l例》第43 條、第63 條和第70 條規(guī)定。二是按照《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第26 條規(guī)定，以生豬定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）出廠（場(chǎng)）未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)或者經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)不合格的生豬產(chǎn)品定性處罰。因?yàn)椤掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第55 條規(guī)定，生豬屠宰的管理按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。三是以該行為違反《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33 條第2 項(xiàng)規(guī)定，按第50 條第1 款規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織銷售農(nóng)產(chǎn)品含有農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)為由進(jìn)行處罰。四是按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下稱《特別規(guī)定》）第3 條第2 款規(guī)定，以不按照法定條件、要求從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者生產(chǎn)銷售不符合法定要求產(chǎn)品進(jìn)行處罰。因?yàn)樵摗短貏e規(guī)定》也適用于農(nóng)產(chǎn)品。

2.2 觀點(diǎn)分析

屠宰環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)獸藥殘留超標(biāo)的畜禽產(chǎn)品是否應(yīng)該追究相關(guān)主體的法律責(zé)任，作者認(rèn)為，應(yīng)從法律規(guī)范的構(gòu)成要素（即行為模式和法律后果）入手，分析各主體是否具有法定義務(wù)和法律責(zé)任。根據(jù)畜禽屠宰模式和畜禽產(chǎn)品所有權(quán)不同，分2種情況討論。

一是代宰關(guān)系。在代宰關(guān)系中，代宰戶是畜禽的收購(gòu)者和所有者，按照《獸藥管理?xiàng)l例》第40 條規(guī)定，其負(fù)有“購(gòu)買者或者屠宰者應(yīng)當(dāng)確保動(dòng)物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內(nèi)不被用于食品消費(fèi)”的法定義務(wù)。在其購(gòu)買畜禽的行為中，雖然與畜禽養(yǎng)殖者共同完成了銷售獸藥殘留超標(biāo)的畜禽的違法行為。但《獸藥管理?xiàng)l例》第63 條規(guī)定的“銷售”不應(yīng)理解為包括購(gòu)買者的購(gòu)買行為，也就是說(shuō)《條例》只明確了代宰戶收購(gòu)畜禽時(shí)的行為模式，而沒有明確其法律后果，其收購(gòu)尚在用藥期、休藥期的動(dòng)物，并委托屠宰的行為不是違法行為，對(duì)代宰者不能按照《條例》第63 條進(jìn)行處罰。此時(shí)，畜禽屠宰廠（場(chǎng)）也不承擔(dān)法律責(zé)任，這和屠宰染疫和疑似染疫、“注水”動(dòng)物等的行為根本不同，后者是法律明確禁止的屠宰行為。但假如屠宰者明知畜禽藥殘超標(biāo)，仍按照代宰戶要求予以屠宰，且畜禽產(chǎn)品已被銷售的，則必須追究屠宰者和代宰戶的共同違法責(zé)任。

二是自營(yíng)模式。在自營(yíng)模式中，屠宰廠（場(chǎng)）則是畜禽的收購(gòu)者、屠宰者和所有者以及畜禽產(chǎn)品的銷售者。如果其屠宰的畜禽獸藥殘留超標(biāo)且尚未銷售出去，則該行為法律后果同代宰模式。如果已經(jīng)銷售出去，則其從養(yǎng)殖者購(gòu)買畜禽的行為，連同畜禽屠宰行為，以及銷售獸藥殘留超標(biāo)的動(dòng)物產(chǎn)品行為共同構(gòu)成了一個(gè)完整意義上的“銷售獸藥殘留超標(biāo)的動(dòng)物產(chǎn)品”的違法行為，收購(gòu)和屠宰行為只是銷售這一目的行為的手段和過(guò)程，應(yīng)依法追究其銷售行為的法律責(zé)任。

作者認(rèn)為第2 種觀點(diǎn)中，之所以出現(xiàn)不同法律規(guī)范的選擇和適用，或是因?yàn)閷?duì)“銷售”一詞的理解有誤，且對(duì)每部法律法規(guī)的適用范圍理解不夠。認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)原農(nóng)業(yè)部復(fù)函（農(nóng)辦政函〔2006〕16號(hào)）和《獸藥管理?xiàng)l例》第63 條進(jìn)行處罰，這顯然是忽視了該條例第2 條規(guī)定的適用范圍。認(rèn)為根據(jù)《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第26 條進(jìn)行處罰也是忽視了該條例的適用范圍，而且對(duì)畜禽檢驗(yàn)檢疫的概念和范圍理解有誤。筆者認(rèn)為，根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，畜禽屠宰行為應(yīng)屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，屠宰后的畜禽產(chǎn)品屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33 條第2 項(xiàng)規(guī)定，農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的不得銷售，其第50 條規(guī)定了法律責(zé)任，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)依法行政。重慶市第一中級(jí)人民法院行政判決書（〔2015〕渝一中法行終字第00430 號(hào)）即堅(jiān)持該觀點(diǎn)?；诖?，適用《特別規(guī)定》進(jìn)行處罰也就沒有了法律依據(jù)，因?yàn)槠溥m用以沒有法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定為前提。

3 市場(chǎng)環(huán)節(jié)違法行為的法律適用

對(duì)于消費(fèi)者舉報(bào)或者食品藥品監(jiān)管部門抽檢發(fā)現(xiàn)畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標(biāo)時(shí)，除追溯養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、屠宰環(huán)節(jié)涉嫌違法者的法律責(zé)任外，對(duì)市場(chǎng)銷售者如何適用法律進(jìn)行處罰，也存在不同觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)（1）認(rèn)為，應(yīng)按《獸藥管理?xiàng)l例》第43條、第63 條規(guī)定進(jìn)行處罰。侯向進(jìn)等[3]等在《一起藥殘留超標(biāo)肉品零售引起的執(zhí)法思考》一文中即堅(jiān)持該觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)（2）認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管工作的職能分工，流通領(lǐng)域監(jiān)管歸市場(chǎng)監(jiān)督管理部門，市場(chǎng)抽檢畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標(biāo)時(shí)，應(yīng)由其按照《食品安全法》第34 條、第124 條進(jìn)行處罰。

筆者贊同第2 種觀點(diǎn)。判斷一部法律法規(guī)能否適用于某類違法行為，首先應(yīng)判斷該法律規(guī)范性文件的適用范圍?！东F藥管理?xiàng)l例》第2 條規(guī)定，“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事獸藥的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、進(jìn)出口、使用和監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。”據(jù)此，《獸藥管理?xiàng)l例》顯然不適用于畜禽產(chǎn)品市場(chǎng)銷售領(lǐng)域。作者認(rèn)為，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》出臺(tái)后，尤其是農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)督管理部門職責(zé)分工劃分以后，《獸藥管理?xiàng)l例》第43 條、第63 條和農(nóng)業(yè)部復(fù)函中的“銷售”一詞應(yīng)做狹義理解，僅指養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中的“銷售”行為，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)防止越權(quán)執(zhí)法。

畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，監(jiān)督執(zhí)法是關(guān)鍵一環(huán)。上述內(nèi)容提示：一是各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門深入推進(jìn)《全國(guó)獸藥（抗菌藥）綜合治理實(shí)施方案（2015—2019 年）》時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行獸用處方藥制度，加大畜禽養(yǎng)殖檔案管理，對(duì)用藥記錄不全、不如實(shí)記錄，不嚴(yán)格執(zhí)行休藥期等違法行為，依照《獸藥管理?xiàng)l例》查處；二是國(guó)家應(yīng)明確畜禽屠宰企業(yè)獸藥殘留檢測(cè)的法定義務(wù)，對(duì)不履行該義務(wù)的行為設(shè)定罰則，解決代宰者與屠宰企業(yè)法律責(zé)任不清的問題[4]；三是在抓好養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、屠宰環(huán)節(jié)獸藥殘留監(jiān)控工作的同時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強(qiáng)部門間、地區(qū)間的溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控項(xiàng)目要與市場(chǎng)監(jiān)督管理部門相互銜接，消費(fèi)地發(fā)現(xiàn)輸入的畜禽及其產(chǎn)品獸藥殘留超標(biāo)的，要及時(shí)反饋生產(chǎn)地有關(guān)部門快速查處，以便形成齊抓共管、同頻共振的良好局面。