山西加快社會治理創(chuàng)新的路徑研究*

山西省宏觀經(jīng)濟研究院 雷豪

習近平總書記在2016年就加強和創(chuàng)新社會治理作出批示：“要更加注重民主法治、科技創(chuàng)新，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！敝挥星袑崗闹卫硭季S、治理方式、治理重點等持久用功，才能形成安定有序、運轉(zhuǎn)順暢的社會秩序。穩(wěn)定是改革發(fā)展的前提，我們要把社會穩(wěn)定作為重要任務來抓常抓細。正如《史記》中“郡縣治，天下無不治”，要加強市域社會治理，夯實基層發(fā)展基礎，以市域社會治理的現(xiàn)代化推進全國社會治理進程，從而推動經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領域持續(xù)健康發(fā)展。

一、山西社會治理面臨的挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟發(fā)展，社會由工業(yè)社會向智能社會、熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變。之前，我們與鄉(xiāng)里鄰居通過單位而建立聯(lián)系，如今，我們大部分都不認識鄰居。社會結構轉(zhuǎn)型的同時，人由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，人們在思想上出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，每個人都不愿意局限在周圍的圈子中，都想走出去實現(xiàn)個人抱負。隨著社會越來越開放，人員的流動性增強，對社會治理提出了挑戰(zhàn)。山西結合當?shù)貙嶋H，探索社會治理經(jīng)驗，取得明顯成效，但是仍面臨老齡化社會、流動人口、環(huán)境污染等挑戰(zhàn)，需要我們深入分析、精確預判、作出預案，持續(xù)提升社會治理水平。

（一）流動人口增加給社會治理帶來壓力

據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，山西總?cè)丝谳^上次普查減少79萬人，但是，流動人口967萬人，同上次人口普查相比，卻增長75.3%。省外流入人口和省內(nèi)流動人口分別為162萬和805萬，可見，人口流動規(guī)模增長明顯。與此同時，流動人口給當?shù)厣鐣卫硖岢隽烁咭?，尤其是農(nóng)民工進入城市后，只有在城市中謀生存求發(fā)展，若是遇到就業(yè)困難，也無法回到農(nóng)村。這主要因為農(nóng)業(yè)機械化水平持續(xù)提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高，不需要更多的勞動力，農(nóng)業(yè)作為勞動力蓄水池的功能逐步喪失。

（二）老齡人口增加給社會治理帶來壓力

據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，山西60歲及以上人口660萬，占18.9%，比第六次人口普查上升了7.4個百分點，與全國水平相比高出1.8個百分點。按照國際上老齡社會標準（60歲及以上人口比例高于10%），山西已經(jīng)進入老齡化社會，并且程度較全國嚴重。雖然，政府高度重視社會化養(yǎng)老，通過資金、財政等方面資助公立養(yǎng)老機構和社會養(yǎng)老機構，但是依然存在養(yǎng)老社會化意識不強、各類養(yǎng)老機構數(shù)量有限、養(yǎng)老服務領域的專業(yè)人才缺乏、優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老資源稀缺等不足。理想的人口結構是金字塔，而如今變成了倒金字塔。與此相對應的是收入分配結構接近于金字塔形，而非我們期望的橄欖形。如此，便造成經(jīng)濟發(fā)展與社會治理之間的矛盾。

（三）環(huán)境污染給山西社會治理帶來壓力

作為資源型經(jīng)濟省份，山西一定程度上依賴煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構偏重，高耗能、高污染的煉鐵、電解鋁等行業(yè)造成環(huán)境污染。與此同時，人民對清潔空氣、優(yōu)質(zhì)水源的需求日益強烈。運城聞喜以生產(chǎn)金屬鎂而聞名，但是八達煤業(yè)在采礦過程中，石料露天堆放未采取苫蓋措施，礦區(qū)地面沒有硬化且沒有采取灑水措施，環(huán)保棚安裝的抑塵處理設施未按規(guī)范使用等，導致當?shù)丨h(huán)境不容樂觀。

二、山西創(chuàng)新社會治理的基本原則

時變事變。我們要根據(jù)不斷變化的社會治理情況來總結提煉社會治理思路，進而上升為理念，不斷豐富中國特色社會主義的理論體系。

堅持黨的領導。堅持黨中央對社會治理實施統(tǒng)一領導，從全國一盤棋的大局出發(fā)，出臺制定治理方針和重大舉措。按照平安中國建設的相關要求，整體設計、分級執(zhí)行、重點突破，協(xié)調(diào)解決遇到的重大事項。充分發(fā)揮黨組織建設在村、社區(qū)、企事業(yè)單位等社會細胞的優(yōu)勢，強化政治思想引領，凝聚廣大人民的智慧，組織好、宣傳好黨的基本路線方針政策。只有強大的核心領導，才能有效應對紛繁變化的形勢，為人民營造公平公正的社會環(huán)境。

堅持共建共治共享?！拔覟槿巳?，人人為我”，社會是我們共同的家，需要我們每個人來呵護。暢通民意渠道，妥善解決群眾最關心、最迫切的難點痛點。堅持將治理的重心向基層下移，不僅要下放相應的權力，而且要配套相應的人員與物資。加強基層社會治理基礎設施建設，科學合理統(tǒng)籌政府、社會、個人的數(shù)據(jù)資源，構建綠色、泛在的網(wǎng)絡，為智慧治理奠定堅實物質(zhì)基礎。鼓勵人們通過信件箱、互聯(lián)網(wǎng)、電話電報等形式，反饋意見，提出建設性建議。充分發(fā)揮自治、法治、德治的基礎作用、保障作用、約束作用，鼓勵群眾自覺參與社會治理、養(yǎng)成依法辦事的習慣、加強社會公德建設等。因時因地創(chuàng)新社會治理方式，提升社會治理的數(shù)字化、智能化水平。營造良好的社會生態(tài)，讓每個生活于其中的人安居樂業(yè)、實現(xiàn)自身價值。

堅持“全周期管理”。矛盾有其產(chǎn)生、演變、解決、消亡的過程。要切實把握矛盾產(chǎn)生的內(nèi)在根源，理清矛盾演變的具體路徑，采取恰當合理的解決方法，緊盯關鍵環(huán)節(jié)，直到矛盾全部化解。這就要求我們要加強源頭治理、過程治理、協(xié)同治理，心往一處使、力往一處出，不僅治標，而且治本，讓人民群眾切實體會到社會治理的便捷、貼心。尤其要防止矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N形式，加強對矛盾的識別、分類、整理等基礎性工作，盡量將矛盾化解在產(chǎn)生之前。

堅持平戰(zhàn)結合。完善平戰(zhàn)結合機制，做好平時與戰(zhàn)時的快速切換。無論平時，還是戰(zhàn)時，都要實施精準化的應對措施，提升社會治理效能。平時以服務社會為主，隨時掌握社會發(fā)展過程中的情況，動態(tài)更新社會治理底數(shù)，培育與日新月異的社會相適應的治理力量，積極維護穩(wěn)定的社會秩序，妥善解決復雜的社會矛盾，以人民滿意為標準不斷提升社會治理能力或服務。戰(zhàn)時（公共衛(wèi)生事件等）以服務特殊情況為導向，采取相應的應急預案，調(diào)劑所需的人員與裝備，根據(jù)局勢變化，盡快控制事態(tài)并迅速解決，還要考慮到后續(xù)可能發(fā)生的情況，做好最充分的心理準備和物資儲備。

堅持治理方式與時俱進。在自治、法治、德治的基礎上，加快數(shù)字社會建設。夯實數(shù)字化基礎設施建設，以5G等技術賦能公路、鐵路等傳統(tǒng)基礎設施，推動新舊基礎設施融合發(fā)展。發(fā)揮大數(shù)據(jù)等技術預警預測功能，將各類矛盾提早盡早化解。推進數(shù)字化公共服務，大力運用大數(shù)據(jù)、AI等現(xiàn)代化技術，盡快應用于教育、醫(yī)療、住房等領域，讓人民享受數(shù)字化帶來的便利。推進智慧城市建設，以“城市大腦”為依托，推進市域治理精細化，加快智慧社會、智慧交通、智慧水利等建設，提升城市規(guī)劃、建設、治理的智能化水平。加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設，加快新型信息基礎設施在農(nóng)村全覆蓋，推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化進程，提升鄉(xiāng)村數(shù)字化治理能力。

三、從經(jīng)濟學角度分析社會治理

經(jīng)濟學研究的對象是宏觀或微觀經(jīng)濟活動，而社會治理的對象是廣大人民群眾在生活中產(chǎn)生的各類矛盾。經(jīng)濟學研究的目標是以有限的資源獲得最有效的社會效益、經(jīng)濟效益等。而社會治理的最終目標是社會安定有序、人民美滿幸福。雖然，研究對象和目標有所不同，但是研究方法是可以借鑒的。

從需求端看，人民對美好生活的向往是客觀存在的，要吃得更健康、玩得更盡興，實現(xiàn)更高層次的自我追求。而人們生活在社會中，必然會產(chǎn)生這樣那樣的矛盾。這些矛盾也是客觀存在的，需要我們盡早識別、妥善分類、及時處理。識別矛盾就得貼近群眾、暢通言論，始終聆聽來自基層的聲音。妥善分類所識別的各類矛盾，這些都是人們內(nèi)部矛盾。解決這些矛盾時，要分清輕重緩急，采取相應措施。能立刻整改的，馬上改；不能馬上整改的，比如歷史遺留問題，要給出解決的時間表及階段性目標。充分利用數(shù)字化、智能化的現(xiàn)代化手段妥善合理地盡快解決，要注意不能用強制、命令的手段，而要用“民主的說服教育的方法”①。

從供給端看，我國經(jīng)歷了從商品短缺時代到相對過剩時代，鋼鐵、水泥、平板玻璃等傳統(tǒng)產(chǎn)品產(chǎn)能過剩，為科學合理使用生產(chǎn)要素，我國推行供給側(cè)結構性改革。在去產(chǎn)能的過程中，要尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，結合本地實際情況，動態(tài)匹配供需，推動市場健康穩(wěn)步發(fā)展。社會治理需要投入大量人才、資金、信息等資源，才能更好地服務社會，提升人們的獲得感幸福感安全感。隨著經(jīng)濟實力的不斷提升，我國已由資源全面短缺發(fā)展到優(yōu)質(zhì)資源相對短缺的階段，政府可以調(diào)動的公共品、私人產(chǎn)品等社會資源越發(fā)豐富。與此同時，要鼓勵各類社會組織增強服務社會的能力，一定程度上自我化解社會矛盾，自覺維護社會安全。

在社會治理領域，我國與西方是有所區(qū)別的。我國社會治理主體眾多，有黨委、政府、社會、公眾等，在治理過程中，政府發(fā)揮了至關重要的作用，充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，但與此同時，社會力量、公眾互助等作用相對較小。而西方社會治理奉行公民個人本位，倡導理性經(jīng)濟人的自我治理，追求的是以公民為中心的社會治理。西方各類基金會、民間團體有明確的目標，他們的資金、技能等都有一定的積累，在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等服務領域發(fā)揮著不可替代的作用。為了達到預期社會治理效能，每個國家應根據(jù)現(xiàn)實國情，深入把握社會治理的具體情況，采取相應的治理措施。與此同時，注重提煉總結社會治理過程中的經(jīng)驗做法，不斷提升社會治理能力。

四、優(yōu)化社會治理功能

山西推進社會治理創(chuàng)新，要明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級黨委和政府在治理中的職能，完善社會治理機制，構建權責明晰、密切聯(lián)動的社會治理指揮體系。與此同時，發(fā)揮社會組織、群團的作用，增強主體結構合理性、治理過程精細性、治理能力專業(yè)性，持續(xù)提升人民群眾的幸福感。

提升主體結構合理性。在堅定不移堅持黨委領導的基礎上，妥善界定政府、社會組織、各類群團、公眾等在社會治理中的任務，使得各類組織各司其職，形成合力，優(yōu)化社會治理效能。尤其要界定清楚政府與社會的界線，從而提升社會治理效能。政府最重要的事是?；?，比如構建全覆蓋的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，提供基本養(yǎng)老服務等。要嚴格按照三定方案，依法執(zhí)政，將“權力關在制度的籠子里”，加強對權力的監(jiān)督。要改變之前的管控思維，樹立治理觀念，以開放、進取的姿態(tài)優(yōu)化社會治理。政府要加強社會治理體系的頂層設計，因時代變化而隨之完善，創(chuàng)新治理理念、方式、制度等，從而提升社會治理效能。社會要參與治理，必須要有一定的載體——社會組織。社會組織在協(xié)調(diào)各種關系、維護其利益的同時，要增強服務社會的能力，在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面提供咨詢、培訓等服務。建立完善政府與社會的溝通機制，動態(tài)調(diào)整各自在社會治理領域的范圍、參與方式等，履行好各自職能，共同加強公共安全、化解社會矛盾等。

提升治理過程精細性。各類社會矛盾的客觀存在決定了需要采取不同的應對措施。無論是省域治理，還是市域治理、基層治理，都需要根據(jù)自身職能，合理統(tǒng)籌資源，以科學措施應對出現(xiàn)的社會矛盾。借鑒長春“黨建地圖”整合基層組織信息、人員情況等功能，運用“隨手拍”功能及時發(fā)現(xiàn)電線桿、樓宇門等地方的小廣告，及時采取清理行動，與此同時，還可以發(fā)現(xiàn)治理盲區(qū)，加快問題解決。

增強治理能力專業(yè)性。由于社會矛盾紛繁復雜，這就需要分工，讓專業(yè)的人來處理專業(yè)的問題。要堅持專業(yè)的工作態(tài)度，態(tài)度決定一切，始終把人民的利益放在第一位，不畏困難、勇往直前、想方設法解決群眾關心的問題。要學習專業(yè)化的工作方法，既要加強實地調(diào)研研究，也要借助現(xiàn)代化信息手段全面準確把握社會矛盾，靈活運用預測分析、風險防控、依法處理、政策宣傳、利益協(xié)調(diào)等機制，以理服人、以情感人，妥善合理化解矛盾。要完善社會治理領域的專業(yè)化人才隊伍，加強公益慈善、養(yǎng)老助殘、專業(yè)調(diào)處、疫病防控、治保維穩(wěn)等領域人才的培養(yǎng)，培育社區(qū)黨組織、村委會等的專業(yè)應對能力。

五、山西提升社會治理能力的途徑

社會矛盾范圍廣、類型多、數(shù)量多，這便需要在創(chuàng)新社會治理理念的同時，創(chuàng)新社會治理方式，完善社會治理體系，發(fā)揮各類社會主體功能，點滴改進、持續(xù)進步，向社會治理現(xiàn)代化的方向不斷邁進。

一是與時俱進創(chuàng)新治理理念。2012年黨的十八大提出社會治理“20字方針”，即“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”。隨著社會治理的不斷實踐，2019年10月黨的十九屆四中全會進一步完善為“28字方針”，即“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、民主協(xié)商、科技支撐”。強化基層黨組織在社會治理中的引導作用，以構建有活力、有秩序的社會為目標，與社會各界共同發(fā)現(xiàn)矛盾、化解矛盾。完善社會治理制度，要運用法治思維和法治手段，推進社會矛盾的預防和化解。健全基層群眾自治機制，在公益事業(yè)、社區(qū)治理、鄉(xiāng)村活動中實行群眾自我管理、教育、服務、監(jiān)督，提升群眾自治水平。

二是增強全民法治觀念。由于社會結構的變遷和人員身份的變化，需要法律來規(guī)范人們的思想或行為。對于具有行政權力的黨委、政府等相關部門工作人員應當學習掌握有關社會治理法律法規(guī)的精神，嚴格依法行事，不斷提升依法治理能力。對于廣大人民，要加強法制觀念教育，培養(yǎng)守法理念，成為中國特色社會主義的公民。向公民身份的轉(zhuǎn)變，并非一蹴而就，需要經(jīng)過持續(xù)的教育，逐漸改變不符合法治觀念的思想。有些已購買房屋的人們因后期房價下跌而要求對方退款，這就是沒有誠信、沒有法治觀念的表現(xiàn)。既然簽了合同，接受了雙方的權利與義務，就應該堅決地執(zhí)行下去，直到履行完整個合同。

三是積極探索具有地方特色的治理方式。在法治、自治、德治的基礎上，山西結合自身實踐，推出“三零”單位創(chuàng)建。山西創(chuàng)建“三零”單位時，推出了如下措施：變?nèi)罕娚显L為干部下訪，推廣入戶走訪與網(wǎng)絡問訪相結合，完善信息化治安防控體系等。截至去年底，山西實現(xiàn)“三零”標準的社區(qū)、村莊、企事業(yè)單位分別達到25.3%、63.1%、99.0%。這是加強社會治理的山西舉措，有效做到將矛盾化解在前期、化解在基層?；鶎訂挝环e極探索各類措施，盡量將風險化解于萌芽狀態(tài)。太原市新建南路第二社區(qū)設置紅、橙、黃、藍、綠等五種顏色作為工作的“風向標”，并采取相應措施，及時處理矛盾。親賢社區(qū)拓展黨群服務中心的功能，既是大眾創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)客空間，又是人民群眾的書香家園、休閑娛樂的活動空間。

四是大力培育社會力量。充分發(fā)揮民間商會、行業(yè)協(xié)會等非政府組織的功能，在服務同行企業(yè)的同時，履行社會責任。我國主要有社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位等三類社會組織。中國社會組織促進會便是典型的社會團體，其職能是：動員社會力量，促進社會組織交流協(xié)作，發(fā)揮政府和社會組織聯(lián)系的橋梁作用。壹基金、中國扶貧基金會、中國婦女發(fā)展基金會等公募基金蓬勃發(fā)展，主要關注搶險救災、醫(yī)療救助、扶弱助殘、婦女權益保護等領域，為社會的穩(wěn)定運作發(fā)揮了重要作用。民辦非企業(yè)單位主要致力于教育、文化、衛(wèi)生、體育、民政等領域，主要形式是民辦幼兒園、名人紀念館、民辦康復、民辦體育場、民辦敬老院等，是服務社會、提升人民福祉的有益補充。

五是加強市域社會治理。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，原先城鄉(xiāng)接合部成為城市的社區(qū)，一些農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)，市域?qū)⒚媾R繁多瑣碎的治理任務。要抓住重點，關注矛盾風險的聚集地、易發(fā)地，注重平時多觀察、及早發(fā)現(xiàn)、隨時化解，不將小矛盾拖而不決，變成大矛盾。要分類施策，建立完善社會風險評價標準，動態(tài)調(diào)整不同地區(qū)的風險等級，科學采取風險防控措施。要防患未然，健全突發(fā)公共事件、安全危機的應急處置體系，加強應急物資儲備，鍛造應急隊伍，提升應對風險的能力。要科技助力，以數(shù)字化推動公共安全重點區(qū)域全覆蓋，有效監(jiān)測、跟蹤、處置重點事件。要全局謀劃，既要做好從矛盾的發(fā)現(xiàn)、處置、備案等全過程管理，又要精準合理配置應對公共安全等事件的人、財、物等全要素管理，不斷提升專業(yè)化、立體化、智能化的市域社會防控體系。要試點示范，以市域為整體，積極探索具有時代特征、區(qū)域特點的社會治理新模式。要重心下移，將治理的部分權力下放至城鎮(zhèn)社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，以便人民有能力及時處置發(fā)現(xiàn)的各類問題。

六是增強社會治理能力。增強預測能力、應對能力、統(tǒng)籌能力等，提升社會治理水平。增強預測能力，最高明的是將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，這便需要數(shù)字化支撐、群眾化參與。許多城市都建立了社會治安綜合電子平臺，能夠監(jiān)控重點公共區(qū)域，從而及時解決公共安全問題。只有群眾愿意分享信息，才能通過數(shù)字化平臺、人工智能、大數(shù)據(jù)等預判出可能出現(xiàn)矛盾的環(huán)節(jié)，從而將矛盾化解于無形之中。增強應對能力，培育一支專業(yè)化、社會化的人民矛盾化解隊伍，樹立法治思維，整合治理力量，創(chuàng)新治理方式，提升預防治理水平。增強統(tǒng)籌能力，要將人才、資金、財物等要素有機統(tǒng)籌起來，形成社會治理的合力，將矛盾抓常抓細抓實，爭取將矛盾“日事日畢”。

七是健全社會治理網(wǎng)絡。加強社會治安防控體系建設，加快信息化改造，爭取做到預防在先，將矛盾化解于無形當中。以網(wǎng)格化管理為基礎，創(chuàng)新各類治理機制，構建全覆蓋的公共安全網(wǎng)。以問題導向開展治理，積極解決歷史遺留的存量問題，有效減少新發(fā)展階段產(chǎn)生的增量問題。以目標導向完善治理體系，公正社會是社會治理的目標之一。要構建暢通的利益訴求機制，包括利益的表達、協(xié)調(diào)、保護等，同時，要鼓勵民眾積極參與，有些事情由社會組織來協(xié)調(diào)更能為人民所接受，提升民眾的自治的積極性主動性。要保持司法公正，法律是標尺，要一個標準量到底，每個人在法律面前都是平等的，從而提升人民對法律的敬畏感和對司法的信任感。促進網(wǎng)上網(wǎng)下形成良好互動，根據(jù)社會實際情況動態(tài)調(diào)整治理網(wǎng)格，鼓勵人們通過網(wǎng)絡實時反映訴求，從而把握群眾最關心最迫切的事情。

注釋

①毛澤東同志《關于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》。