地方政府的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主創(chuàng)新實踐及啟示——以山東、遼寧為例

畢宏音

（天津社會科學(xué)院輿情研究所 天津 300191）

創(chuàng)新是社會發(fā)展的不竭動力。正像約瑟夫·熊彼特在經(jīng)濟(jì)學(xué)“創(chuàng)新理論”中提出的，所謂創(chuàng)新，即建立一個新生產(chǎn)函數(shù)，把前所未有的關(guān)于生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的“新組合”引入生產(chǎn)體系[1]。而借鑒該理論，在移動互聯(lián)應(yīng)用博興，移動網(wǎng)民已超5億的互聯(lián)網(wǎng)時代，我們在經(jīng)濟(jì)生活中需要引入打破常規(guī)的“新組合”，在政治、社會和文化等領(lǐng)域同樣面臨著探索創(chuàng)新的艱巨使命和歷史責(zé)任。因此，黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中提出，支持鼓勵協(xié)商民主建設(shè)探索創(chuàng)新，建立健全網(wǎng)絡(luò)協(xié)商方式[2]。各地政府也結(jié)合本地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)實踐，深入貫徹落實意見精神，圍繞相關(guān)工作，開展了各類有益嘗試。其中，山東、遼寧等地政府從思想準(zhǔn)備到機(jī)制建設(shè)，從技術(shù)保障到標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，從打通網(wǎng)上網(wǎng)下協(xié)商橋梁、全媒體動員至建立多層高效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，這些創(chuàng)新實踐，無疑為網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主的突破發(fā)展提供了重要啟示。

一、“七大創(chuàng)新”推動網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主建設(shè)實踐

1.思想解放，奠定了網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主實踐的創(chuàng)新基礎(chǔ)

萬事開頭難，領(lǐng)導(dǎo)核心思想解放是關(guān)鍵的第一步。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用[2]。領(lǐng)導(dǎo)帶頭解放思想就是以創(chuàng)新精神、服務(wù)意識、人本理念謀發(fā)展。正因為網(wǎng)絡(luò)協(xié)商是前無古人的新形式，“如何看”和“怎么辦”無前路可循，惟銳意出新、不落窠臼才是正道?？偨Y(jié)成功經(jīng)驗，網(wǎng)絡(luò)協(xié)商中難免遇到矛盾和沖突。如不能以人為本，服務(wù)至上，而將矛盾看成“虱子棉襖”，嫌難看，怕麻煩，抱著不穿為好的逃避思想，就不可能真心把協(xié)商民主建設(shè)事業(yè)辦好。因此，黨特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭解放思想，以開放、包容之心迎難而上，主動決策開展相關(guān)工作，無疑夯實了網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主事業(yè)的創(chuàng)新基礎(chǔ)。

2.探索完善網(wǎng)絡(luò)輿情匯集回應(yīng)機(jī)制，實現(xiàn)了機(jī)制創(chuàng)新

訴求表達(dá)主要包含將民眾的情緒、認(rèn)知和態(tài)度傾向等輿情顯露出來的一種行為，其行為背后體現(xiàn)了民眾的根本利益[3]。收入、就業(yè)、保障、教育、看病、住房、環(huán)境、治安等，是百姓最直接也最關(guān)注的根本利益問題，如何傾聽和呼應(yīng)民眾訴求，考驗著黨心、政心、民心。從濟(jì)南12345熱線逐步建立起“一號對外、集中受理、分類處置、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動、限時辦結(jié)”的工作機(jī)制；濰坊“壽光民聲”通過“首接負(fù)責(zé)制”“二次回帖法”“部門聯(lián)席會議”等制度，建立起留言受理、問題處置、結(jié)果反饋、監(jiān)督考評的運(yùn)行機(jī)制；遼寧“民心網(wǎng)”2015年年初建立了“網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)人”制度的網(wǎng)絡(luò)實踐成功經(jīng)驗看，地方政府利用互聯(lián)網(wǎng)平臺的容量大、傳輸速度快，互動性強(qiáng)、公開、透明等鮮明特點，通過網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新，主動打造輿情信息匯集、分析、上報、處理和回應(yīng)機(jī)制，拓寬了網(wǎng)絡(luò)民主協(xié)商渠道，已獲得民眾的積極回應(yīng)和高滿意度。

3.利用高科技資源，實現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新

網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主平臺的通暢，離不開技術(shù)創(chuàng)新和高科技資源的支持。在濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線，電子大屏幕滾動、語音交換器頻閃、電子查詢系統(tǒng)忙碌、120個人工坐席滿負(fù)荷，隨時連接著座機(jī)、手機(jī)終端、短信、市長信箱、微信和微博。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，從網(wǎng)站建立到網(wǎng)頁設(shè)置，從流程把關(guān)到大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，從問題解答到政府、協(xié)商主客體三方連線互動，從日常服務(wù)、緊急處置到行風(fēng)、環(huán)評、滿意度測評，從服務(wù)于本地居民、外地訪者到外籍人士，每項工作的順利完成，不僅僅是前臺工作人員的努力，也同時考驗著相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的保障能力。還以濟(jì)南12345市民服務(wù)熱線為例，正是依托了聯(lián)通公司的平臺開發(fā)和管理系統(tǒng)，配備了世界領(lǐng)先的服務(wù)器、語音交換機(jī)、多媒體網(wǎng)管、網(wǎng)絡(luò)交換機(jī)以及中繼線等硬件設(shè)備，開發(fā)了智能化辦公系統(tǒng)、電子地圖查詢系統(tǒng)、問題預(yù)警系統(tǒng)、現(xiàn)場管理示意系統(tǒng)等，才保證了熱線24小時的無縫對接和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)下兼容互動的表達(dá)協(xié)商渠道，實現(xiàn)了協(xié)商民主形式創(chuàng)新

協(xié)商民主是指自由平等之公民，基于權(quán)利和理性，在憲法的規(guī)范和制約下，通過集體與個體的反思、對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主體制與治理形式[4]。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)社會的疾速發(fā)展，促使這一民主體制和治理形式向網(wǎng)絡(luò)中延伸。從山東、遼寧的實踐看，當(dāng)?shù)卣粌H充分利用這一平臺加強(qiáng)輿情信息搜集、分析、報送和反饋，還試圖利用這一開放、便捷、即時渠道，通過網(wǎng)絡(luò)管理者和網(wǎng)民定期、不定期的交流、溝通，并與網(wǎng)下互動兼容，探索協(xié)商民主的新領(lǐng)域和新形式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種互動既不是黨和政府唱“獨(dú)角戲”，也不是百姓隨意發(fā)聲，而是以網(wǎng)絡(luò)平臺為主要對話渠道，形成高效、對等和長期的網(wǎng)絡(luò)交流態(tài)勢，并與網(wǎng)下聯(lián)動，最終通過理解、協(xié)商、共識與整合，轉(zhuǎn)化為實際決策和規(guī)章。例如，在青島“民生在線”了解到，2013年年中，青島市教育局局長做客民生在線網(wǎng)談之時，一項教育改革方案正招致各方的爭議。很多學(xué)生及家長、教師在網(wǎng)上提出了異議。面對沸騰的民意，“民生在線”主動搭建了管理者和百姓，網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)下的協(xié)商橋梁，經(jīng)過多方、多次的溝通、互動和協(xié)調(diào)，最終在2014年達(dá)成共識，促使該項改革措施暫緩實施。

5.依靠多層次參與，實現(xiàn)了相關(guān)監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新

孟德斯鳩強(qiáng)調(diào)：從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力[5]。建構(gòu)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的多層次的監(jiān)督機(jī)制作為一種創(chuàng)新手段，也無疑為有力推動網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主渠道建設(shè)提供了全方位保障。調(diào)研可見，從市委市政府主抓到紀(jì)委監(jiān)察部督辦；由媒體跟進(jìn)到人大代表、政協(xié)委員介入；從組織考評至百姓打分，各地形成了多層面網(wǎng)格狀的監(jiān)管督查體系，保證了運(yùn)行的實效。例如，濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線將日常工作機(jī)制納入績效、行風(fēng)考評，同時有章可依，形成了政協(xié)提案線索直通車和人大代表聯(lián)系群眾熱線工作站；壽光市“壽光民聲”由市紀(jì)委、市監(jiān)察局和人民政府糾風(fēng)辦主抓，以促問題的回應(yīng)、對話與及時解決；遼寧民心網(wǎng)則將“網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)人”制度納入了績效考評和目標(biāo)考核體系，并歡迎網(wǎng)民監(jiān)督評價。這些約束措施形成了一個個完整的鏈條，有章可循，有點可抓，有據(jù)可查，保證了網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主渠道的順利暢通。

6.依托多媒體融合，實現(xiàn)了媒體聯(lián)動體系創(chuàng)新

當(dāng)前，面對全新的媒介生態(tài)環(huán)境，網(wǎng)上網(wǎng)下配合，形成網(wǎng)絡(luò)、電臺、電視臺、報紙、雜志多媒體融合聯(lián)動的宣傳、引導(dǎo)、互動、監(jiān)督體系，也是創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵。比如，遼寧民心網(wǎng)打造的民心網(wǎng)、《民心》雜志、《民生》、《政務(wù)公開?？?、民心視頻、天下風(fēng)行網(wǎng)復(fù)合媒體群；壽光民生網(wǎng)與電臺、網(wǎng)站、報紙、手機(jī)共同構(gòu)筑了五位一體的參與新渠道；青島民生在線依托青島日報報業(yè)集團(tuán)，與青島日報、青島晚報、青島早報、青島新聞網(wǎng)形成報網(wǎng)聯(lián)動等，都是當(dāng)前形勢下探索多媒體融合，形成推動網(wǎng)絡(luò)民主渠道建設(shè)發(fā)展合力的創(chuàng)新之舉。

7.通過標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作，實現(xiàn)了操作化創(chuàng)新

這些案例之所以成功，還在于它們的可復(fù)制性和可操作化。在12345熱線看到，標(biāo)準(zhǔn)化的CATTI電話輔助調(diào)查系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、輿情大數(shù)據(jù)收集、分析系統(tǒng)同時開通。其實，早在2011年，其已初步建立了以服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)為核心，以服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)為配套，覆蓋熱線服務(wù)全過程的1090項社會管理標(biāo)準(zhǔn)體系。后經(jīng)不斷完善，于2013年12月，形成了該熱線主導(dǎo)制定的《政府熱線服務(wù)規(guī)范》的國家標(biāo)準(zhǔn)。2014年6月，該熱線在國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）“標(biāo)準(zhǔn)社會效益評估項目”中的貢獻(xiàn)，得到了該組織的高度肯定。實際上，各地已圍繞網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主建設(shè)目標(biāo)，形成了各類可操作的、標(biāo)準(zhǔn)化的管理體系并得到推廣應(yīng)用。

二、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)實踐中的困惑

雖然建設(shè)成績有目共睹，但地方實踐中依然暴露出各類問題，妨礙了網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主的穩(wěn)步推進(jìn)。

1.機(jī)制的僵化影響了發(fā)展活力

調(diào)研中了解到，很多建設(shè)典型已運(yùn)轉(zhuǎn)了數(shù)年。由于一些網(wǎng)站的規(guī)章制度總體變化不大，長此以往，易形成機(jī)制的僵化和刻板。比如，“定期上網(wǎng)回復(fù)制度”嚴(yán)格規(guī)定了政府有關(guān)部門上網(wǎng)時間，答復(fù)最后期限。而網(wǎng)民訴求的產(chǎn)生時間則可能與對口部門接待日不相一致，結(jié)果，造成了對話協(xié)商雙方銜接上的時滯，而不利于矛盾的解決。還有的可能棘手問題已經(jīng)解決，正處于矛盾緩和期，但因為制度約定，也要為了網(wǎng)談而網(wǎng)談，實際上，也造成了機(jī)制的空轉(zhuǎn)。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制仍需完善

網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制運(yùn)行中遇到的某些問題，往往或利益方錯綜復(fù)雜，或牽涉多個部門，或遺留時間很長。故解決起來有難度，也存在著相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，還可能引發(fā)社會輿情的較大波動。盡管調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這類問題中的相當(dāng)比例，通過高層領(lǐng)導(dǎo)過問，最終得到了圓滿解決。但是，因缺乏黨和政府牽頭領(lǐng)導(dǎo)的制度化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，而導(dǎo)致一事一議、緊急處理、領(lǐng)導(dǎo)拍板等處置模式的常態(tài)化。

3.重點、難點問題易沉淀和反復(fù)使回應(yīng)性不足

隨著時間的推移，大量淺層次、易解決、個體性的社會矛盾被優(yōu)先處理后，那些牽涉改革發(fā)展穩(wěn)定的深層次問題，涉及群眾切身利益的矛盾糾葛和焦點、難點問題被逐漸沉淀下來，導(dǎo)致回應(yīng)性不足。還有一些類似征地拆遷、環(huán)境污染、噪音擾民等問題好似“牛皮癬”，反復(fù)成為輿情表達(dá)主體的關(guān)注焦點，無形中影響了該類平臺解決問題的邊際效益。

4.表達(dá)主體的協(xié)商素質(zhì)問題突出

網(wǎng)絡(luò)社會的去中心化、去責(zé)任化以及匿名性特點，導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)非理性情緒的長期存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管協(xié)商主體的主流呈現(xiàn)出積極、理性、向上的特點，但總有個別人缺乏寬容、平等、開放和妥協(xié)精神，將網(wǎng)絡(luò)當(dāng)作“垃圾場”，隨意傾倒不良輿情，他們攻擊謾罵、動輒扣帽子，甚至引發(fā)網(wǎng)絡(luò)群體極化情緒的蔓延，這些行為，影響了和諧的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主氛圍，反映出個別網(wǎng)民民主素質(zhì)的欠缺。

5.信息鴻溝使一些人置身網(wǎng)絡(luò)民主表達(dá)體系之外

誠然，在“人人都有麥克風(fēng)”的時代，網(wǎng)民的積極參與，有力推動了網(wǎng)絡(luò)協(xié)商表達(dá)的良性發(fā)展。不過我們了解到，信息鴻溝的存在，使這些新技術(shù)平臺的使用者，主要是相對年輕，有一定知識水平和表達(dá)能力的網(wǎng)民。社會中依然有大量人群并不使用或不能熟練的使用互聯(lián)網(wǎng)，因此，他們盡管可能被代言，但就自身來說，依然可以被視作置身于網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主體系之外，其話語權(quán)自然不能在網(wǎng)絡(luò)中得到充分保障。

三、應(yīng)對之策

1.建立穩(wěn)定性與靈活性兼顧的工作機(jī)制

盡管，機(jī)制作為一種維持系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的互動模式或者工作方式，應(yīng)該保持相對穩(wěn)定性。但在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)社會疾速發(fā)展，我國正在全面深化改革，建設(shè)社會主義政治文明，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化的大背景下，則需打破一成不變、求穩(wěn)怕變的固化思維，積極思考、開拓進(jìn)取，通過建立穩(wěn)定性與靈活性兼顧的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主工作機(jī)制，通過常態(tài)化與非常態(tài)化的工作形式相互補(bǔ)充，來主動傾聽民聲，積極匯集民意，廣泛吸納民智，有效發(fā)揮民力。

2.建立多層級和多部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系

網(wǎng)絡(luò)協(xié)商中的問題，還需回到現(xiàn)實社會中加以逐步解決。從我國的建設(shè)實踐看，目前已進(jìn)入到以調(diào)整利益關(guān)系為重點的全面改革階段，改革的迫切性和艱巨性進(jìn)一步增強(qiáng)，利益關(guān)系和矛盾糾葛錯綜復(fù)雜，在此特殊時期，網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主建設(shè)也進(jìn)入到攻堅節(jié)點，尤其需要各級黨和政府的高層決策者掛帥，建立起比較完備的多層級、多部門齊抓共管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系，以推動相關(guān)輿情的有效紓解和相關(guān)問題的妥善處理。

3.建立重大、疑難問題的排查解決工作制度

知己知彼百戰(zhàn)百勝。應(yīng)建立重大、疑難問題的排查解決工作制度?？梢越Y(jié)合網(wǎng)站、熱線的日常工作，通過輿情問題重點排查和普遍排查相結(jié)合，主動尋找輿情苗頭和深入分析輿情規(guī)律相配合，準(zhǔn)確了解各主要領(lǐng)域的全局性輿情走勢，精準(zhǔn)掌握各個社會階層、社會群體，特別是一些特殊社會群體（包括困難群體、知識階層、80后和90后網(wǎng)民在內(nèi)）的網(wǎng)絡(luò)思想變動狀況[6]。定期或不定期地匯集輿情數(shù)據(jù)，分析輿情變化趨勢，研判輿論漲落規(guī)律，及時、準(zhǔn)確、客觀的發(fā)現(xiàn)和上報苗頭性和傾向性問題、重點和難點問題、反復(fù)性和易感性問題的信息，力求見微知著、未雨綢繆，把握協(xié)商對話和解決問題的主動權(quán)。

4.建立網(wǎng)絡(luò)自律帖主的監(jiān)督機(jī)制

網(wǎng)民作為網(wǎng)絡(luò)輿情表達(dá)主體，既要積極發(fā)聲，也要有序參與網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主建設(shè)，這是營造和諧、理性、寬容的網(wǎng)絡(luò)表達(dá)與互動氛圍的強(qiáng)有力保證。為此，不但要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)者和把關(guān)人的職責(zé)，也要通過宣傳、教育和引導(dǎo)，充分發(fā)揮網(wǎng)民自身的自律功能，通過發(fā)現(xiàn)和培育一大批網(wǎng)絡(luò)自律帖主，鼓勵和支持建立網(wǎng)絡(luò)自律帖主的監(jiān)督機(jī)制，逐步實現(xiàn)網(wǎng)民的自我約束、自我管理和自我發(fā)展。

5.努力消除網(wǎng)絡(luò)信息鴻溝

雖然，網(wǎng)絡(luò)社會倡導(dǎo)平等、共享與開放。但填平“信息鴻溝”不可能一蹴而就。應(yīng)通過頂層設(shè)計、制度安排、措施保障和培育引導(dǎo)來逐步解決。具體分析，應(yīng)通過頂層設(shè)計，逐步縮小網(wǎng)絡(luò)利用的認(rèn)知差、年齡差、地域差和知識儲備差；通過一系列制度安排，來加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大現(xiàn)代通訊網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍和獲益群體；加強(qiáng)相關(guān)科普宣傳，提高普通人對信息技術(shù)的基本認(rèn)知，激發(fā)他們的使用熱情；利用政策傾斜和扶植培育，完善相關(guān)教育制度和培訓(xùn)制度，讓更多的人有效利用互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)新型載體，為網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主建設(shè)添磚加瓦。

［1］［美]約瑟夫·熊彼特.何畏，易家祥譯.經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論——對于利潤、資本、信貸、利息和經(jīng)濟(jì)周期的考察［M］.北京，商務(wù)印書館，1997：73-74.

［2］中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》［N］.人民日報，2015-02-10.

［3］畢宏音.訴求表達(dá)機(jī)制研究［M］.天津，天津社會科學(xué)院出版社，2009：35.

［4］陳家剛.協(xié)商民主與當(dāng)代中國政治［M］.北京，中國人民大學(xué)出版社，2009：1.

［5］［法］孟德斯鳩.張雁深譯.論法的精神［M］.北京，商務(wù)印書館，1963：154.

［6］中共中央宣傳部輿情信息局.輿情信息匯集分析機(jī)制研究［M］.北京，學(xué)習(xí)出版社，2006：70.