湖北生態(tài)公益林績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分析及改進(jìn)建議

袁傳武 徐紅 張黎 鄭京津 徐紅梅 湯景明 蔡晟 孫擁康

摘?要：?通過(guò)對(duì)湖北生態(tài)公益林績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分析，指出其在評(píng)價(jià)公益林建設(shè)質(zhì)量和資金管理過(guò)程中，存在評(píng)價(jià)指標(biāo)不全面、部分指標(biāo)沒(méi)有細(xì)化或量化、指標(biāo)描述抽象或模糊以及沒(méi)有采用分級(jí)評(píng)價(jià)方式等問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題提出了改進(jìn)建議，并采用邏輯分析法對(duì)該指標(biāo)體系進(jìn)行了重新構(gòu)建，旨為林業(yè)部門(mén)公益林績(jī)效評(píng)價(jià)提供參考和科學(xué)依據(jù)。

關(guān)鍵詞：?生態(tài)公益林;績(jī)效評(píng)價(jià);指標(biāo)分析;改進(jìn)建議;湖北

中圖分類(lèi)號(hào)：F326.2?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1004-3020（2019）06-0048-05

Analysis?and?Suggestion?of?Ecological?Forest?Performance?Evaluation?in?Hubei

Yuan?Chuanwu（1）?Xu?Hong（2）?Zhang?Li（3）?Zheng?Jingjin（1）?Xu?Hongmei（1）?Tang?Jingming（1）?Cai?Sheng（1）?Xun?Yongkang（1）

（1.Hubei?Academy?of?Forestry?Wuhan?430075;2.Yunyang?District?Forestry?Bureau?Shiyan?442500;3.Taiwan?Affairs?Office?of?Hubei?Provincial?Government?Wuhan?430071）

Abstract：?Based?on?analysis?of?performance?evaluation?indexes?of?Ecological?Forest?in?Hubei，we?pointed?out?that?some?aspects?of?problems?in?its?evaluation?of?the?construction?quality?and?capital?management?process，for?example，in?its?evaluation?of?the?construction?quality?and?the?process?of?fund?management，there?not?comprehensive?evaluation?indicators，some?indicators?no?refinement?or?quantitative，index?description?abstract?or?fuzzy?and?without?the?use?of?grading?evaluation?way，and?then，put?forwarded?some?suggestions?for?solving?these?problems，and?rebuilt?the?index?system?by?logical?analysis，it?aims?to?provide?reference?and?scientific?decision-making?for?government?departments.

Key?words：?ecological?forest;performance?evaluation;index?analysis;improvement?suggestion;?Hubei?province

生態(tài)公益林建設(shè)對(duì)實(shí)現(xiàn)森林面積和蓄積雙增長(zhǎng)，促進(jìn)森林生態(tài)系統(tǒng)健康與穩(wěn)定，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有重要作用。對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)質(zhì)量和資金管理水平進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，指標(biāo)體系是首要和關(guān)鍵步驟，指標(biāo)體系建立的好壞直接關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和準(zhǔn)確程度。因此在建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，要能準(zhǔn)確、靈敏地反映生態(tài)公益林建設(shè)質(zhì)量和資金使用效率，指標(biāo)要易于調(diào)查、計(jì)算簡(jiǎn)單，還要具有技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要在公益林建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮重要作用，還要具有一定的科學(xué)性和可操作性。尹峰、李衛(wèi)忠、鐘全林、何莉莉、肖水根、祖建新、王嬌、程業(yè)森等專(zhuān)家學(xué)者[1-8]構(gòu)建了省、縣級(jí)生態(tài)公益林質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法以及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;張慧東、劉朝學(xué)、朱耀敏等專(zhuān)家學(xué)者[9-11]對(duì)丹東、湖北、福建等地的公益林生態(tài)服務(wù)及其價(jià)值進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。李漪、鄒俊明、蔡炯、關(guān)宗敏[12-15]進(jìn)行了公益林監(jiān)測(cè)評(píng)估體系的對(duì)策研究。以上這些研究對(duì)加強(qiáng)公益林建設(shè)與管護(hù)、提高公益林建設(shè)資金使用效率等方面發(fā)揮了積極作用。

湖北省林業(yè)部門(mén)也建立了生態(tài)公益林績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，但在使用過(guò)程中存在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不全面，不能很好地反映生態(tài)公益林建設(shè)質(zhì)量以及對(duì)社會(huì)的影響，缺乏社會(huì)公眾參與性指標(biāo)以及社會(huì)媒體關(guān)注性指標(biāo)等等問(wèn)題。本文針對(duì)以上這些問(wèn)題，在參考湖北各地公益林建設(shè)資料及相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合湖北生態(tài)公益林建設(shè)和管理實(shí)際提出了改進(jìn)建議，對(duì)該績(jī)效指標(biāo)體系進(jìn)行了重構(gòu)，旨為林業(yè)政府部門(mén)生態(tài)公益林績(jī)效評(píng)價(jià)決策提供參考。

1?湖北生態(tài)公益林績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分析

1.1?績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)成

湖北生態(tài)公益林績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分I級(jí)指標(biāo)2類(lèi)、II級(jí)指標(biāo)6類(lèi)、III級(jí)指標(biāo)17類(lèi)[11]（見(jiàn)表1）。即基于對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)和資金管理績(jī)效邏輯分析的基礎(chǔ)上，設(shè)定了產(chǎn)出和效益I級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo);按照財(cái)政資金的運(yùn)動(dòng)流程分別在資金管理使用環(huán)節(jié)、項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)出效益等環(huán)節(jié)分別設(shè)立了I級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo);根據(jù)II級(jí)指標(biāo)內(nèi)容，分別設(shè)立III級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化或定性;最后分別設(shè)置目標(biāo)值和完成值對(duì)公益林建設(shè)和管護(hù)狀況、資金管理和使用狀況、公益林資源狀況以及產(chǎn)出效益狀況等做出定性描述和數(shù)量化評(píng)價(jià)。

從表1可以看出，湖北生態(tài)公益林績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，基本涵蓋了資金管理與建設(shè)成效兩個(gè)方面內(nèi)容，即公益林建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的主要目標(biāo)，一是進(jìn)行公益林生態(tài)效益資金補(bǔ)償，二是在區(qū)劃范圍內(nèi)進(jìn)行公益林管護(hù)。具體包括了公益林建設(shè)與保護(hù)、組織管理、檔案管理、經(jīng)營(yíng)管理以及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益等產(chǎn)出績(jī)效等內(nèi)容。

1.2?存在的主要問(wèn)題

1.2.1?指標(biāo)體系內(nèi)容不全面

指標(biāo)體系不全面，沒(méi)有對(duì)公益林建設(shè)和資金管理情況做出全面描述和評(píng)價(jià)。一是缺少缺乏公益林質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)。原指標(biāo)只對(duì)公益林面積、蓄積等數(shù)量進(jìn)行了評(píng)價(jià)，沒(méi)有具體的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)。而生態(tài)效益在相當(dāng)程度上取決于森林質(zhì)量，并非簡(jiǎn)單地等同于森林面積、蓄積。公益林質(zhì)量主要指林分質(zhì)量，即林分密度適度、樹(shù)種多樣、林齡結(jié)構(gòu)合理的生態(tài)公益林，能夠從自然生物特性上形成較好的森林生態(tài)系統(tǒng)，從而發(fā)揮出最大的森林生態(tài)效益和社會(huì)效益。因此，質(zhì)量高的生態(tài)公益林并不是簡(jiǎn)單的面積和蓄積量問(wèn)題，而是能否構(gòu)成一個(gè)穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，滿足人們對(duì)森林的生態(tài)效益和社會(huì)效益需求問(wèn)題。公益林質(zhì)量對(duì)于補(bǔ)償資金績(jī)效評(píng)價(jià)是不可缺少的重要指標(biāo)。因此，生態(tài)公益林質(zhì)量指標(biāo)主要包括樹(shù)種組成、群落結(jié)構(gòu)、健康狀況、單位面積等。二是缺少公眾參與度指標(biāo)。十八屆五中全會(huì)指出，公眾應(yīng)實(shí)質(zhì)性參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)全過(guò)程。在生態(tài)文明建設(shè)中，公眾應(yīng)該融入其中，而不僅僅做旁觀者和評(píng)論者，每個(gè)人都可以為保護(hù)生態(tài)環(huán)境做點(diǎn)事情。公眾參與能為當(dāng)?shù)丶爸苓吷a(chǎn)生活創(chuàng)造良好的生態(tài)和生活環(huán)境，公眾的參與度、權(quán)益意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，在補(bǔ)償資金績(jī)效評(píng)價(jià)中十分重要。公眾參與度是公民享有良好生存環(huán)境的基本權(quán)利，是有效治理生態(tài)環(huán)境的重要前提和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的有效手段。三是缺少媒體關(guān)注度指標(biāo)。媒體關(guān)注度是指媒體積極參與項(xiàng)目，體現(xiàn)了一種全新社會(huì)價(jià)值觀的形成。發(fā)揮媒體優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)引導(dǎo)傳播生態(tài)文化，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)深入人心，對(duì)推動(dòng)生態(tài)公益林資金補(bǔ)償項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展顯得十分重要。尤其是主流媒體關(guān)注度以及對(duì)生態(tài)文化傳播和公益林資金補(bǔ)償項(xiàng)目的推動(dòng)力，使全社會(huì)保持對(duì)公益林保護(hù)生態(tài)環(huán)境應(yīng)有的關(guān)注度。

1.2.2?指標(biāo)體系沒(méi)有細(xì)化或量化

指標(biāo)沒(méi)有細(xì)化或量化，沒(méi)有從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面進(jìn)行細(xì)化和定量表述，不便于描述公益林建設(shè)和資金管理成效。在公益林項(xiàng)目管理指標(biāo)中，沒(méi)有從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)管、項(xiàng)目完成率等方面進(jìn)行細(xì)化評(píng)價(jià)，這樣無(wú)法從成本和時(shí)效等方面進(jìn)行量化或表述。

1.2.3?指標(biāo)體系表述抽象和模糊

指標(biāo)表述比較抽象和模糊，沒(méi)有對(duì)產(chǎn)出情況做出具體、全面、系統(tǒng)的描述。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)沒(méi)有從農(nóng)民增收改善生活、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)方面;社會(huì)效益指標(biāo)沒(méi)有從生態(tài)環(huán)境改善、保護(hù)環(huán)境意識(shí)、及時(shí)處理糾紛等方面進(jìn)行分級(jí)評(píng)價(jià)。使得效益產(chǎn)出指標(biāo)不全面，表述比較抽象和模糊，不便于全面描述效益成效。

1.2.4?指標(biāo)體系沒(méi)有定性分級(jí)

原指標(biāo)沒(méi)有采用定性的分級(jí)形式進(jìn)行表述。不便于給出不同等級(jí)的定義和描述，沒(méi)有針對(duì)每一個(gè)評(píng)價(jià)要素或績(jī)效指標(biāo)按照給定的等級(jí)進(jìn)行評(píng)估，最后再給出總的評(píng)價(jià)。

2?改進(jìn)建議

根據(jù)湖北生態(tài)公益林項(xiàng)目具有特定建設(shè)范圍和資金使用用途，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)采用邏輯分析法進(jìn)行重新構(gòu)建。其具體思路如下：一是在對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行邏輯分析的基礎(chǔ)上，繼續(xù)沿用原指標(biāo)體系中的產(chǎn)出、效果、滿意度設(shè)定一級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。二是按照財(cái)政資金的運(yùn)動(dòng)流程分別在項(xiàng)目立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)、資金管理使用環(huán)節(jié)、項(xiàng)目實(shí)施和產(chǎn)出效益等環(huán)節(jié)分別設(shè)立II級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。三是分別設(shè)立III級(jí)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和定性或定量化。四是對(duì)應(yīng)各項(xiàng)指標(biāo)，分別設(shè)定具體目標(biāo)值和完成值，對(duì)公益林管護(hù)、資金管理和使用、產(chǎn)出效益以及項(xiàng)目實(shí)施等方面做出系統(tǒng)、全面、客觀的細(xì)致化定性描述和數(shù)量化評(píng)價(jià)。

2.1?指標(biāo)體系體現(xiàn)全面性和完整性

在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，選擇公益林建設(shè)與保護(hù)、公益林質(zhì)量、公益林?jǐn)?shù)量、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、項(xiàng)目管理、資金管理、可持續(xù)性等方面內(nèi)容，充分體現(xiàn)了生態(tài)公益林績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的全面性和完整性，保證生態(tài)公益林建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和客觀性。

2.2?指標(biāo)體系進(jìn)行細(xì)化和量化

將績(jī)效目標(biāo)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述，不能進(jìn)行定量表述的，采用定性的分級(jí)分檔形式表述。將易于計(jì)算、容易取得并且能夠在項(xiàng)目管理水平和資金執(zhí)行效率上很好地反映實(shí)際情況內(nèi)容進(jìn)行量化處理，使得所構(gòu)建的指標(biāo)體系具有較強(qiáng)的可操作性和現(xiàn)實(shí)性。即將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，全面反映公益林建設(shè)項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和可持續(xù)性，以及公益林?jǐn)?shù)量、質(zhì)量等建設(shè)成效等內(nèi)容。

2.3?指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)清晰，層次分明

改進(jìn)后的指標(biāo)體系包括產(chǎn)出、效益、服務(wù)對(duì)象滿意度等3個(gè)I級(jí)指標(biāo)，下設(shè)9個(gè)II級(jí)指標(biāo)、26個(gè)III級(jí)指標(biāo)。這些指標(biāo)體系構(gòu)成衡量公益林補(bǔ)償資金績(jī)效目標(biāo)完成程度的全面內(nèi)容（見(jiàn)表2）[12]。

3?結(jié)語(yǔ)

生態(tài)公益林作為改善生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要組成部分，其主要功能是為人類(lèi)提供良好的生存和發(fā)展環(huán)境，建設(shè)質(zhì)量的高低將直接影響到其功能和效益的發(fā)揮。因此，有必要針對(duì)生態(tài)公益林的管護(hù)和資金管理水平進(jìn)行探討研究，這樣才能保障生態(tài)公益林相關(guān)工作順利開(kāi)展。生態(tài)公益林績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)重要研究方向，它對(duì)建立有效的組織管理機(jī)構(gòu)、做好建設(shè)規(guī)劃、落實(shí)補(bǔ)償資金、保護(hù)和建設(shè)好公益林、提高公益林生態(tài)功能水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

生態(tài)公益林績(jī)效指標(biāo)是評(píng)價(jià)生態(tài)公益林建設(shè)質(zhì)量和資金管理水平的關(guān)鍵問(wèn)題，本文從產(chǎn)出、效益和滿意度等方面構(gòu)建了多項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并對(duì)這些指標(biāo)體系中主要指標(biāo)及關(guān)鍵因子進(jìn)行了重構(gòu)和細(xì)化，提出了全面的、科學(xué)合理的、可操作的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，首次提出了生態(tài)公益林項(xiàng)目管理指標(biāo)，用于衡量生態(tài)公益林項(xiàng)目的實(shí)施、執(zhí)行及完成水平。本指標(biāo)體系為客觀評(píng)價(jià)湖北生態(tài)公益林建設(shè)質(zhì)量和成效具有一定的參考價(jià)值。

本文提出的生態(tài)公益林建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，其指標(biāo)體系的選取和量化是在參考湖北各地公益林建設(shè)資料及相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合湖北生態(tài)公益林建設(shè)和管理實(shí)際狀況上進(jìn)行的，指標(biāo)體系的合理性及準(zhǔn)確度還需要在具體實(shí)踐中進(jìn)一步加以驗(yàn)證和完善。開(kāi)展生態(tài)公益林建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于解決長(zhǎng)期存在于我省森林資源管理中“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的弊端，提高公益林質(zhì)量管理在林業(yè)工作中的比重，改變現(xiàn)有林業(yè)落后面貌，全面提高森林經(jīng)營(yíng)水平同樣具有積極作用。

參?考?文?獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：鄭京津）