我國(guó)耕地保護(hù)政策存在問(wèn)題剖析與對(duì)策建議

張 麗，黃 豪

貴州省地礦局測(cè)繪院，貴州 貴陽(yáng) 550018

耕地保護(hù)源于糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定、鄉(xiāng)村繁榮等縱橫交織的社會(huì)和資源利用問(wèn)題，我國(guó)作為人口大國(guó)，存在著人多地少、耕地質(zhì)量總體水平偏低且區(qū)域差異顯著、耕地污染較為嚴(yán)重等突出問(wèn)題?；谏鲜鲈?，我國(guó)提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，從單純的數(shù)量保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的保護(hù)，落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略。目前我國(guó)對(duì)耕地保護(hù)在法律、行政、經(jīng)濟(jì)等各方面都有不同的政策，但是這些政策在保護(hù)耕地方面還存在一定缺陷亟待解決。本文從耕地保護(hù)政策存在的問(wèn)題入手，提出有利于完善我國(guó)耕地保護(hù)政策體系的建議，為我國(guó)耕地資源保護(hù)提供依據(jù)。

一、我國(guó)耕地保護(hù)政策的發(fā)展歷程

（一）萌芽期（1978-1985年）

由于糧食生產(chǎn)需求，在1978年的《政府工作報(bào)告》里，開始重視耕地資源的利用問(wèn)題。1981年由于耕地占用現(xiàn)象嚴(yán)重，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，開始重視耕地保護(hù)；1982年，中央1號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》中提出耕地保護(hù)應(yīng)作為國(guó)家政策，這是改革開放以來(lái)第一個(gè)涉農(nóng)的1號(hào)文件；1983年，由于耕地面積的快速減少，當(dāng)年的中央1號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》中，將“耕地減少”列為當(dāng)時(shí)農(nóng)村三大隱患之一[1]。這個(gè)時(shí)期耕地保護(hù)意識(shí)在逐步加強(qiáng)，耕地保護(hù)問(wèn)題的迫切性越來(lái)越受到政府重視。

（二）初創(chuàng)期（1986-1997年）

1986年6月25日，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)合作社解體，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式基本轉(zhuǎn)型完成。該時(shí)期為人口高峰期，隨著經(jīng)濟(jì)改革的全面推進(jìn)，各地出現(xiàn)了一些損害農(nóng)民積極性的問(wèn)題，耕地被占用情況嚴(yán)重。1986年，中央1號(hào)文件《農(nóng)村工作的部署》要求有關(guān)部門在年內(nèi)制定“嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的條例”；同年6月全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，標(biāo)志著土地管理工作進(jìn)入了法制軌道的新階段。1992年基于我國(guó)基本國(guó)情和嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)，明確提出基本農(nóng)田保護(hù)這一概念，在全國(guó)開展基本農(nóng)田環(huán)境保護(hù)。1994年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，開始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施以耕地保護(hù)為目標(biāo)的基本農(nóng)田保護(hù)制度；之后我國(guó)出臺(tái)的《劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)程》《基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)程》《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》等文件進(jìn)一步加強(qiáng)和落實(shí)了基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)政策。

（三）發(fā)展期（1998-2003年）

1998年城市建設(shè)飛速發(fā)展，新一輪的土地承包期已經(jīng)到期，土地變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致耕地占用現(xiàn)象較為突出，這一時(shí)期我國(guó)出臺(tái)了大量針對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的文件。這個(gè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)村土地制度進(jìn)入深層改革，農(nóng)村政策逐步走向穩(wěn)定、成熟、持續(xù)和法制化，且市場(chǎng)的作用開始顯現(xiàn)。

（四）完善期（2004年至今）

該時(shí)段是我國(guó)耕地政策轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，市場(chǎng)的力量進(jìn)一步加強(qiáng)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大轉(zhuǎn)型關(guān)鍵的時(shí)期。從2004至2008年，中央1號(hào)文件都重視對(duì)耕地的保護(hù)，耕地保護(hù)政策體系趨于完善。2016年中央1號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，提出大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。加大投入力度，整合建設(shè)資金，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快建設(shè)步伐，到2020年確保建成8億畝、力爭(zhēng)建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。初步建立了質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)政策體系。

二、我國(guó)耕地保護(hù)政策存在的問(wèn)題剖析

（一）強(qiáng)調(diào)政府調(diào)控，市場(chǎng)調(diào)節(jié)措施較少

農(nóng)民作為耕地保護(hù)的主體，承擔(dān)著保護(hù)耕地的任務(wù)，但農(nóng)業(yè)比較效益低下，他們?nèi)狈?duì)于耕地保護(hù)的積極性，1981—1985年耕地減少580萬(wàn)hm2，年均減少116萬(wàn)hm2[2]。對(duì)于耕地的保護(hù)更多從耕地?cái)?shù)量角度考慮，對(duì)質(zhì)量考量相對(duì)很少，導(dǎo)致很多地區(qū)對(duì)耕地保護(hù)流于形式而不能做到切實(shí)保護(hù)。

（二）政策剛性有余而彈性不足，缺乏激勵(lì)措施

在國(guó)家出臺(tái)的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)政策管制之下，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地需要花費(fèi)較高的經(jīng)濟(jì)成本，在一定程度上阻礙了耕地特別是基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。與此同時(shí)，一些地方采取“曲線、漸進(jìn)”的迂回戰(zhàn)術(shù)，大量耕地以農(nóng)村集體建設(shè)用地占用方式轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地，形成事實(shí)上的“農(nóng)地轉(zhuǎn)用”狀態(tài)，然后進(jìn)入隱形土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市周邊、交通主干道和部分江河沿線基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，重金屬和有機(jī)污染物含量超標(biāo)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，再加上補(bǔ)劃的基本農(nóng)田存在著占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象，致使我國(guó)基本農(nóng)田的總體質(zhì)量堪憂。

（三）基本農(nóng)田范圍界定較為模糊，執(zhí)行難度較大

基本農(nóng)田保護(hù)主要以數(shù)量保護(hù)為主、質(zhì)量保護(hù)為輔，中央政府下達(dá)以耕地?cái)?shù)量保護(hù)為主的耕地保護(hù)指標(biāo)；地方政府受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，為了平衡上級(jí)指示和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊，集鎮(zhèn)建設(shè)用地周邊的質(zhì)量較好、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的耕地調(diào)出基本農(nóng)田，“劃遠(yuǎn)不劃近”“劃劣不劃優(yōu)”。缺乏有效監(jiān)測(cè)和管理，基本農(nóng)田占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

（四）高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)重，難度較大

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化同步”加快推進(jìn)，在我國(guó)東部沿海地區(qū)、中西部糧食主產(chǎn)區(qū)土地供需矛盾問(wèn)題突出，優(yōu)質(zhì)耕地存在著數(shù)量有限、空間布局與城鎮(zhèn)發(fā)展邊界高度重合，耕地保護(hù)面臨壓力較大，土地管理形勢(shì)嚴(yán)峻。與此同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)間之緊、任務(wù)重、資金缺口和實(shí)施監(jiān)管難度較大。導(dǎo)致各地不同程度存在工程進(jìn)度遲緩、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力、資金使用不當(dāng)、項(xiàng)目驗(yàn)收滯后、質(zhì)量水平不高等問(wèn)題。

三、加強(qiáng)我國(guó)耕地保護(hù)的對(duì)策建議

（一）適度開發(fā)耕地后備資源

總體來(lái)看，我國(guó)耕地后備資源生產(chǎn)潛力較大，大約有1.33億hm2可利用的荒山、荒坡，0.77億hm2可開發(fā)的沙荒地[3]。通過(guò)土地整治，加大宜農(nóng)未利用地開發(fā)、復(fù)墾、整理力度，能夠在一定程度上有效緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展給耕地保護(hù)造成的巨大壓力。近年來(lái)，隨著我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)和土地整治工作穩(wěn)步推進(jìn)，在改善土地生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展所作的貢獻(xiàn)較大，這些舉措既減緩了耕地資源數(shù)量的減少速度，又促進(jìn)了耕地資源的可持續(xù)利用。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)民耕地保護(hù)教育

經(jīng)過(guò)我國(guó)近30年的基本農(nóng)田保護(hù)工作，我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)政策日趨完善；同時(shí)也存在著國(guó)民耕地保護(hù)意識(shí)薄弱問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)建設(shè)用地審批不嚴(yán)、亂占濫用、不批就用、少批多用等違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。在工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染等多重因素影響下，我國(guó)的耕地和基本農(nóng)田面臨著質(zhì)量不斷降低，污染風(fēng)險(xiǎn)加劇的趨勢(shì)。據(jù)估算，我國(guó)被污染耕地約占耕地總面積的1/6，耕地中有機(jī)農(nóng)藥殘留量高達(dá)50%～60%，有機(jī)廢物總量高達(dá)40億t[4]。在耕地保護(hù)地措施方面，我國(guó)一直以行政手段為主，耕地保護(hù)政策措施單一、缺乏彈性，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)帶有強(qiáng)制性和責(zé)任性，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)全民族耕地保護(hù)意識(shí)教育。

（三）加快建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

耕地保護(hù)具有外部性，政府有必要對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[5]。因此，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)政府公共財(cái)政對(duì)耕地保護(hù)行為主體進(jìn)行補(bǔ)償，改變我國(guó)農(nóng)戶“種糧越多越窮，耕地保護(hù)越好越難發(fā)展”的被動(dòng)局面。在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式上，一是對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，二是加大對(duì)耕地設(shè)施管護(hù)的資金投入。由于我國(guó)耕地資源的地域分布不均，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)考慮地域差異性，綜合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、耕地質(zhì)量等級(jí)與糧食作物種類、責(zé)任主體對(duì)補(bǔ)償?shù)钠谕档扔枰源_定。在農(nóng)業(yè)種植較為集中的區(qū)域，國(guó)家應(yīng)當(dāng)以特殊照顧，給予更多補(bǔ)貼，以調(diào)動(dòng)這些地區(qū)保護(hù)耕地的積極性[6]。

（四）健全永久性基本農(nóng)田保護(hù)政策

永久性基本農(nóng)田保護(hù)的核心在于“永久性”，即保護(hù)的長(zhǎng)期性和用途轉(zhuǎn)變的嚴(yán)格性。應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等一系列法律法規(guī)的相應(yīng)條款進(jìn)行修訂，健全永久基本農(nóng)田劃定、保護(hù)及補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容和具體措施[7]，進(jìn)一步提高永久性基本農(nóng)田保護(hù)政策的規(guī)范性、可操作性和權(quán)威性。劃定的永久性基本農(nóng)田的耕地必須是排灌設(shè)施完善、土壤肥沃、水土保持良好且具有一定面積規(guī)模、坡度小、旱澇保收以及高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的耕地外部因素體現(xiàn)的是永久性基本農(nóng)田的強(qiáng)制性和生態(tài)性，即優(yōu)先考慮將易被于占用的城市周邊基本農(nóng)田優(yōu)先劃定。同時(shí)，加快構(gòu)建構(gòu)建永久性基本農(nóng)田評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促建”。