當(dāng)前云南脫貧攻堅(jiān)的現(xiàn)實(shí)困境與突破路徑

魯昆洪，馬 豪

云南民族大學(xué) 云南民族干部學(xué)院，云南 昆明 650500

縱觀人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的歷史，就是一段反貧困的斗爭史。中國一直在反貧困、求溫飽、奔小康的道路上努力前行，并對世界做出了重要貢獻(xiàn)。近年來，中國6 000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下。新的歷史階段，中國提出堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)。[1]

云南是全國脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場之一，云南的減貧事業(yè)是中國特色扶貧開發(fā)事業(yè)的一個(gè)縮影。改革開放40年來，通過有組織有計(jì)劃大規(guī)模的扶貧行動(dòng)，云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展與脫貧減貧同步推進(jìn)。到2017年底，全省有貧困人口332.12萬人，貧困發(fā)生率9.89%，貧困發(fā)生率在10%以上的縣有41個(gè)。有27個(gè)深度貧困縣，212萬貧困人口，占全省總貧困人口的63.69%。[2]怒江州、迪慶州是國家確定的“三區(qū)三州”之一，其中怒江州貧困發(fā)生率為38.5%，是全國平均水平的9倍以上。[3]云南目前剩余的貧困地區(qū)和貧困人口，都是脫貧攻堅(jiān)的“上甘嶺”和“硬骨頭”，工作難度大、成本高、見效慢，要如期實(shí)現(xiàn)全省整體脫貧，依然任重道遠(yuǎn)。

一、當(dāng)前云南脫貧攻堅(jiān)中存在的主要問題

（一）扶貧政策：穩(wěn)定性不夠，操作性不強(qiáng)

政策是推進(jìn)扶貧實(shí)踐的先導(dǎo)。來自扶貧一線的干部普遍表示，目前，云南扶貧政策的穩(wěn)定性不夠，可操作性不強(qiáng)。一方面，扶貧政策的穩(wěn)定性不夠。如關(guān)于健康扶貧的政策，有的規(guī)定脫貧之后便停止，有的規(guī)定則是脫貧不脫政策。對貧困戶的建檔立卡，有的地方包括了低保居民，有的地方又不包括。在一些地方，政策隔三差五的在改變，朝令夕改這種現(xiàn)象讓基層扶貧干部疲于應(yīng)付。此外，還存在“政策打架”現(xiàn)象，有些指標(biāo)存在沖突，如“1+N”第三方考評機(jī)制，省一級(jí)指標(biāo)和縣一級(jí)指標(biāo)不匹配、不對稱，政策的持續(xù)性和連貫性不夠。另一方面，部分扶貧政策的可操作性不足。基層扶貧干部反映，按照精準(zhǔn)扶貧建檔立卡的要求，建檔立卡指標(biāo)體系表格分為A、B、C三類，分別為戶表、村表、縣表，共17頁幾百個(gè)問題，這些指標(biāo)細(xì)化到“貧困戶一年吃多少斤糧食、多少斤油，住的地方距離水井和學(xué)校有多遠(yuǎn)”，這些問題讓貧困戶和當(dāng)?shù)氐母刹總冾^疼不已。在實(shí)際操作中，一部分貧困戶不識(shí)字，一些少數(shù)民族群眾甚至聽不懂不會(huì)講漢語，填不了表格。在一些深度貧困地區(qū)，根據(jù)地方文件要求，自貧困認(rèn)定3個(gè)月后即要求脫貧，這樣的工作難度實(shí)在太大。

（二）扶貧資源：分配不均，易引發(fā)新矛盾

自從實(shí)施精準(zhǔn)扶貧后，扶貧的財(cái)力、物力等資源向重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群集中，但也存在分配不均衡的情況，容易在貧困地區(qū)引發(fā)一些新的矛盾和問題。一方面容易滋生“懶漢思想”。如有的建檔立卡貧困戶存在“蹲在墻根曬太陽，等著政府送小康”和“貧窮光榮”的消極思想，“等、靠、要”的思想突出，主動(dòng)脫貧致富的思想意識(shí)不強(qiáng)，克服困難、脫貧致富的斗志薄弱。另一方面，非建檔立卡貧困戶由于在精準(zhǔn)扶貧政策中得到實(shí)惠和援助較少，在測評的時(shí)候，滿意度較難提升，與國家要求的90%以上的滿意度要求存在較大差距。此外，“卡戶”與“非卡戶”之間易為這些利益糾紛，帶來新的矛盾和問題。

（三）貧困地區(qū)：扶而不脫，脫而不穩(wěn)

由于受自然環(huán)境、發(fā)展歷史、文化教育、心理素質(zhì)等方面的因素所制約，云南部分貧困地區(qū)面臨“扶而不脫”和“脫而不穩(wěn)”的難題。政府雖然每年都投入大量的人力、物力和財(cái)力到精準(zhǔn)扶貧事業(yè)中，但是收效甚微。例如，紅河州金平縣是集邊疆、少數(shù)民族、貧困一體的地區(qū)，群眾的受教育程度不高，部分少數(shù)民族屬于直過民族，傳統(tǒng)的農(nóng)耕意識(shí)強(qiáng)，生產(chǎn)技術(shù)水平低，導(dǎo)致扶貧難度加大。文山州麻栗坡縣與越南接壤，上個(gè)世紀(jì)80年代持續(xù)20多年的戰(zhàn)爭，導(dǎo)致本縣發(fā)展較其它地區(qū)晚了10多年，許多家庭因病致貧，同時(shí)區(qū)域內(nèi)的自然災(zāi)害頻發(fā)，導(dǎo)致該地區(qū)長期貧窮落后。云南邊遠(yuǎn)地區(qū)的基層衛(wèi)生所普遍存在設(shè)備投入不足、醫(yī)療資源不足、診療水平不高等問題。以普洱市江城縣為例，該縣嘉禾鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生室，唯一擁有的醫(yī)療器械即一副聽診器。除此之外，醫(yī)護(hù)人員缺乏、藥品的種類、數(shù)量短缺，嚴(yán)重影響群眾看病就醫(yī)，衛(wèi)生室的作用難以發(fā)揮。

（四）扶貧對象：脫貧難、返貧易

云南大多數(shù)地區(qū)沒有持續(xù)穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)支撐，貧困群眾的文化素質(zhì)參差不齊，扶貧的外部因素嚴(yán)峻，導(dǎo)致扶貧成效的穩(wěn)定性欠佳。在調(diào)研中，部分受訪者表示，當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧取得了一定的成效，但是在一些家庭，因病、因殘、因?qū)W、因?yàn)?zāi)返貧的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。如玉溪市通?？h興蒙鄉(xiāng)農(nóng)戶楊某某，因患有尿毒癥每天都需要做透析，產(chǎn)生的大額醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用不能報(bào)銷，因此導(dǎo)致返貧。目前，一些貧困戶脫了貧，但小孩上了大學(xué)以后，學(xué)費(fèi)、生活費(fèi)及其它費(fèi)用壓力巨大，導(dǎo)致“扶貧難，返貧易”的問題頻頻發(fā)生。部分貧困戶的子女不能順利就業(yè)，沒有穩(wěn)定的收入來源，使扶貧工作功虧一簣。西雙版納州勐臘縣位于無量山南端之尾稍，山區(qū)面積占總面積的95.6%，山間壩子平地面積狹小。大量居民分散于山區(qū)半山區(qū)，傣族干欄式的傳統(tǒng)建筑，房屋質(zhì)量較差，抵御自然災(zāi)害能力弱，2011年3月24日緬甸東北部發(fā)生的7.2級(jí)地震便波及到勐臘縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大量民房垮塌或成為危房，一些脫貧人口因自然災(zāi)害又再度返貧。

（五）扶貧干部：工作壓力大，積極性難調(diào)動(dòng)

一是扶貧干部工作壓力大，工作與家庭難兼顧。受訪的一線扶貧干部普遍表示，他們工作任務(wù)重，沒有節(jié)假日不分白天黑夜地超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，身心疲憊壓力很大。二是在干部選拔任用方面，“群眾不脫貧，干部不換人”的政策制約了干部的流動(dòng)性，加之較為嚴(yán)格的考核評價(jià)機(jī)制，廣大扶貧一線的基層干部因看不到希望，喪失工作熱情和動(dòng)力，存在不求有功但求無過的消極懈怠思想，使得扶貧政策推進(jìn)不力，嚴(yán)重影響脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程和質(zhì)量。三是對扶貧干部的關(guān)心愛護(hù)不夠，部分受訪者認(rèn)為，在如此高負(fù)荷、高強(qiáng)度和高壓力的工作環(huán)境中，扶貧干部沒有基本的物質(zhì)保障，工資福利得不到應(yīng)有的提升。

二、制約云南脫貧攻堅(jiān)的因素分析

（一）客觀條件制約：自然環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

人們常說“要想富，先修路”，沒有路，如何富。交通不暢、基礎(chǔ)設(shè)置薄弱嚴(yán)重制約了云南貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平?！叭齾^(qū)三州”之一的迪慶州，是云南海拔最高且唯一的藏區(qū)，迪慶州由于自然地理情況特殊，山高谷深，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。迪慶州下轄的德欽縣，是云南通往西藏的門戶，目前全縣無鐵路、無機(jī)場、無航運(yùn)、無高等級(jí)公路，四級(jí)以下公路占比達(dá)80%以上，農(nóng)村公路通達(dá)性差、等級(jí)低、路面狀況差、抗災(zāi)能力弱，綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系尚未形成，制約了云南藏區(qū)與周邊地區(qū)的互聯(lián)互通，使區(qū)位優(yōu)勢未能得到較好發(fā)揮。此外，水利灌溉設(shè)施不足，農(nóng)田水利化程度不高，中低產(chǎn)田占比較大，水土流失、旱澇災(zāi)害發(fā)生頻繁，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提升。

（二）內(nèi)生動(dòng)力不足：思想觀念陳舊，文化素質(zhì)不高

由于受自然條件和歷史文化影響，云南貧困地區(qū)普遍信息閉塞，文化落后，貧困戶主動(dòng)脫貧的意識(shí)不強(qiáng)。一是小富即安，容易滿足。由于交通閉塞，接受新思想新事物慢，貧困戶思想較為守舊，缺乏競爭意識(shí)，樂于縱向比較，過著“吃飽即是滿足”的生活。二是缺少積蓄，鋪張浪費(fèi)。云南的部分貧困地區(qū)，特別是一些少數(shù)民族地區(qū)，受傳統(tǒng)民族風(fēng)俗影響，在婚喪嫁娶方面鋪張浪費(fèi)，紅白喜事大擺筵席、新建房屋等活動(dòng)，使許多貧困家庭“因婚返貧”。三是沒有優(yōu)生優(yōu)育的意識(shí)。遵從少數(shù)民族傳統(tǒng)，許多家庭依然保持傳統(tǒng)“多子多福”的觀念，造成人口負(fù)擔(dān)過重，進(jìn)入“越生越窮，越窮越生”的惡性循環(huán)，使一些貧困戶“因育返貧”。

（三）產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)不強(qiáng)：產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，質(zhì)量效益不高

云南特色產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成，產(chǎn)業(yè)助力扶貧的驅(qū)動(dòng)不夠。一是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。云南貧困地區(qū)由于缺乏資金、技術(shù)和人才，特色產(chǎn)業(yè)培育十分緩慢。云南旅游資源豐富，有“七彩云南，旅游天堂”的美譽(yù)。但近年來，由于旅游配套不完善、旅游產(chǎn)品單一、旅游監(jiān)管不力，旅游業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的帶動(dòng)引領(lǐng)作用還未凸顯。二是優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)不強(qiáng)。云南擁有豐富的礦產(chǎn)、林木、果蔬和茶葉等資源優(yōu)勢，但受地形地貌和基礎(chǔ)設(shè)施的約束較大，普遍存在布局分散、總量弱小、產(chǎn)業(yè)鏈短等問題，沒有形成規(guī)模優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)園區(qū)、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量不足、質(zhì)量不高、引領(lǐng)帶動(dòng)功能不強(qiáng)，扶貧的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力不足。

（四）幫扶措施不夠：扶貧機(jī)制不健全，兜底措施不到位

致貧原因具有復(fù)雜性和多樣的特征，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)一個(gè)都不能少。2016年4月，習(xí)近平總書記在安徽金寨考察時(shí)指出，因病致貧、因殘致貧問題時(shí)有發(fā)生，扶貧機(jī)制要進(jìn)一步完善兜底措施，在醫(yī)保、新農(nóng)合方面給予更多扶持。[4]因此，扶貧不但要精準(zhǔn)，還要有保障措施，才能確保扶貧工作取得實(shí)效。從云南實(shí)際來看，教育、醫(yī)療、社會(huì)福利等方面的保障機(jī)制不健全，貧困群眾很容易因?yàn)椴?、天?zāi)人禍和小孩讀書而返貧，使云南精準(zhǔn)扶貧走入“扶貧難，返貧易”的困境，影響了精準(zhǔn)扶貧的穩(wěn)定性。

三、當(dāng)前云南脫貧攻堅(jiān)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）一個(gè)關(guān)鍵：路網(wǎng)、水網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)

古人云，有路則通，通則順達(dá)。在脫貧攻堅(jiān)大背景下，加快推進(jìn)貧困地區(qū)交通路網(wǎng)、水網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快高速鐵路、高等級(jí)公路和出省、出境大通道建設(shè)，加快農(nóng)村道路硬化工程，把云南貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)納入全國、全省交通路網(wǎng)，讓毛細(xì)血管聯(lián)通大動(dòng)脈參與體內(nèi)循環(huán)，實(shí)現(xiàn)云南從封閉邊陲到改革前沿的轉(zhuǎn)變。推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全、農(nóng)田灌溉保障等重點(diǎn)工程，改變過去靠天吃飯的傳統(tǒng)模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)施“寬帶鄉(xiāng)村”工程，鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品上網(wǎng)銷售，暢通信息傳遞和溝通的渠道。

（二）兩個(gè)戰(zhàn)略：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和特色產(chǎn)業(yè)扶貧

一方面，扶植并引導(dǎo)龍頭產(chǎn)業(yè)參與精準(zhǔn)扶貧。采取“龍頭企業(yè)+基地+貧困農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作社+貧困農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+一村一品專業(yè)村鎮(zhèn)”等模式，對貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)先“輸血”，再“換血”，最終恢復(fù)“造血”功能，帶動(dòng)貧困地區(qū)開發(fā)利用特殊資源稟賦，采取“一村一品”的方式發(fā)展特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益和就業(yè)崗位，讓貧困農(nóng)戶分享農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的增值收益。另一方面，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)。要在符合條件的村寨推廣強(qiáng)基惠農(nóng)股份合作經(jīng)濟(jì)，通過整合財(cái)政資金、項(xiàng)目資金及資產(chǎn)資源發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，因地制宜，因寨施策，分級(jí)分類打造集體經(jīng)濟(jì)示范點(diǎn)，集中消除一批集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”，發(fā)展壯大一批“薄弱村”。

（三）三項(xiàng)基礎(chǔ)：教育投入、資源傾斜和就業(yè)扶持

教育乃國之大計(jì)、黨之大計(jì)，扶貧必扶智，扶智靠教育。一是繼續(xù)加大教育投入。加大農(nóng)村薄弱學(xué)校建設(shè)力度，改善辦學(xué)條件，讓貧困地區(qū)和困難家庭的子女和城里的孩子一樣享有高質(zhì)量的教育，阻斷貧困的代際傳遞。二是教育資源向貧困地區(qū)傾斜。促進(jìn)貧困地區(qū)教育資源優(yōu)化整合，重點(diǎn)向農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育和成人技能培訓(xùn)傾斜。不斷提升師資水平，鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生面向基層、面向貧困地區(qū)從教。幫助農(nóng)村貧困家庭幼兒接受正規(guī)的學(xué)前教育。三是加強(qiáng)就業(yè)引導(dǎo)和扶持。對貧困家庭未就業(yè)的高校畢業(yè)生提供就業(yè)支持，加大大學(xué)畢業(yè)生崗前技能培訓(xùn)，拿出一定比例的公務(wù)員和事業(yè)單位崗位，面向特困家庭的學(xué)生招考。繼續(xù)加大對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的培訓(xùn)，幫助他們轉(zhuǎn)移輸出或就地打工，千方百計(jì)擴(kuò)大貧困人口穩(wěn)定的收入來源。

（四）四個(gè)重點(diǎn)：安居房建設(shè)、社會(huì)福利、健康扶貧和生態(tài)扶貧

一是切實(shí)建好安居房。按照“政府補(bǔ)一點(diǎn)、銀行貸一點(diǎn)、個(gè)人籌一點(diǎn)”的保障機(jī)制，多渠道籌措安居房建設(shè)款項(xiàng)，使貧困戶盡快實(shí)現(xiàn)住有所居的目標(biāo)。二是優(yōu)化福利保障。加快貧困地區(qū)民生事業(yè)發(fā)展，采取措施解決看病難、看病貴，上學(xué)難、上學(xué)貴，住房難、建房貴，讓貧困地區(qū)群眾共享改革發(fā)展成果。有效減緩“因病、因殘、因?yàn)?zāi)、因?qū)W”返貧壓力。三是落實(shí)健康扶貧。加強(qiáng)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)，關(guān)注貧困人口健康水平，擴(kuò)大重特大病和慢性病專項(xiàng)救助，讓扶貧事業(yè)普及弱者更有溫度。四是深化生態(tài)扶貧。對于云南一些環(huán)境承載能力弱、限制和不能發(fā)展工業(yè)的地方，以脫貧攻堅(jiān)為重點(diǎn)，堅(jiān)持走“產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化，生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化”之路，讓綠水青山造就金山銀山。

（五）五項(xiàng)保障：政策、指標(biāo)、干部、人才和資金支持

一是科學(xué)統(tǒng)籌扶貧政策。在扶貧政策制定中，建立以“政府主導(dǎo)，專家咨詢，基層一線反饋”的決策機(jī)制，加大對政策制定和實(shí)施中的調(diào)研力度，使扶貧政策接地氣、通民心、易執(zhí)行、有效果，發(fā)揮政策的指揮棒作用。二是脫貧考核指標(biāo)的云南化。立足云南深度貧困面大、脫貧攻堅(jiān)難度大、需要投入資源多等特殊情況，制定科學(xué)合理、簡便易行的脫貧考核指標(biāo)，杜絕指標(biāo)任務(wù)層層加碼。三是夯實(shí)扶貧干部保障。選優(yōu)配強(qiáng)一支精干高效的扶貧干部隊(duì)伍，提高工資福利和應(yīng)有待遇，加大交流提拔力度，關(guān)心干部身心健康，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)干事的創(chuàng)造力。四是重視人才培養(yǎng)。實(shí)施人才扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，引進(jìn)培養(yǎng)一批急需緊缺人才。選派貧困地區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)技等專技人員到對口單位脫產(chǎn)進(jìn)修，提升服務(wù)基層的能力和水平。采取適當(dāng)傾斜政策，鼓勵(lì)貧困地區(qū)大學(xué)生畢業(yè)回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。五是提高資金保障。爭取中央財(cái)政資金對云南扶貧的支持。探索實(shí)踐以金融機(jī)構(gòu)為主，民間資本為輔的多渠道融資模式，充分吸收社會(huì)資本參與扶貧。提高扶貧資金使用效益，把有限的資金用在刀刃上，為云南2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力的資金保障。