基于剩余容積利用權(quán)交易和都市更新計(jì)劃的日本城市更新實(shí)例分析

中國土地勘測規(guī)劃院 北京 100068

正文：

眾所周知，日本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國、科技強(qiáng)國。在戰(zhàn)后迅速崛起并在世界上長期保持領(lǐng)先地位，同時(shí)地域狹窄，人口密集，資源匱乏等也是制約日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。一直以來日本的國土政策是在為解決不同時(shí)期的不同問題的過程之中而制定和推進(jìn)的。[1]。如何進(jìn)一步改善城鄉(xiāng)的生活環(huán)境，滿足國民對(duì)美觀國土、地方文化特色、與自然共生等更高層次的追求。日本政府相繼出臺(tái)了一系列有針對(duì)性的政策推動(dòng)城市更新。筆者在東京進(jìn)行了實(shí)地考察和探訪，選取了幾個(gè)典型案例在此進(jìn)行介紹。

一、日本剩余容積利用權(quán)的交易實(shí)例

1.建筑物的容積限制

日本剩余容積利用權(quán)特指將某塊土地的容積利用權(quán)用于其他土地使用的權(quán)利。日本都市計(jì)劃就是我國的城市規(guī)劃，它規(guī)定了市、街、地的用途地域，并規(guī)定了所有用途地域的容積率（總建筑面積占土地面積的比例）上限，如東京都港區(qū)虎之門附近的指定容積率為300%～1300%。

日本實(shí)施建筑基本法，建筑基準(zhǔn)法的原則是一建筑物一用地，某塊地可用于建造的使用面積只能由該地面上的建筑物使用，且一塊用地上只能存在一座建筑物。都市計(jì)劃對(duì)各單位土地的容積率設(shè)定了上限，原則上不可將未使用的容積轉(zhuǎn)移到其他土地上使用。

2.剩余容積利用權(quán)的法律地位

日本法律沒有設(shè)定剩余容積利用權(quán)這項(xiàng)權(quán)利，所以日本法律并不承認(rèn)剩余容積利用權(quán)的法律地位。如果將其他目的的公法上的規(guī)定與現(xiàn)有的私法上的權(quán)利設(shè)定相結(jié)合，在實(shí)際情況中可以實(shí)現(xiàn)剩余容積轉(zhuǎn)移，即剩余容積利用權(quán)的買賣雙方通過簽訂協(xié)議進(jìn)行容積轉(zhuǎn)移是法律認(rèn)可的。特例容積率適用地區(qū)制度是唯一一個(gè)以積極促進(jìn)活用未利用容積為目的的制度。

3特例容積率適用地區(qū)剩余容積利用權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)例

丸之內(nèi)地區(qū)是日本唯一的特例容積率適用地區(qū)，成功實(shí)現(xiàn)了多次容積轉(zhuǎn)移事例。以東京站用地和PALACE HOTEL轉(zhuǎn)移容積土地為例，通過利用特例容積率適用地區(qū)制度，不相鄰的街區(qū)間進(jìn)行容積轉(zhuǎn)移。其中，將東京站用地的未使用容積189200m2轉(zhuǎn)移給其他5塊用地。并從其出售費(fèi)用中籌劃出500億日元作為的維修工程為費(fèi)用，用于東京站紅磚車站的保存、復(fù)原工作。

圖1 東京站用地和PALACE HOTEL容積轉(zhuǎn)移

為迎接1964年東京奧運(yùn)會(huì)，日本政府于1962年修建東京都市區(qū)及其周邊區(qū)域的都市高速道路。大部分道路已有50年的歷史，急需大量資金對(duì)該高速道路進(jìn)行修繕更新。目前正在討論通過出售道路上空剩余容積率利用權(quán)籌措修繕更新費(fèi)用。由于日本的道路用地原則上不被視為建設(shè)用地，因此日本政府及土地管理部門正在研討是否可以通過修改法律，實(shí)現(xiàn)利用權(quán)出售，為該高速道路修繕爭取資金支持。

日本剩余容積率利用權(quán)轉(zhuǎn)移在一定程度上有效提高建設(shè)用地集約節(jié)約利用效率。容積轉(zhuǎn)移目前作為一項(xiàng)保護(hù)文化遺產(chǎn)及公共設(shè)施的重要手段，目前受到極大關(guān)注。同時(shí)，剩余容積轉(zhuǎn)移也符合都市計(jì)劃理念及整合性，對(duì)提高城市綜合實(shí)力可以起到積極作用。

二、都市再生計(jì)劃（再開發(fā)）

1.日本城市再開發(fā)背景

2000年以后，日本開始重視可持續(xù)城市建設(shè)的區(qū)域價(jià)值提升。一方面，促進(jìn)城市更新的國家戰(zhàn)略，另一方面， 繼續(xù)鼓勵(lì)自下而上的“街道建設(shè)”活動(dòng)和小規(guī)模更新事業(yè)。激活這座城市是21世紀(jì)日本活力的源泉.2001年就職后，日本前首相小泉純一郎(JunichiroKoizumi)成立了城市復(fù)興部，小泉純一郎(Koizumi)擔(dān)任大臣，并向圣提出了“城市復(fù)興政策”。增強(qiáng)了城市的魅力，增強(qiáng)了城市的國際競爭力。作為21世紀(jì)日本城市更新規(guī)劃的城市再生戰(zhàn)略 防災(zāi)、國際化等因素已成為振興日本經(jīng)濟(jì)的重要政策手段之一。

在實(shí)施實(shí)際城市更新戰(zhàn)略的過程中，日本政府首先指定東京、橫濱、名古屋和大阪四大城市作為城市更新的重點(diǎn)。 并隨后宣布全國14個(gè)城市為城市再生區(qū)。總面積5700hm2，其中40%位于東京。日本城市復(fù)興政策的核心不是僅限于單一建筑物的更新，而是通過提出具體的行動(dòng)計(jì)劃，將城市更新與城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緊密結(jié)合起來?！靶袆?dòng)綱領(lǐng)”四大目標(biāo)：(1)構(gòu)建廣域城市資源循環(huán)，即在沿海都市圈，以實(shí)現(xiàn)廣泛、綜合的方式。廢物的建造21世紀(jì)資源型城市的處置、資源回收等設(shè)施建設(shè)。(2)建設(shè)安全的防災(zāi)城市，即改善大災(zāi)害p。以防災(zāi)公園為核心的救援基地和避難路徑。加強(qiáng)防災(zāi)框架。(3)加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即改善交通運(yùn)輸。港口基礎(chǔ)設(shè)施，如環(huán)形公路、城市鐵路、首都國際機(jī)場、國際海港等。(四)建設(shè)城市根據(jù)地，即利用大規(guī)模的低強(qiáng)度城市。 土地利用，發(fā)展城市要塞，適當(dāng)更新舊公共住房，創(chuàng)造舒適的居住環(huán)境，建設(shè)信息化城市據(jù)點(diǎn)。

2.城市再開發(fā)實(shí)例

GINZA-Six地處東京繁華地帶，為都市再生特殊地區(qū)。在再開發(fā)過程中，GINZA-Six采用“市區(qū)再開發(fā)事業(yè)”中的第一種市地街開發(fā)事業(yè)。兩街區(qū)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了銀座地區(qū)史上最大規(guī)模的用地面積和商業(yè)規(guī)模。不僅增加了銀座地區(qū)整體定位的項(xiàng)目貢獻(xiàn)度而且提高了商業(yè)計(jì)劃的自由度，更豐富了該項(xiàng)目的用途。主要有以下四個(gè)方面：（1）形成國際化商業(yè)環(huán)境及觀光景點(diǎn)；（2）樓頂建造了銀座地區(qū)最大的屋頂花園，有助于提高資源的再循環(huán)利用及降低環(huán)境負(fù)荷；（3）道路設(shè)計(jì)為人車分離方式，確保了行人安全、提供舒適的步行空間；（4）自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，可為受災(zāi)群眾提供臨時(shí)的庇護(hù)場所。

圖2 GINZA-Six項(xiàng)目概況

三、對(duì)我國城市更新的啟示及建議

通過此次走訪，較為全面的了解了日本剩余容積率利用權(quán)轉(zhuǎn)移、城市再生計(jì)劃等相關(guān)政策和實(shí)例，主要有以下啟示及建議：

1.關(guān)于剩余容積率轉(zhuǎn)移

剩余容積率利用權(quán)交易在日本作為一種較特殊的管理手段，在改善公共環(huán)境品質(zhì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和歷史建筑等方面免發(fā)揮了重要的作用，探索和研究容積率轉(zhuǎn)移，有利于緩解城市開發(fā)建設(shè)需求與城市品質(zhì)提升之間的矛盾，在有限的土地資源上更好地進(jìn)行發(fā)展，促進(jìn)存量規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其一方面保障了城市開放空間建設(shè)，提升居民的生活環(huán)境水平，另一方面實(shí)現(xiàn)了土地資源的集約節(jié)約利用。

剩余容積率轉(zhuǎn)移在我國某些地區(qū)尚處于初期探索階段，結(jié)合此次考察的內(nèi)容，建議該政策的制定需要進(jìn)一步考慮如何合理設(shè)定容積率控制上線，明確容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移核算方法和標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上建立完善的容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移公示制度。

2.關(guān)于都市再生計(jì)劃

目前，政府是我國城市更新的主體，不僅承擔(dān)著沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且不利于多元化的培育和發(fā)展。市區(qū)重建的主題。日本的民間資本是城市復(fù)興的主力軍。我國可以借鑒其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)更多的民間資本進(jìn)入 城市更新。在政府引導(dǎo)的前提下，社會(huì)廣泛參與的城市更新運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建在政策保障層面。

建議在設(shè)計(jì)策略層面，以更新最小化原則為基礎(chǔ)，建立可持續(xù)的市場開發(fā)模式。論城市更新的設(shè)計(jì)策略 在我國，目前還存在著一種大規(guī)模推倒重建的城市更新現(xiàn)象。它不僅會(huì)產(chǎn)生大量的垃圾，還會(huì)產(chǎn)生大量的垃圾。F城市資源，同時(shí)也極大地破壞了更新區(qū)的鄰里結(jié)構(gòu)。生活語境和文化特征。在日本城市復(fù)興的過程中，用美國 將公共土地用作A“種子庫”要替換要更新的區(qū)域，"鏈"類型將刺激周圍區(qū)域的再生。最終，利用最少的更新來促進(jìn)格勒UAL在整個(gè)地區(qū)重建舊建筑的代謝。

總體而言，日本關(guān)于剩余容積利用、城市再開發(fā)等方面的思路、做法以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們具有重要的借鑒意義，特別是其所經(jīng)歷過的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、快速城市化進(jìn)程、房地產(chǎn)泡沫破裂，以及正在面臨的人口老齡化挑戰(zhàn)等，均為我們正在面臨或即將面臨的問題。建議在總結(jié)日本成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析我國發(fā)達(dá)省份及發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用管理過程中存在的主要問題，結(jié)合我國國情，提出更加符合我國實(shí)際的剩余容積率利用的方式、國家戰(zhàn)略特區(qū)規(guī)劃、都市再開發(fā)實(shí)施規(guī)劃等，并在法律層面豐富涉及該部分的內(nèi)容，在法律框架下實(shí)現(xiàn)以上幾方面的健康發(fā)展，拓展我國土地利用管理科學(xué)化、多元化的新思路。