衛(wèi)生健康委監(jiān)督職責(zé)履行有誤？看最高法如何判定

文丨竇家應(yīng)

【案情回顧】

2014年11月27日，羅某向廣東省衛(wèi)生計(jì)生委郵寄《請(qǐng)求對(duì)梅州市某醫(yī)院違法行為依法進(jìn)行調(diào)查并作出行政處罰》的申請(qǐng)，請(qǐng)求廣東省衛(wèi)生計(jì)生委依據(jù)《衛(wèi)生行政處罰程序》和《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》履行法定的監(jiān)督職責(zé)，調(diào)查該醫(yī)院的違法行為；請(qǐng)求依法對(duì)該醫(yī)院及相關(guān)責(zé)任人作出行政處罰。廣東省衛(wèi)生計(jì)生委收到該申請(qǐng)后，于2015年1月7日轉(zhuǎn)送梅州市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局辦理，并于同日出具《廣東省衛(wèi)生計(jì)生委信訪回復(fù)單》，稱“根據(jù)《廣東省信訪條例》和廣東省衛(wèi)生計(jì)生委的工作職能，您的信訪材料已于2015年1月7日轉(zhuǎn)請(qǐng)梅州市衛(wèi)生計(jì)生局辦理，請(qǐng)直接聯(lián)系”。羅某不滿，遂以廣東省衛(wèi)生計(jì)生委不履行法定職責(zé)為由提起訴訟。

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，廣東省衛(wèi)生計(jì)生委作為廣東省轄區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，有權(quán)管轄廣東省內(nèi)違反衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章的案件；而梅州市衛(wèi)生計(jì)生局有權(quán)管轄梅州市轄區(qū)內(nèi)的違反衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章的案件。本案中，相關(guān)醫(yī)院在梅州市轄區(qū)內(nèi)，梅州市衛(wèi)生計(jì)生局對(duì)該案件也有管轄權(quán)。故廣東省衛(wèi)生計(jì)生委在收到羅某的舉報(bào)申請(qǐng)后，根據(jù)職能分工將羅某的材料轉(zhuǎn)送梅州市衛(wèi)生計(jì)生局辦理，并于同日作出回復(fù)將處理情況告知羅某并無(wú)不當(dāng)，駁回羅某的訴訟請(qǐng)求。

羅某不服，提起上訴。二審法院判決駁回上訴，維持原判。

羅某仍不服，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。最高人民法院再審認(rèn)為，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)行為的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法的規(guī)定進(jìn)行?！缎l(wèi)生行政處罰程序》雖然規(guī)定了上級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰進(jìn)行監(jiān)督，但此種職權(quán)系基于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的層級(jí)監(jiān)督關(guān)系而形成。上級(jí)行政機(jī)關(guān)沒有改變或者撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政行為的，一般并不直接設(shè)定當(dāng)事人新的權(quán)利義務(wù)，當(dāng)事人可以通過直接起訴下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為來(lái)維護(hù)合法權(quán)益。上級(jí)行政機(jī)關(guān)是否啟動(dòng)層級(jí)監(jiān)督程序不屬司法監(jiān)督范疇。本案中，羅某的訴請(qǐng)不屬于行政訴訟的受案范圍。一、二審本應(yīng)裁定對(duì)羅某的起訴不予立案或駁回起訴，受理其起訴并作出實(shí)體判決不妥，應(yīng)予以指正。但是，本案系羅某申請(qǐng)?jiān)賹彛灰俗鞒鰧?duì)再審申請(qǐng)人更為不利的裁判，故不予再審。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第七十四條之規(guī)定，裁定駁回羅某的再審申請(qǐng)。

【法理評(píng)析】

上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的分工規(guī)則

上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的管理職責(zé)如何分工，屬于行政組織法調(diào)整的范疇。但我國(guó)有關(guān)行政組織法范疇的立法，除了《國(guó)務(wù)院組織法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》外，對(duì)于各級(jí)人民政府下轄的職能部門在管理職能上的縱向分工并未專門立法。而在具體不同的行政管理領(lǐng)域，規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的立法體例中，一般只是概括性的規(guī)定，“縣級(jí)以上”某某主管機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的行政職責(zé)。這就常常造成上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的管理事項(xiàng)具有重疊性的錯(cuò)覺，使人誤以為針對(duì)同一事項(xiàng)，既可以由上級(jí)行政機(jī)關(guān)管理，也可以由下級(jí)行政機(jī)關(guān)管理。例如上述案例中，羅某就認(rèn)為，根據(jù)《衛(wèi)生行政處罰程序》“縣級(jí)以上衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處所轄區(qū)域內(nèi)的違反衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章的案件”的規(guī)定，廣東省衛(wèi)生計(jì)生委和梅州市衛(wèi)生計(jì)生局對(duì)其投訴的醫(yī)院存在違規(guī)行為均有處理的職責(zé)。

其實(shí)，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)存在分工本屬的共識(shí)：一般情況下，除了重大復(fù)雜之外的管理事項(xiàng)，均應(yīng)當(dāng)歸下級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄。這一常識(shí)性認(rèn)識(shí)和原則，可以從以下三方面因素的考慮達(dá)成共識(shí)。一是如果上下級(jí)之間的行政管理職權(quán)出現(xiàn)重疊，則存在重復(fù)設(shè)置、機(jī)構(gòu)臃腫的嫌疑，就不需要再專門設(shè)置下級(jí)行政機(jī)關(guān)。二是通常情況下，上級(jí)行政機(jī)關(guān)管理的行政區(qū)域更為廣闊，如果由上級(jí)行政機(jī)關(guān)直接處理公民申請(qǐng)?zhí)幚淼氖马?xiàng)，既給申請(qǐng)人造成了交通和溝通的不便，也會(huì)造成上級(jí)行政機(jī)關(guān)調(diào)查處理耗費(fèi)更多的行政資源。三是申請(qǐng)人對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的處理不服，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議或者投訴監(jiān)督；如果其申請(qǐng)事項(xiàng)直接由上級(jí)處理，又對(duì)處理結(jié)果不滿意的情形下，實(shí)際上喪失了進(jìn)一步向上級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求救濟(jì)的機(jī)會(huì)。

基于以上認(rèn)識(shí)，可以確定，對(duì)于一般的管理事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理。對(duì)于上級(jí)行政機(jī)關(guān)管理職責(zé)的限定，一方面，必須有法律法規(guī)對(duì)此種職責(zé)厘定予以明確規(guī)定；另一方面，上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于管理對(duì)象復(fù)雜、社會(huì)影響重大等因素，可以主動(dòng)要求和直接介入相關(guān)事項(xiàng)，如果公民直接向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，則應(yīng)當(dāng)賦予上級(jí)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦下級(jí)或自行處理的裁量權(quán)。

上級(jí)機(jī)關(guān)的職責(zé)獨(dú)具特色

一般情況下，公民請(qǐng)求處理的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)首先由下級(jí)行政機(jī)關(guān)直接處理。這并不意味著上級(jí)行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)浮于表面、形同虛設(shè)，上級(jí)機(jī)關(guān)肩負(fù)的行政職責(zé)獨(dú)具特色。

一是側(cè)重于指導(dǎo)。一般情況下，上級(jí)行政機(jī)關(guān)雖然不直接接受和處理公民提出的申請(qǐng)，但上級(jí)行政機(jī)關(guān)在更多場(chǎng)合下，會(huì)利用自身業(yè)務(wù)素質(zhì)高、管理視野開闊、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，對(duì)下轄各行政機(jī)關(guān)處理相關(guān)事項(xiàng)及時(shí)作出指導(dǎo)，促進(jìn)和提升下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。

二是側(cè)重于協(xié)調(diào)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)若干下級(jí)行政機(jī)關(guān)，不同下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間在執(zhí)法過程中，可能產(chǎn)生執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管轄范圍沖突的情形，此時(shí)就需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，避免沖突，確保行政管理秩序的平穩(wěn)。而且，需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)出面協(xié)調(diào)的場(chǎng)合，往往不限于各下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間，有時(shí)還需要在不同管理領(lǐng)域的機(jī)關(guān)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)整體社會(huì)行政管理的有序。

三是側(cè)重于救濟(jì)。下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民申請(qǐng)事項(xiàng)的處理如果存在違法或者錯(cuò)誤，上級(jí)行政機(jī)關(guān)具有主動(dòng)或被動(dòng)及時(shí)予以糾正的職責(zé)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)需要在糾正下級(jí)機(jī)關(guān)違法行政的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)申請(qǐng)人合法權(quán)益的救濟(jì)和保護(hù)。

在上述案例解決的實(shí)操中，上級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)依法承擔(dān)的行政職責(zé)，同樣應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)上述特性。廣東省衛(wèi)生計(jì)生委作為上級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，可以指導(dǎo)梅州市衛(wèi)生計(jì)生局對(duì)羅某申請(qǐng)的事項(xiàng)作出處理。如果羅某的請(qǐng)求符合相關(guān)法律法規(guī)要求，當(dāng)羅某對(duì)梅州市衛(wèi)生計(jì)生局的處理結(jié)果不服時(shí)，可以通過申請(qǐng)行政復(fù)議的方式，請(qǐng)求廣東省衛(wèi)生計(jì)生委糾正梅州市衛(wèi)生計(jì)生局的不當(dāng)處理行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)自身權(quán)益的保護(hù)。