上海農用地整治的歷史變遷及功能變化研究

王麗媛，張孝宇，馬 瑩，馬 佳

(上海市農業(yè)科學院農業(yè)科技信息研究所，上海市農業(yè)科學院都市農業(yè)研究中心，上海 201403)

農用地整治是指在以農用地(主要是耕地)為主的區(qū)域，實施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態(tài)環(huán)境保持等工程，增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境[1]。農用地不僅被視為重要的農業(yè)生產資料，同時也是一定區(qū)域穩(wěn)定其社會經濟秩序、保障糧食以及生態(tài)安全、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的重要物質基礎[2]。農用地的自然-經濟綜合體特性[3]，使得其客觀具有生產、生態(tài)、生活、文化、教育等多重功能。農用地功能的顯化隨著人類需求的變化而變化，而人類需求的變化則隨著生產力水平的發(fā)展而變化，因此，伴隨著社會經濟等生產力水平的不斷發(fā)展，人類對于農用地功能的需求在不斷變化，農用地整治目標也相應地發(fā)生了改變。農用地作為重要的有機組成部分，是上海大都市發(fā)展的基礎和依托。作為一種有限和難以再生的自然資源，開展農用土地整治是都市多功能農業(yè)發(fā)展的重中之重。然而，自開展都市功能農業(yè)發(fā)展研究以來，相關的研究主要集中在農用地利用類型變化[4]、農業(yè)產業(yè)結構調整[5]、都市農業(yè)發(fā)展模式演變[6]、城市化進程[7-8]等幾個方面。農用地整治研究成果雖然頗為豐碩，但主要是從生態(tài)、經濟、社會等不同角度對土地整治的項目規(guī)劃[9]、特色模式[10]、技術改良[11]、效益評價[12]等進行研究。綜合來看，一方面，目前的研究工作缺乏對耕地保護和農用地利用等農用地整治歷程變化與都市農業(yè)多功能變化內在聯(lián)系的關注，另一方面，上海農業(yè)的發(fā)展又具有較強的政策導向性[13]，因此，開展以耕地保護和農用地利用變化為前提的農用土地整治目標變化研究，對上海都市多功能農業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

上海作為中國乃至世界的金融中心和中心城市，農用地資源彌足珍貴，耕地保護和農用地節(jié)約集約利用等農用地整治制度在不斷調整，上海農用地的功能也隨之發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著生態(tài)文明建設上升為國家戰(zhàn)略，上海土地資源又將承載哪些功能，如何更好地為上海大都市未來發(fā)展服務，這些仍是亟待解決的問題。本研究以土地整治歷程和功能變化為依據，梳理上海農用地整治制度變革過程，探尋變革過程中功能變化規(guī)律與特征，預判未來農用地功能變化與農用地整治趨勢，以期更好地為上海大都市發(fā)展服務。

1 上海農用地整治制度變革

農用地利用制度是涵蓋與耕地保護相關的政策、法律、法規(guī)等多套規(guī)范的綜合體系，并非只局限于某一制度或政策的約束[14]。根據土地整治過程中耕地保護和農用地節(jié)約集約利用目標的演變，上海農用地整治經歷了從單一的數量保護階段(1949—1997年)，到數量和質量并重階段(1998—2011年)，再到數量、質量、生態(tài)平衡的“三位一體”階段(2012—2016年)，而后邁進耕地數量、質量、生態(tài)、人文“四位一體”階段(2016年至今)。

1.1 關注耕地數量保護階段(1949—1997年)

1949年之后，恢復生產成為當務之急。1950年2月，上海積極響應中央政府關于“調動農民恢復和開墾戰(zhàn)后廢棄農地”與“開展土地改革，實現(xiàn)‘耕者有其田’”的政策號召，首次召開上海市農民代表大會，決議通過生產備荒和準備土地改革兩項重要的耕地保護措施。1951年，上海市政府進一步貫徹落實《發(fā)展農業(yè)生產十大政策》，頒布實施上海市近郊區(qū)土地改革實施辦法。1958年，我國開展實施人民公社制度，上海城郊共建立了122個人民公社，并通過大舉開荒造田擴充農民耕地面積。1961年，上海市政府貫徹中央調整農業(yè)稅負擔的方針，通過減稅來調動農民生產積極性，進而擴大耕地的生產。1962年，上海市農業(yè)局和上海市人民委員會農業(yè)辦公室獲批設立。次年，上海市農墾局宣布正式成立，專門負責開展農地復墾工作。20世紀70年代末，上海市城郊建立了“家庭聯(lián)產承包責任制”，以大力釋放土地產能，保證農民耕地的持有量。

隨著改革開放逐步推進，城市開發(fā)建設等對土地資源需求急劇增長，造成耕地數量快速減少。為此，上海市各級政府在國家政策的指引下因地制宜出臺多項政策，以切實保護耕地數量，保障糧食安全。

1978年，中央政府工作報告提出要“有計劃的開墾荒地，使耕地面積逐年有較多增長”。1980年，上海農村地區(qū)依照《農村土地承包法》開展實施農用地承包經營，以增加有效耕地面積。1982年，土地管理局于農業(yè)部設立。1986年，我國第一個土地管理的國家機構——國家土地管理局由國務院宣布正式成立。隨即，《中華人民共和國土地管理法》頒布，國家正式實施占用耕地補償制度，提出耕地占用要嚴格遵照“占多少，墾多少”的占補平衡原則，并撥?？钣糜陂_墾新的耕地。同年，《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》出臺，將“十分珍惜和合理利用每一寸土地、切實保護耕地”納入基本國策。隨后，上海市房屋土地管理局也宣布正式成立。

1994年，上海市依據國家出臺的《土地管理法實施條例》，正式發(fā)布了《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，明確禁止閑置、荒蕪耕地等行為。1996年，《上海市基本農田保護的若干規(guī)定》頒布，將落實基本農田保護的管理等確立為各級部門今后的工作目標。1997年，“破壞耕地罪”被納入我國刑法條文，這也標志著耕地保護的制度體系至此邁向法制化進程。

1.2 耕地數量和質量保護并重階段(1998—2011年)

因關注耕地數量保護階段，農用地整治較為單一化，僅僅是追求耕地數量的占補平衡，占水田補旱地、占優(yōu)補劣等問題頻發(fā)，在多重因素影響下，耕地質量開始不斷下跌，糧食生產安全受到嚴重威脅。因此，在保證耕地數量的基礎上，提高耕地質量成為農用地整治的又一重要目標。至此，農用地整治工作邁向耕地數量與質量保護并重的階段。

1998年，國土資源部宣布成立，《土地管理法》進一步完善。在國家層面下，耕地質量保護目標初步確立。2000年，上海市政府再次修訂《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，標志著上海地區(qū)的耕地質量保護目標正式形成。2004年“中央一號”文件《上海市土地儲備辦法》及其相關“實施細則”中，明令禁止將包括潛在優(yōu)質耕地在內的增量土地納入儲備范圍。2006年，上海市頒布實施《上海市區(qū)(縣)政府耕地保護責任目標考核辦法》，以貫徹落實“中央一號”文件《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，明確了各級政府在其所在轄區(qū)的耕地保有量以及基本農田保護面積的具體責任目標。2007年，上海市響應國家號召，積極探索創(chuàng)新土地利用的模式，在《上海市土地資源節(jié)約集約利用“十一五”規(guī)劃》中，提出了“按照‘以建設促保護’的新思路，確保全市現(xiàn)有基本農田數量不減少、質量不降低”的目標。2008年，上海市農業(yè)委員會協(xié)同上海市房屋土地資源管理局開展上海市農用地分等定級工作。同年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局正式成立，標志著上海市土地管理進入耕地數量與質量嚴格管控階段。2010年，市、區(qū)(縣)兩級政府均正式簽訂了耕地保護責任書，以此明確并嚴格履行各自在耕地保有量以及基本農田保護面積中擔負的責任及義務。2011年，市規(guī)土局又依照《2010年度上海市區(qū)(縣)政府耕地保護責任目標考核實施細則(試行)》對各區(qū)縣的耕地以及基本農田保護責任目標的履行情況進行了全面嚴格考核。

1.3 數量、質量、生態(tài)“三位一體”階段(2012—2016年)

通過前兩階段努力，“十一五”規(guī)劃耕地紅線定量指標勉強完成。但隨著社會經濟迅速發(fā)展，城市建設占用、生態(tài)退耕還林以及農業(yè)結構的調整等問題導致耕地面積逐年減少，質量退化，并出現(xiàn)嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。因此，農用地整治也進一步從注重耕地數量和質量保護并重階段，轉向至數量、質量、生態(tài)三者并重的“三位一體”階段。

2012年，依據《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》提出在耕地保護中注重質量、生態(tài)環(huán)境建設的目標方向，《上海市土地利用和土地資源保護“十二五”規(guī)劃》提出了堅持耕地保護與生態(tài)建設相促進。2013年上海市首次發(fā)布實施市級土地整治規(guī)劃《上海市土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》，確立了“增加耕地數量、完善生態(tài)網絡”等戰(zhàn)略目標。2015年，上海市農委制定《上海市農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理三年行動計劃(2015—2017年)》，并細化耕地保育和修復、耕地地力及農業(yè)面源污染調查與評價、農業(yè)環(huán)境保護治理等專項實施方案，以減少化肥農藥施用，控制面源污染，從而改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境，推動農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。與此同時，在耕地質量保護層面，2016年《上海市耕地質量保護與提升實施方案》提出堅持“保量與提質并舉，生產與生態(tài)統(tǒng)籌”的原則，構建耕地質量保護與提升長效機制，并對系統(tǒng)開展耕地數量、質量、生態(tài)保護作出重要部署，以確保農業(yè)生態(tài)環(huán)境不斷改善，進而促進農業(yè)在生態(tài)和生產等方面的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

1.4 數量、質量、生態(tài)、人文“四位一體”綜合整治階段(2016年至今)

隨著經濟的快速發(fā)展，2016年上海市人均GDP突破11萬元(人民幣，下同)，遠超中等發(fā)達國家水平；上海市對于耕地的教育、文化、休閑、娛樂等功能需求日益增加。上海作為國際化特大型都市，借助雄厚經濟實力、高效政府運轉、國際經驗交流等優(yōu)勢，率先響應國家號召，切實貫徹“保留鄉(xiāng)村人文風貌、保護鄉(xiāng)愁，打造山水林田湖生命共同體”的農用地整治理念，因此，上海農用地整治進入耕地數量、質量、生態(tài)、人文綜合保護的“四位一體”階段。

2016年底，《關于支持本市休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展的規(guī)劃土地政策實施意見(試行)》提出，在嚴格耕地保護等前提下，挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、民俗文化等資源，積極開展多種形式的休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游活動。2017年，《上海市土地資源利用和保護“十三五”規(guī)劃》提出“深化耕地資源保護，全面樹立空間、質量、資源、生態(tài)、景觀‘五位一體’耕地綜合保護新理念，確立耕地空間和資源并重”的管護方式。2017年上海市政府發(fā)布《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》，提出對包括農耕文化在內的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村以及歷史文化風貌區(qū)開展保護工作。2017年7月，《土地整治工程建設規(guī)范》發(fā)布，旨在通過發(fā)揮土地整治的載體和平臺作用，落實耕地數量、質量、生態(tài)和人文的“四位一體”整治和保護。

2 基于農用地功能的整治目標演進

與不同階段上海農用地整治制度演變的所對應的是土地功能需求的變化。不同自然、經濟和社會發(fā)展時期，都市農用地的功能發(fā)生變化，意味著對上海農用地整治工作提出不同的發(fā)展要求。

2.1 發(fā)揮土地生產功能是農用地整治的基礎目標

生產功能是土地的最根本最重要的功能，也是上海地區(qū)農用地整治長期以來的首要任務，同時也是未來上海土地資源支撐大都市發(fā)展的基礎。1949年后，上海市人口的急劇增加，對農副產品的需求不斷增長，需要一定數量的農用地來保證農產品保有量。改革開放以來，伴隨著上海城市化進程的不斷加速，城市規(guī)模不斷擴充，建設用地需求激增，對土地利用提出了嚴峻的考驗。統(tǒng)計數據顯示，近幾年來，耕地面積呈現(xiàn)每年減少5%的下降態(tài)勢，且后備土地數量明顯不足。任何一個現(xiàn)代都市都必須保有一定數量的耕地，保證一定的糧食和果蔬供給量，以提升城市的穩(wěn)定性和彈性。所以，保證上海農業(yè)用地的生產功能是開展農用地整治工作的基礎目標。

農用地是上海農業(yè)發(fā)展的根本和立足點，耕地數量是確保糧食生產安全，保障農民經濟增收，發(fā)揮上海農業(yè)基礎生產功能的根本。2017年，上海市政府印發(fā)了《上海市土地資源利用和保護“十三五”規(guī)劃》，提出了截至2020年底，上海市永久基本農田和耕地保有量分別不得低于249萬畝(16.6 hm2)和282萬畝(18.8 hm2)的保護目標。目前來看，上海耕地現(xiàn)狀與目標要求仍存在一定差距。由此表明，進一步開展上海農用地整治工程迫在眉睫且任重道遠，上海市土地資源必須在滿足上海日益增長的社會經濟發(fā)展用地需求基礎上，切實堅守保護耕地數量目標，以保證一定數量的農產品供給，保障城市糧食安全。

2.2 實現(xiàn)經濟創(chuàng)匯功能是新時期農用地整治的重要目標

農用地作為上海農業(yè)開展經濟生產的基本要素，耕地的數量和質量一定程度決定了其農業(yè)經濟價值的大小。由于對耕地數量進行了有效的保護，上海農產品的產量有所保證。1998年，上海農副產品商品率超八成，人均農副產品收購額約為2.5萬元，10年間增長近20倍；同時，農業(yè)出口產品收購額為7.66億元，較上年增長32.3%[15]。上海不僅基本解決了市民長期對肉、蛋、奶、蔬菜等基本農產品的需求困境，其經濟創(chuàng)匯功能也日趨突顯。隨著上海市居民生活水平不斷提高，綠色、無公害、有機等特色優(yōu)質農產品的消費市場不斷增長，發(fā)展以綠色、有機產品為主體的都市生態(tài)農業(yè)成為發(fā)展上海大都市經濟的重要組成部分。1998年前后，上海郊區(qū)就利用自身優(yōu)勢吸引外資逐漸形成特色的創(chuàng)匯農業(yè)項目。如朝陽農場等建立了以蔬菜為龍頭的出口創(chuàng)匯基地；金山、奉賢、松江、南匯等建立了以花卉產業(yè)為導向的創(chuàng)匯基地；寶山、嘉定等恢復擴大了香菇、白蒜等農產品的收益能力。然而，因只考慮耕地數量的平衡，導致占水田補旱地、占優(yōu)補劣等問題頻發(fā)，耕地質量不斷下降，這不僅威脅到糧食生產安全，而且嚴重制約了以名特優(yōu)和高附加值為主體的都市農業(yè)驅動上海經濟發(fā)展的步伐。因此，新時期進一步實現(xiàn)經濟創(chuàng)匯功能亦成為農用地整治的重要目標。邁入經濟創(chuàng)匯功能階段，上海市農用地整治除了要支撐最低農產品保有量生產目標之外，還需要著力于對高標準基本農田的建設以及高質量耕地的保護等工作，保障特色名優(yōu)農產品生產，促進多元化農業(yè)、園藝業(yè)的發(fā)展，不僅為市民提供高品質、多樣化的農產品，同時依托上海高新科技的發(fā)展，形成“互聯(lián)網+”都市農業(yè)格局，延伸農業(yè)產業(yè)鏈條，提升農用地的附加值，幫助農民增加收益，實現(xiàn)都市農業(yè)的經濟創(chuàng)匯功能。

2.3 實現(xiàn)生態(tài)保育功能是農用地整治的核心目標

農用地的生態(tài)服務價值遠遠高于糧食和經濟作物創(chuàng)造的價值，但其生態(tài)保育功能卻長期未得到重視。對于上海這樣的國際化大都市，農用地的生態(tài)服務價值將越來越重要?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃(2017—2035年)》中明確提出把生態(tài)環(huán)境要求作為城市發(fā)展的底線和紅線，錨固城市生態(tài)基底，確保生態(tài)用地只增不減。未來，發(fā)揮上海農業(yè)生態(tài)保育功能是農用地整治的核心目標。

上海農用地承載的已不僅僅是經濟生產功能，還包括生態(tài)保育功能。以往上海農業(yè)只注重經濟生產功能，為提高耕地的產出水平，農藥及化肥等施用泛濫、農用地管理粗放、畜禽糞便排放、農業(yè)生產廢棄物殘留等問題凸顯，農田水土流失、耕地占優(yōu)補劣、土壤酸化等現(xiàn)象頻現(xiàn)[16]。在多重因素的綜合誘導下，耕地質量呈現(xiàn)出明顯下降趨勢，農業(yè)面源污染嚴重，耕地生態(tài)保護面臨嚴峻的考驗。此外，城市有限的生態(tài)空間面臨嚴重擠壓。一方面城市建設用地等需求旺盛，嚴重擠壓了稀有的濕地、綠地等生態(tài)資源，另一方面位于遠郊區(qū)的崇明、橫沙等生態(tài)島嶼以及在建的嘉寶、青松、黃浦江上游等生態(tài)走廊，在空間上呈現(xiàn)出與城市空間分割和分散的現(xiàn)象。如何解決這些問題，是開展耕地數量、質量、生態(tài)以及人文綜合保護并重的土地綜合整治面臨的新挑戰(zhàn)。

在發(fā)揮生態(tài)功能階段，上海市土地整治的方向主要是進行生態(tài)治理以及生態(tài)規(guī)劃，生態(tài)廊道、緩沖區(qū)等綠色基礎設施建設，以促進耕地涵養(yǎng)水源、固碳，提高生物多樣性和提供城市綠色空間為立足點，通過維護生態(tài)岸線、修復水網格局、打造郊野公園濕地鏈等，營造生態(tài)宜居綠色家園，促進耕地生態(tài)功能的發(fā)揮。

2.4 實現(xiàn)農業(yè)休閑、文化娛樂功能是新時期農用地整治的特定目標

發(fā)揮上海農業(yè)休閑、文化娛樂功能，是上海農用地整治在特定發(fā)展時期的需求。農耕文化是人類通過長期農業(yè)生產和生活實踐創(chuàng)造并繼承下來的涵蓋歷史文化、景觀生態(tài)等內涵的寶貴物質精神財富[17]。上海不乏農耕文化的代表，如上海農耕文化發(fā)源地——閔行召稼樓墾荒文化、上海農耕文化發(fā)祥地——青浦區(qū)朱家角禮耕文化、上海農耕文化之根——松江廣富林文化等。休閑農業(yè)旅游作為依托郊區(qū)農用地資源以及傳統(tǒng)農耕文化，向市民提供休閑游憩、農事體驗、文化旅游等方式的出游活動，有效發(fā)揮了上海農業(yè)休閑文娛的功能。近年來，上海市人均GDP已突破11萬元。按照國際慣例，當人均GDP達到3 000美元時，人們休閑度假的需求達到旺盛時期，當今上海早已邁入休閑旅游高需求階段。2012年以來，上海市郊野單元項目，上海休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速，但由于起步較晚，與發(fā)達國家存在不小差距?，F(xiàn)階段規(guī)?；蛔?、規(guī)劃滯后、同質化等問題制約著上海都市休閑農業(yè)整體實力的進一步提升，如何在嚴格保護耕地資源的同時，深度挖掘當地農業(yè)自然資源、人文特色，因地制宜地實現(xiàn)區(qū)域差異化、規(guī)模品牌化發(fā)展，最終打造有區(qū)域特色的山水林田湖生命共同體，是上海各個區(qū)域農用地綜合整治工作在新時期的特定目標指向。

在人文功能建設階段，上海農用地整治主要是圍繞農耕體驗教育、農耕文化、休閑娛樂等進行作物農田色彩配置、景觀美學、文化體現(xiàn)、娛樂休憩等建設，在提升鄉(xiāng)村風貌的基礎上，打造集美麗田園、農學藝館、田間學堂、手工作坊、花卉藝社、農貿交易等多載體的田園體驗活動，豐富田園生活內涵，發(fā)揮耕地的人文功能。

2.5 實現(xiàn)農用地社會保障功能是農用地整治的重要目標

發(fā)揮上海農業(yè)防災避險等社會保障功能，是上海農用地整治更高層次的外延需求。上海作為特大城市，龐大的城市人口，密集的居住環(huán)境，隱藏著巨大的社會安全隱患[18]。尤其是近年來，居住區(qū)火災事件頻發(fā)，引發(fā)人們對城市社會保障功能的重視。此外，全球氣候異常現(xiàn)象頻現(xiàn)，上海瀕臨海域可能發(fā)生的臺風、暴雨等惡劣天氣也給城市防災減災帶來新的挑戰(zhàn)。耕地是大都市的有機組成部分，要實現(xiàn)對耕地資源的充分保護利用，可通過合理布局農田林網、隔離密集居民區(qū)、設置防災避難場所等措施，發(fā)揮上海農業(yè)的社會保障功能。

在實現(xiàn)農用地社會保障功能階段，上海市農用地整治應更多考慮未來大都市所面臨的社會發(fā)展需求，以規(guī)土合一為支撐，合理布局農林綠網、農田水系、郊野公園等，打造城市減災綠化帶，拓展城市社會保障空間，融合城市與鄉(xiāng)村邊界線，提升土地整治內涵，發(fā)揮農用地潛能。

3 結論與展望

隨著上海的歷史變遷和未來城鎮(zhèn)化進程的加快，上海農用地的功能從單一趨向多元，從以生產功能為核心邁向以生態(tài)功能為重點。至2050年，上海要實現(xiàn)全面建設 “卓越的全球城市——創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”的總體目標。 上海農用地整治已經不僅僅局限于發(fā)揮上海農業(yè)生產功能和經濟創(chuàng)匯功能。未來，上海大都市農業(yè)迫切要發(fā)揮生態(tài)保育、農業(yè)休閑文化和娛樂以及社會保障等融為一體的多功能需求，這對上海農用地的整治提出了更高的要求。因此，需要相關部門進一步明確新時期農用地的整治理念，洞悉上海農用地整治內涵，在汲取已有農用地整治經驗基礎上，不斷完善“土地整治+”框架體系，創(chuàng)新土地綜合整治模式，提升上海農業(yè)多功能水平，實現(xiàn)上海農業(yè)綠色、健康、可持續(xù)發(fā)展。