加快改革創(chuàng)新 凝聚地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能

賈貞貞

地理信息是準(zhǔn)確掌握國情國力的重要前提，是國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性信息資源，是各國政府實施發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行宏觀管理、維護(hù)國家安全、建設(shè)生態(tài)文明的重要依據(jù)，具有不可替代的重要作用。為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、社會發(fā)展和生態(tài)保護(hù)服務(wù)，是《測繪法》賦予地理信息產(chǎn)業(yè)的堅定使命；為自然資源部履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)服務(wù)，是自然資源部的組建給予地理信息產(chǎn)業(yè)的新任務(wù)、新機(jī)遇。

自然資源部組建以來，部黨組高度重視促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。部領(lǐng)導(dǎo)多次召開專題會議研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)情況，并將地理信息產(chǎn)業(yè)確定為自然資源領(lǐng)域支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要著力點(diǎn)之一。

在自然資源部組織召開的首次地理信息企業(yè)家座談會上，自然資源部國土測繪司和地理信息管理司負(fù)責(zé)人分別圍繞測繪行業(yè)和地理信息管理，介紹了自然資源部促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策和舉措。隨著測繪地理信息領(lǐng)域“放管服”改革的深化，透過這些政策調(diào)整的信號不難看出，自然資源部在推動地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，正在加快自身改革和創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的層次和水平。座談會讓與會者們感受到，經(jīng)歷機(jī)構(gòu)改革后，政府主管部門對地理信息產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)不僅沒有削弱，還給予了更多支持，將在更廣闊、更重要的平臺上發(fā)揮地理信息產(chǎn)業(yè)的作用。那么，會上究竟釋放了哪些政策利好?

激發(fā)政策活力 釋放市場潛能

測繪行業(yè)管理：放寬準(zhǔn)入限制，優(yōu)化營商環(huán)境

據(jù)自然資源部國土測繪司負(fù)責(zé)人介紹，新修訂的《測繪資質(zhì)管理辦法》(以下簡稱《資質(zhì)管理辦法》)和《測繪資質(zhì)分類分級標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡稱《資質(zhì)分級標(biāo)準(zhǔn)》)已提交至部法規(guī)司審查。

測繪資質(zhì)是市場準(zhǔn)入的通行證。由于測繪活動及其成果涉及國家安全、政府立場和人民群眾切身利益，為此《測繪法》明確規(guī)定，必須對從事測繪活動的法人機(jī)構(gòu)實行準(zhǔn)入制度管理?，F(xiàn)行《測繪資質(zhì)管理規(guī)定》和《測繪資質(zhì)分級標(biāo)準(zhǔn)》是在2014 年8 月1 日經(jīng)修訂后施行的，但面對新時代、新形勢下政府職能轉(zhuǎn)變新要求、規(guī)范市場秩序新挑戰(zhàn)、保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展新需求，有關(guān)政策已在行業(yè)和市場中表現(xiàn)出諸多不適。為此，部國土測繪司按照自然資源部黨組“改革創(chuàng)新、連續(xù)穩(wěn)定、強(qiáng)化安全”的總體思路，以“簡政放權(quán)”為基本要求，全面、系統(tǒng)地梳理了現(xiàn)行政策實施情況，研究起草了新《資質(zhì)管理辦法》和《資質(zhì)分級標(biāo)準(zhǔn)》。

對于廣受業(yè)界關(guān)注的測繪資質(zhì)等級劃分和業(yè)務(wù)范圍分類調(diào)整情況，目前送審的《資質(zhì)管理辦法》中，將減少資質(zhì)等級和分類。其中，測繪資質(zhì)由甲、乙、丙、丁4 個等級，減少為甲、乙、丙3 個等級，取消丁級，設(shè)立新的丙級，并以原最低等級申報條件作為準(zhǔn)入門檻。對于現(xiàn)行的10 個測繪資質(zhì)業(yè)務(wù)范圍，除將不動產(chǎn)測繪調(diào)整為界線與不動產(chǎn)測繪以外，其余均予以保留，取消現(xiàn)行業(yè)務(wù)范圍全部55 個子項。同時，《資質(zhì)管理辦法》將加強(qiáng)對甲級單位的規(guī)范管理。據(jù)了解，此次修訂體現(xiàn)了對制度連續(xù)性的保持，遵循了市場實際，考慮了經(jīng)過多年培育所形成的相對穩(wěn)定的市場劃分，反映出甲級單位應(yīng)是代表國家級水平并經(jīng)過市場充分檢驗的單位，要在全行業(yè)發(fā)揮好引領(lǐng)示范作用。

此外，《資質(zhì)管理辦法》和《資質(zhì)分級標(biāo)準(zhǔn)》將精簡專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)裝備、作業(yè)限額等方面的要求，取消申請單位辦公場所等考核條件，不再對擁有注冊測繪師、地圖安全審校人員、無人機(jī)操控技術(shù)人員等作考核要求，大幅降低市場準(zhǔn)入門檻，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，盡可能地給資質(zhì)單位松綁，降低企業(yè)運(yùn)營成本，鼓勵各等級單位參與競爭。

關(guān)于對注冊測繪師考核要求的調(diào)整，是《資質(zhì)管理辦法》修訂中最受業(yè)內(nèi)關(guān)注的內(nèi)容之一。從目前的修訂情況來看，已基本確定取消對注冊測繪師人數(shù)的考核要求。

一石激起千層浪，“注冊測繪師的未來在哪里?”成為業(yè)內(nèi)普遍關(guān)心、眾說紛紜的話題。探討這話題之前，應(yīng)當(dāng)對注冊測繪師制度有一個正確認(rèn)識?！稖y繪法》明確規(guī)定，“從事測繪活動的專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格條件”。在人社部2019 年1 月公布的最新《國家職業(yè)資格目錄》中，準(zhǔn)入類專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格僅35 項，注冊測繪師位列其中?？梢?，注冊測繪師作為一項準(zhǔn)入類職業(yè)資格，而非水平評價類職業(yè)資格，是國家對個人從事測繪活動的準(zhǔn)入許可，而不是對職業(yè)技能水平和工作能力的考核。因此，取消對資質(zhì)單位注冊測繪師人數(shù)的考核要求，實則是在淡化注冊測繪師與測繪資質(zhì)的關(guān)系，為注冊測繪師執(zhí)業(yè)制度的落地打好基礎(chǔ)。對于基礎(chǔ)測繪項目，繼續(xù)采用“兩檢查驗收”的審批制度，是經(jīng)過實踐證明行之有效的管理方式。對于市場化測繪項目，尤其是不動產(chǎn)測繪、工程測量等既關(guān)乎國計民生，又具有市場性的測繪項目，應(yīng)當(dāng)盡快引入注冊測繪師簽字制度，并實施追溯制度。因而，行業(yè)管理需進(jìn)一步探索專業(yè)技術(shù)人員與注冊測繪師、“兩檢查驗收”與注冊測繪師簽字制度的相互融合與銜接。實現(xiàn)注冊測繪師執(zhí)業(yè)制度落地，才是準(zhǔn)入類職業(yè)資格的內(nèi)涵所在。

即將出臺的《資質(zhì)分級標(biāo)準(zhǔn)》還有一項值得注意的變化，即導(dǎo)航電子地圖制作業(yè)務(wù)范圍將增設(shè)乙級資質(zhì)。目前，導(dǎo)航電子地圖制作資質(zhì)沒有分等級，全國現(xiàn)有高德、四維圖新、百度、滴滴、華為等20多家企業(yè)取得了該項資質(zhì)。乙級的設(shè)立，一定程度上將降低初創(chuàng)企業(yè)申報該項資質(zhì)的難度，讓市場形成更加充分的競爭，以滿足新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的發(fā)展需求，促進(jìn)高精地圖、智能駕駛等新興業(yè)態(tài)快速發(fā)展。

放管結(jié)合，強(qiáng)調(diào)守住安全底線，是《資質(zhì)管理辦法》修訂的另一重要關(guān)注點(diǎn)。一方面，對于保障地理信息安全，保證測繪質(zhì)量等核心內(nèi)容，經(jīng)修訂后進(jìn)一步提升了制度的可操作性、可考核性，強(qiáng)化了對國家地理信息安全的有效維護(hù)，確保測繪成果質(zhì)量。另一方面，將突出信用監(jiān)管作用，由原來的注重事前審批，向事中事后監(jiān)管進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

地理信息管理：最大限度做到“該放的放開”

安全保密和應(yīng)用服務(wù)是地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展長期存在的主要矛盾。因此，當(dāng)前對地理信息管理政策的調(diào)整，重點(diǎn)著眼于如何在堅持總體國家安全觀、維護(hù)國家安全的前提下，滿足促進(jìn)地理信息應(yīng)用開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。

為此，部地理信息管理司啟動了對《測繪管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》(以下簡稱《秘密范圍規(guī)定》)、《公開地圖內(nèi)容表示若干規(guī)定》、《基礎(chǔ)地理信息公開表示內(nèi)容的規(guī)定(試行)》等安全保密管理相關(guān)政策文件的修訂工作。目前，《秘密范圍規(guī)定》已形成修訂初稿，將廣泛征求意見。

據(jù)介紹，通過進(jìn)一步與相關(guān)單位及保密部門溝通協(xié)商，科學(xué)借鑒國外相關(guān)管理做法和經(jīng)驗，修訂后的《秘密范圍規(guī)定》經(jīng)初步評估，相關(guān)指標(biāo)能夠滿足絕大多數(shù)社會應(yīng)用場景的需要，并且對新型地理信息成果做出密級劃分，以完善保密內(nèi)容，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)應(yīng)用。

提升服務(wù)效能深化行政審批制度改革

為優(yōu)化市場服務(wù)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)地理信息成果應(yīng)用，將通過精簡審批要件、提高審批效率、優(yōu)化審批流程、下放審批權(quán)限等措施，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供制度保障。

據(jù)悉，新修訂的《資質(zhì)管理辦法》，在精簡審批要件方面，對能通過信息共享手段獲取的材料將盡可能不作要求，并允許申請單位采用清單式、承諾式等方式提交申請材料。在提高審批效率方面，行政許可決定的時限將壓縮為15 個工作日，審批時限減少四分之一，并將實行在線受理、審查測繪資質(zhì)行政許可，推廣使用電子證書。

新修訂的《涉密基礎(chǔ)測繪成果提供使用管理辦法》針對涉密基礎(chǔ)測繪成果申領(lǐng)材料多、程序繁瑣等問題，在精簡審批要件方面，將取消證明函、無償使用目的、保密條件等證明材料，合并《涉密基礎(chǔ)測繪成果提供使用許可協(xié)議》《涉密基礎(chǔ)測繪成果使用安全保密責(zé)任書》等材料。在提高審批效率方面，審批時限將縮短至10 個工作日，鼓勵地方進(jìn)一步壓縮。在簡化審批流程方面，將推進(jìn)辦理信息化，在全國地理信息資源目錄服務(wù)系統(tǒng)發(fā)布、更新涉密基礎(chǔ)測繪成果目錄信息，方便社會查詢使用。在下放審批權(quán)限方面，擬將現(xiàn)有省域的國家級涉密成果提供使用審批權(quán)下放至省級主管部門，方便申請人在當(dāng)?shù)厣觐I(lǐng)成果。此外，還將明確涉密基礎(chǔ)測繪成果提供使用收費(fèi)按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，停止測繪成果成圖資料收費(fèi)等。目前，該辦法已完成意見征求，將于近期提請合法性審查。

針對地圖行政許可權(quán)限過于集中的問題，將穩(wěn)妥下放地圖審核部分中央事權(quán)，將示意性世界地圖及主要表現(xiàn)地為國外的地圖、示意性全國地圖，以及主要表現(xiàn)地為兩個以上省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的地圖審核權(quán)限下放至省級主管部門，有效便捷送審人、降低成本，縮短審核交互時間。同時，將加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對各省承接下放地圖審核工作開展情況、市場上“問題地圖”出現(xiàn)情況跟進(jìn)了解，綜合研判分析，適時分類分批逐步取消示意性地圖審核。此外，將按照國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺、全面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”要求，優(yōu)化地圖審核在線審批系統(tǒng)、地圖輔助審查系統(tǒng)、涉密基礎(chǔ)測繪成果使用審批系統(tǒng)功能，指導(dǎo)各地開展或完善在線辦理，提升國省兩級地圖審核、涉密基礎(chǔ)測繪成果審批提供的信息化水平，讓信息多跑路、申請人少跑腿。

盤活數(shù)據(jù)資源 支持新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)

進(jìn)一步完善公共信息資源開放管理政策，促進(jìn)地理信息數(shù)據(jù)開發(fā)利用，降低數(shù)據(jù)使用門檻，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展對地理信息管理提出的重要需求。部地理信息管理司負(fù)責(zé)人表示，下一階段將加強(qiáng)國家地理信息公共服務(wù)平臺和全國地理信息資源目錄服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用，推動“天地圖”公眾版國家、省、市(縣)一體化建設(shè)，推動和鼓勵市縣主管部門和企業(yè)建立自己的全國地理信息資源目錄服務(wù)系統(tǒng)站點(diǎn)，進(jìn)一步加大標(biāo)準(zhǔn)地圖的有效供給，拓寬社會公眾用圖渠道，從而為促進(jìn)地理信息資源的共享利用提供更優(yōu)服務(wù)。

測繪地理信息與新一代信息技術(shù)的跨界融合，及由此形成的新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)，成為社會和產(chǎn)業(yè)界的關(guān)注熱點(diǎn)。但新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)帶來的往往并非順?biāo)浦鄣陌l(fā)展，而是逆水行舟、滾石上山的困難，這為行業(yè)管理部門提出了新需求、新挑戰(zhàn)。

下一步，將采取包容審慎的監(jiān)管態(tài)度，支持自動駕駛地圖、傾斜攝影、三維模型等地理信息新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。以高精度自動駕駛地圖為例，目前正在推進(jìn)相關(guān)數(shù)據(jù)保密技術(shù)處理和插件優(yōu)化測試，開展自動駕駛地圖審核和技術(shù)規(guī)范研究。同時，已為2 款4 批次產(chǎn)品發(fā)放試點(diǎn)審圖號4 個，下一步，還將優(yōu)化現(xiàn)有自動駕駛地圖保密技術(shù)處理和插件，開展三維數(shù)據(jù)聯(lián)合測試，探索采用“一事一議”的方式，積極研究支持產(chǎn)業(yè)聚集度高、需求迫切、主動性強(qiáng)的市縣在非敏感區(qū)域開展先行先試；探索利用新的技術(shù)手段，解決地理信息數(shù)據(jù)采集、存儲、傳輸、使用等環(huán)節(jié)保密問題。

近年來，無論是國家層面出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》《國家地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2014—2020 年）》《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等重要政策，不斷加大對地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持；還是自然資源部正在深入推進(jìn)的“放管服”改革工作在測繪資質(zhì)、注冊管理、保密安全等方面的不斷探索，都在不斷為地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造更加寬松、優(yōu)良的環(huán)境。

改革越是深入，越要科學(xué)謀劃。破繭成蝶都有傷痛，改革過程中出現(xiàn)的短期陣痛是必須承受的，不能因為有陣痛就止步不前。面對矛盾沖突，政府和企業(yè)需形成最大共識。從政府角度，要加大體制機(jī)制建設(shè)力度，激發(fā)市場主體的內(nèi)生動力和活力。從產(chǎn)業(yè)角度，地理信息企業(yè)要充分利用改革創(chuàng)造的優(yōu)良條件和機(jī)遇，讓“地理信息+”走進(jìn)各行各業(yè)，發(fā)揮好測繪地理信息不可或缺、不可 替代的作用。 （本文摘編自《中國測繪》雜志2019 年第9 期）