打造國(guó)土空間規(guī)劃的“鶴壁樣本”

本刊記者 王敏 通訊員 劉杰

鶴舞一溪水，壁立半城山。

因“仙鶴棲于南山峭壁”而得名的鶴壁，歷史悠久，文化底蘊(yùn)深厚。

因煤炭而揚(yáng)名的資源型城市鶴壁，因煤而興，更因煤而痛。

長(zhǎng)期的煤炭開(kāi)采，給鶴壁帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)繁榮，煤炭收入一度占據(jù)財(cái)政收入的半壁江山；同時(shí)，高消耗、高污染、低效益的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，也給鶴壁經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)極大壓力：采煤沉陷區(qū)“千瘡百孔”，老城區(qū)環(huán)境“黑、臟、亂”，“半城煤灰半城土”一度是鶴壁的真實(shí)寫照。

改革，讓鶴壁告別了這樣的困境。

全國(guó)首個(gè)國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)、省市空間規(guī)劃協(xié)同編制試點(diǎn)市、自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)市……近年來(lái)，鶴壁市先行先試，積極探索國(guó)土空間規(guī)劃改革路徑，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)空間規(guī)劃編制、用途管制實(shí)施、信息系統(tǒng)建設(shè)“三位一體”，持續(xù)優(yōu)化國(guó)土空間格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，極力打造國(guó)土空間規(guī)劃的“鶴壁樣本”。

在這場(chǎng)恢宏而深刻的改革中，河南省測(cè)繪地理信息局憑借豐富的數(shù)據(jù)資源和技術(shù)手段，持續(xù)探索測(cè)繪地理信息服務(wù)國(guó)土空間規(guī)劃的新渠道、新方式，為鶴壁國(guó)土空間規(guī)劃試點(diǎn)工作貢獻(xiàn)了測(cè)繪力量。

編制全國(guó)首個(gè)地市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃

如何解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡、多規(guī)重疊交叉、空間結(jié)構(gòu)不合理、空間利用效率低等問(wèn)題，探索促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展新路徑，一直是鶴壁市委、市政府思考的問(wèn)題。

2014 年10 月，鶴壁市政府與中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)簽署了全國(guó)國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)共建協(xié)議，編制了全國(guó)首個(gè)地市級(jí)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局規(guī)劃綱要，明晰了生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的發(fā)展方向，為全市綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)繪就了藍(lán)圖。

2016 年12 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，河南省被確定為全國(guó)9 個(gè)試點(diǎn)省份之一。河南省測(cè)繪地理信息局負(fù)責(zé)制定空間規(guī)劃信息平臺(tái)技術(shù)規(guī)程，搭建河南省空間規(guī)劃信息平臺(tái)，指導(dǎo)試點(diǎn)市建設(shè)市級(jí)空間規(guī)劃信息平臺(tái)?；谠趪?guó)土空間規(guī)劃方面做出的大量探索與實(shí)踐，鶴壁最先成為省市空間規(guī)劃協(xié)同編制試點(diǎn)市。

在鶴壁這片市級(jí)空間規(guī)劃試驗(yàn)田上，鶴壁市委、市政府高度重視，成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，有關(guān)副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，各縣(區(qū))和市直有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，先后召開(kāi)動(dòng)員會(huì)、方案研討會(huì)、專家論證會(huì)和多次協(xié)調(diào)會(huì)，積極推進(jìn)試點(diǎn)工作，研究制定了《鶴壁市空間規(guī)劃編制實(shí)施方案》，與省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃院和省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院聯(lián)合編制了《鶴壁市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2019—2035 年）》，形成了專題報(bào)告、信息平臺(tái)建設(shè)等一系列試點(diǎn)成果，為全省乃至全國(guó)市縣規(guī)劃編制探索了路徑。

鶴壁市空間規(guī)劃信息平臺(tái)是空間規(guī)劃落地的載體，也是試點(diǎn)工作的亮點(diǎn)，由河南省測(cè)繪地理信息局直屬單位省遙感測(cè)繪院承擔(dān)建設(shè)。項(xiàng)目對(duì)800 余G 的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)、100 余G 影像數(shù)據(jù)、50 余G 三維數(shù)據(jù)進(jìn)行了整合處理，統(tǒng)一坐標(biāo)基準(zhǔn)和數(shù)據(jù)格式，建立了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程和管理制度四類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，為平臺(tái)運(yùn)行維護(hù)、資源更新、省市縱向和部門橫向聯(lián)通提供了標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)和技術(shù)參考；建立了空間規(guī)劃、部門規(guī)劃、礦產(chǎn)資源、空間資源、空間管控、綜合監(jiān)管、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)地理信息八大類數(shù)據(jù)資源體系，打破了各空間類規(guī)劃部門間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃數(shù)據(jù)、資源數(shù)據(jù)、管控指標(biāo)、項(xiàng)目信息的同步共享，并提供規(guī)劃沖突檢測(cè)、規(guī)劃符合性檢測(cè)等功能，可有效服務(wù)市、縣空間規(guī)劃編制和項(xiàng)目并聯(lián)審批工 作。

作為全國(guó)首個(gè)地市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，《鶴壁市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2019—2035 年）》，結(jié)合鶴壁市資源稟賦條件、發(fā)展實(shí)際及區(qū)域特色，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田集中區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)和城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)四類規(guī)劃分區(qū)，以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線。

據(jù)了解，鶴壁市依據(jù)鶴壁市資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，共統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線約91 平方公里，約占全市總面積的4.2%；劃定永久基本農(nóng)田913.73 平方公里，占全市總面積的42.69%；劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界260.37 平方公里，占全市總面積的12.16%。

“沒(méi)有空間規(guī)劃為指引，再好的發(fā)展思路也難以實(shí)現(xiàn)?！兑?guī)劃》符合中央要求、契合鶴壁實(shí)際，為鶴壁未來(lái)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，對(duì)促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀具有重要意義?！?019 年5 月，在《鶴壁市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2019—2035 年）》編制情況匯報(bào)會(huì)上，鶴壁市委書(shū)記馬富國(guó)如是說(shuō)。

率先建設(shè)“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)

“如果說(shuō)空間規(guī)劃編制的主要任務(wù)是劃定‘三區(qū)三線’，用途控制是監(jiān)督實(shí)施‘三區(qū)三線’，那么系統(tǒng)建設(shè)則是對(duì)規(guī)劃的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警，并實(shí)現(xiàn)‘一張圖’的信息化操作?！柄Q壁市自然資源和規(guī)劃局黨組書(shū)記段東宏如是說(shuō)。

2019 年5 月，《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》要求，基于國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，著手搭建從國(guó)家到市縣級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，形成覆蓋全國(guó)、動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。同年7 月，自然資源部明確依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和市縣國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估工作。

在原有鶴壁市空間規(guī)劃信息平臺(tái)基礎(chǔ)上，河南省遙感測(cè)繪院利用地理信息新技術(shù)，全力推進(jìn)鶴壁市國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)。項(xiàng)目收集了發(fā)改委、自然資源和規(guī)劃、住建、生態(tài)環(huán)境等30 個(gè)委辦局的各類空間數(shù)據(jù)，形成了以2000 國(guó)家大地坐標(biāo)系和1985 國(guó)家高程基準(zhǔn)為統(tǒng)一空間基準(zhǔn)，以鶴壁市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查初步成果為基礎(chǔ)的現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)四大類數(shù)據(jù)成果，建設(shè)了國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”應(yīng)用、國(guó)土空間規(guī)劃分析評(píng)價(jià)、國(guó)土空間規(guī)劃成果審查與管理等7 個(gè)子系統(tǒng)，完成了坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了各類空間數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理與共享，可服務(wù)于覆蓋規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警的全流程管理。 “項(xiàng)目還結(jié)合鶴壁市政府空間規(guī)劃體系、工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度‘雙改革’要求，將國(guó)土空間規(guī)劃‘一張圖’及合規(guī)性檢測(cè)等內(nèi)容與建設(shè)工程項(xiàng)目審批系統(tǒng)進(jìn)行了融合及互聯(lián)互通，形成了‘一張圖’國(guó)土空間數(shù)據(jù)資源體系，在全省率先開(kāi)發(fā)建設(shè)了具備‘多規(guī)合一’業(yè)務(wù)協(xié)同、在線并聯(lián)審批、統(tǒng)計(jì)分析、監(jiān)督管理等功能的國(guó)土空間規(guī)劃‘一張圖’業(yè)務(wù)協(xié)同審批管理平臺(tái)?！焙幽鲜∵b感測(cè)繪院黨委書(shū)記、空間規(guī)劃項(xiàng)目總負(fù)責(zé)人馮梅介紹，利用系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃符合性檢測(cè)，并對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目審批全流程提供空間數(shù)據(jù)服務(wù)，支撐并聯(lián)審批，將有效提升審批效率。

“在系統(tǒng)輸入項(xiàng)目基本信息，導(dǎo)入項(xiàng)目邊界，將項(xiàng)目空間位置和多種規(guī)劃疊加，檢查項(xiàng)目選址范圍、占地情況，確認(rèn)用地類型是否符合空間規(guī)劃等，然后生成規(guī)劃?rùn)z測(cè)報(bào)告，推送至工程建設(shè)審批管理系統(tǒng)，供并聯(lián)審批后續(xù)流程使用?！瘪T梅說(shuō)，“如果項(xiàng)目不符合規(guī)劃，報(bào)批前就被‘一票否決’，避免了用戶挨個(gè)部門跑審批，中途才發(fā)現(xiàn)與規(guī)劃有沖突而前功盡棄?！?/p>

好不容易簽下一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，卻發(fā)現(xiàn)選址地點(diǎn)是農(nóng)業(yè)用地；交通部門規(guī)劃一條道路，要跟環(huán)保、林業(yè)等多個(gè)職能部門對(duì)接，道路建設(shè)前期就耗費(fèi)了大量人力物力……針對(duì)這些問(wèn)題，系統(tǒng)提供了公路選線、規(guī)劃方案評(píng)估等功能，將有效解決工程建設(shè)單位收集資料難、收集時(shí)間長(zhǎng)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，后期線路反復(fù)調(diào)整等問(wèn)題，縮短選址工作周期，加快項(xiàng)目建設(shè)速度。

以安新鄭高速公路選線為例?！袄孟到y(tǒng)的公路選線功能，添加地形坡度、生態(tài)紅線、基本農(nóng)田、采空塌陷等影響因素，生成公路選線模型，再設(shè)置公路需經(jīng)的一些關(guān)鍵點(diǎn)等，系統(tǒng)會(huì)根據(jù)模型計(jì)算參考路線?！焙幽鲜∵b感測(cè)繪院發(fā)展研究中心副主任劉杰告訴記者，“圖上紅色路線是自動(dòng)計(jì)算出的公路通道，黃色為河南省交通設(shè)計(jì)院的設(shè)計(jì)路線?？梢钥闯觯x線通道基本相符，差別較大的是設(shè)計(jì)部門考慮旅游及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素而做出的調(diào)整?！?/p>

項(xiàng)目選址方案確定后，還可以通過(guò)系統(tǒng)對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估?！耙扎Q壁市黃牛坡到省道221 的公路選線方案為例，在系統(tǒng)導(dǎo)入選址方案，通過(guò)疊加基本農(nóng)田、生態(tài)用地、采空塌陷區(qū)等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析?？梢钥吹?，這一方案占用的基本農(nóng)田較多，部分路段還落在了藍(lán)色的采空塌陷區(qū)，因此，該方案需要進(jìn)一步論證。系統(tǒng)將評(píng)估結(jié)果反饋給決策和設(shè)計(jì)部門，可以輔助該公路選址方案的修改?！眲⒔苓呇菔具呎f(shuō)。

探索自然生態(tài)空間用途管制路徑

2017 年，為加強(qiáng)自然生態(tài)空間保護(hù)，推進(jìn)自然資源管理體制改革，健全國(guó)土空間用途管制制度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，國(guó)土資源部等部委確定在9 個(gè)省開(kāi)展自然生態(tài)用途管制試點(diǎn)工作。2018 年4 月，河南省自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)市花落鶴壁。

自然生態(tài)空間，是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國(guó)土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。用途管制主要是通過(guò)土地用途分區(qū)，并輔之以開(kāi)發(fā)許可、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等手段，控制土地用途改變，維護(hù)公共利益。

那么，如何管制？如何設(shè)定自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則？這是推進(jìn)試點(diǎn)工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)。

作為全國(guó)自然生態(tài)空間用途管制唯一地市級(jí)試點(diǎn)，鶴壁市積極探索路徑，科學(xué)劃定自然生態(tài)空間，實(shí)行區(qū)域清單差異化管理，完善空間管理體制機(jī)制，研究制定了《鶴壁市自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則》《自然生態(tài)空間用途管制實(shí)施細(xì)則（試行）》《自然生態(tài)空間用途管制制度建議》等，為國(guó)家自然生態(tài)空間管制提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

“自然生態(tài)空間分為生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間，根據(jù)不同空間的特性，按照分級(jí)分類原則進(jìn)行用途管制，為實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度夯實(shí)基礎(chǔ)?！倍螙|宏表示，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)區(qū)域采用“正面清單+開(kāi)發(fā)強(qiáng)度”的方式進(jìn)行管控，允許生態(tài)保護(hù)修復(fù)和環(huán)境治理、原住民正常生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)修繕和改造、必要的河道堤防岸線整治及國(guó)家、省重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和國(guó)家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目等人類活動(dòng)，禁止生態(tài)用地向農(nóng)用地、城鎮(zhèn)用地轉(zhuǎn)用等；一般生態(tài)空間采取分類制定“正負(fù)面清單+開(kāi)發(fā)強(qiáng)度”的方式進(jìn)行管控，嚴(yán)控新建、擴(kuò)建、改建除三產(chǎn)融合以外的工業(yè)項(xiàng)目，嚴(yán)控以城鎮(zhèn)建設(shè)為目的的人為活動(dòng)，嚴(yán)控新、改、擴(kuò)建礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，禁止進(jìn)行開(kāi)山、采石、開(kāi)礦、開(kāi)荒、房地產(chǎn)、度假村等任何不符合主體功能定位的建設(shè)項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)活動(dòng)，等等。

推進(jìn)自然生態(tài)空間用途管制，意味著項(xiàng)目進(jìn)駐要符合相關(guān)空間的準(zhǔn)入規(guī)則。那么，如何對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)入審查？如何對(duì)生態(tài)空間的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)？……鶴壁市國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)可有效解決這些問(wèn)題。

基于自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)的要求，系統(tǒng)設(shè)計(jì)研發(fā)了生態(tài)空間準(zhǔn)入許可模塊，輔助審查自然生態(tài)空間內(nèi)的項(xiàng)目是否符合管制清單，在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的項(xiàng)目要符合一級(jí)管制清單，在一般生態(tài)空間內(nèi)的要通過(guò)二級(jí)管制清單審查?！氨热玟亢訚竦毓珗@停車場(chǎng)項(xiàng)目的用地預(yù)審，系統(tǒng)分析發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目落入寒波洞地表水保護(hù)區(qū)二級(jí)管制區(qū)，不在禁止開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)。系統(tǒng)生成生態(tài)空間準(zhǔn)入審查報(bào)告，自然資源部門可根據(jù)審查報(bào)告確定是否核發(fā)準(zhǔn)入許可?！眲⒔芙榻B說(shuō)。

系統(tǒng)通過(guò)從原國(guó)家測(cè)繪地理信息局衛(wèi)星測(cè)繪應(yīng)用中心河南分中心，定期獲取來(lái)自河南省資源系列、高分系列的自然生態(tài)空間內(nèi)衛(wèi)星遙感影像，結(jié)合土地利用圖、地表覆蓋分類等輔助數(shù)據(jù)，開(kāi)展動(dòng)態(tài)變化監(jiān)測(cè)，統(tǒng)計(jì)變化類型、數(shù)量與方向，讓監(jiān)管部門及時(shí)掌握自然生態(tài)空間變化情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和糾正違反自然生態(tài)空間用途管制的行為。

“以一個(gè)疑似違規(guī)用地案件為例，藍(lán)色區(qū)域是審批許可范圍，紅色區(qū)域是系統(tǒng)通過(guò)影像對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)的范圍，可以看到，這個(gè)項(xiàng)目超出了準(zhǔn)入許可范圍，確認(rèn)為疑似違規(guī)用地，根據(jù)違規(guī)類型，推送到當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門，讓其實(shí)地調(diào)查取證。對(duì)于調(diào)查困難區(qū)域，可以利用無(wú)人機(jī)航拍進(jìn)行取證，然后向系統(tǒng)反饋圖片和視頻?！眲⒔苷f(shuō)，“監(jiān)管部門在查處這類違法用地案件時(shí)，還可以從系統(tǒng)調(diào)取該區(qū)域不同時(shí)期的影像。在這些證據(jù)面前，違法者將無(wú)從抵賴?！?/p>

此外，系統(tǒng)還設(shè)計(jì)了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、國(guó)土空間規(guī)劃成果審查、國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警等功能，輔助判斷鶴壁市功能定位以及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)與實(shí)施路徑，以“四區(qū)三線”為載體，支撐實(shí)施分類分級(jí)管控，優(yōu)化空間配置，促進(jìn)形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的空間格局。