城鎮(zhèn)“夾心層”群體的現(xiàn)狀、成因與應對思路

文_青連斌

城鎮(zhèn)“夾心層”群體生活困難問題，是近年來政府、學界和媒體廣為關注的一個重大現(xiàn)實問題?！皧A心層”究竟如何界定，衡量的標準又是什么，“夾心層”是如何出現(xiàn)和形成的，又如何有效解決“夾心層”群體的生活困難問題？

一、城鎮(zhèn)“夾心層”群體的含義、標準與構成

“夾心層”群體是一個形象的說法。最早進入人們視野的“夾心層”，是隨著住房商品化改革，那些既買不起商品住房，又得不到政府保障性住房政策支持的群體。這一群體是介于高收入群體與低收入群體之間的中低收入者，商品房價格太高買不起，購買經(jīng)濟適用房或申請廉租房又不符合政策規(guī)定的條件。（龔維斌：“社會向上流動受阻催生‘夾心層’”，《人民論壇》2010年第7期）后來，不少在就業(yè)和生活境遇中處于不上不下境地的人群往往被泛指為“夾心層”。（《廣西壯族自治區(qū)城市低收入家庭認定實施辦法》，桂政辦發(fā)［2010］213號）

可以從收入和支出兩個視角界定城鎮(zhèn)“夾心層”群體。從收入的視角界定，城鎮(zhèn)“夾心層”群體指家庭人均可支配收入高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?，不能享受最低生活保障待遇以及與低保制度相捆綁的其他社會救助幫扶，但他們的收入僅僅能夠維持最基本的生活需要且遠遠低于當?shù)爻擎?zhèn)居民人均生活水平，一旦遭遇重大疾病、災禍事故隨時都有可能陷入貧困狀態(tài)。從支出的視角界定，城鎮(zhèn)“夾心層”群體是指那些雖然家庭人均可支配收入高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?，但因病、因殘、因學、因婚等因素造成家庭剛性支出超過可支配收入，有些甚至比低保群體的生活還要困難的“支出型貧困”人群。因此，界定城鎮(zhèn)“夾心層”群體實際上有兩個維度，即低收入邊緣家庭（群體）和支出型貧困家庭（群體）。

雖然可以從收入和支出兩個視角來界定城鎮(zhèn)“夾心層”群體，但我國各地基本上都是從收入的視角來劃分或確定“夾心層”群體的，也即對城鎮(zhèn)低保對象以外的低收入人群作出界定。比較典型的有以下幾種：

一是根據(jù)上一年度城鎮(zhèn)居民月人均可支配收入的一定比率來確定低收入困難人群，比如廣西即是按照統(tǒng)計部門公布的當?shù)厣夏甓瘸擎?zhèn)居民月人均可支配收入的40%～50%確定。（《廣西壯族自治區(qū)城市低收入家庭認定實施辦法》，桂政辦發(fā)［2010］213號）二是參照當?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴蕘泶_定，比如湖南省長沙市將低收入家庭標準定為當?shù)?、當年城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的2倍。（《長沙市低收入家庭認定辦法（試行）》，長政發(fā)［2010］3號）三是按家庭比例確定，比如江蘇省各地確定的城鎮(zhèn)低收入家庭收入標準原則上要覆蓋20%以上的城市家庭。（《江蘇省城市低收入家庭認定辦法》，蘇民發(fā)［2009］8號）四是多項指標綜合測算，比如河南省城市低收入家庭收入標準統(tǒng)籌考慮居民人均可支配收入、最低生活保障標準、最低工資標準以及住房保障和其他社會救助的關系，以滿足城市居民基本生活需求為原則，按照不同救助項目需求和家庭支付能力確定。（《河南省城市低收入家庭認定辦法》，豫民發(fā)［2009］3號）

從目前的情況看，我國城鎮(zhèn)“夾心層”群體主要來自以下幾個方面：一是企業(yè)經(jīng)濟效益不太好、工資報酬低而家庭負擔比較重的低收入家庭；二是因年齡較大、勞動技能單一、文化水平較低，處于失業(yè)半失業(yè)狀態(tài)的一部分勞動者及其家庭成員；三是因病、因殘、因學、因婚等造成家庭剛性支出超過可支配收入的“支出型”貧困家庭，他們無法被納入低保，實際上成為未登記在冊的“隱形貧困”人口；四是新生代農(nóng)民工群體中的一部分人，他們既回不去農(nóng)村，又很難在城市真正扎下根來，為所在城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻但勞動報酬長期偏低，工作生活在城鎮(zhèn)卻又享受不到所在城鎮(zhèn)基本公共服務和社會保障待遇，因而“他們在就業(yè)、生活、心理等諸多方面處于無處歸屬的‘夾心狀態(tài)’”（龔維斌：“社會向上流動受阻催生‘夾心層’”，《人民論壇》2010年第7期）。

二、城鎮(zhèn)“夾心層”群體的成因

我國當前階段城鎮(zhèn)“夾心層”群體生活困難問題凸顯，具有“轉型期”與“過渡期”的鮮明特征，它是由一系列經(jīng)濟社會因素綜合作用而產(chǎn)生的，既是經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性現(xiàn)象，也同相關公共政策在統(tǒng)籌兼顧方面存在缺失、基本公共服務供給的體制機制不健全等有關。

第一，任何時期都會存在低收入邊緣人群，這是不以人的意志為轉移的。居民收入水平從低到高是一個連續(xù)的曲線，反過來也一樣，總有一部分社會成員的收入水平處于底層。在建立了相應社會保障制度，比如基本生活保障制度（在我國為最低生活保障制度）的國家，都會通過相應的制度安排保障收入最低的那一部分社會成員維持最基本生活的需要，而比收入最低人群收入水平稍高的一部分人就成為“夾心層”。比如在我國，按照全國居民五等份收入分組法，2018年收入最低的20%居民人均可支配收入只有6440元，次低的20%居民人均可支配收入為14361元，處于中間狀態(tài)的20%居民人均可支配收入為23189元，收入最高的20%居民人均可支配收入達70640元，次高的20%居民人均可支配收入為36471元。（參見國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》）20%收入最低的居民中，那些收入水平低于城鄉(xiāng)低保標準的，按照“應保盡?！薄耙粋€不能少”的要求，都被納入低保和其他社會幫扶范圍，而高于低保標準的那一部分居民，則比上不足，比下有余，享受不到低保和其他社會幫扶，但生活過得并不寬裕，處于“夾心層”狀態(tài)。

第二，我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)“夾心層”群體問題是特定歷史條件下出現(xiàn)的。任何社會都存在分層現(xiàn)象，分層不可怕，關鍵是要形成一種開放式的社會階層結構，即處于社會下層的社會成員能夠通過自身努力和合理的社會流動機制實現(xiàn)順暢的向上流動，從而改變自身的不利處境。但是，我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)“夾心層”群體問題恰恰是在社會分層結構出現(xiàn)固化趨勢的背景下產(chǎn)生的，住房“夾心層”群體的出現(xiàn)正是如此。我國城鎮(zhèn)住房制度改革以后，逐步形成了以市場為主導的房地產(chǎn)市場，盡管政府出臺了一系列保障性住房政策，加大了保障性住房建設的投入，大批住房困難家庭享受到政府保障性住房的實惠，但同時也出現(xiàn)了相當一批完全依靠個人的經(jīng)濟能力買不起商品房，但又享受不到政府保障性住房政策的、數(shù)量龐大的住房“夾心層”群體，主要包括剛畢業(yè)的大學生、外出務工人員以及普通白領。實際上，隨后出現(xiàn)的就業(yè)“夾心層”、新市民“夾心層”等，無不帶有階層固化的色彩和代際傳遞的趨勢。

第三，我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)“夾心層”群體生活困難問題是相對于反絕對貧困取得巨大成就而凸顯的。在我國，無論城鎮(zhèn)還是農(nóng)村的反貧困都是從反絕對貧困開始的，并長期以反絕對貧困為重點目標和重點任務。1993年，上海等城市率先試行面向所有貧困者的最低生活保障制度。1997年國務院發(fā)布《關于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年國務院又制定了《城市居民最低生活保障條例》。2001年9月，國家開始全面普及城市居民最低生活保障制度的大行動，要求社會救助要變陽光雨露型為社會責任型。低保制度是一種反絕對貧困的制度安排。自建立和實行城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度以來，低于當?shù)氐捅＞€的居民都享受到了低保及其與之相聯(lián)系的社會幫扶救助。截至2018年底，全國有城市低保對象1007萬人，全國城市低保平均保障標準達到579.7元/人·月，全年支出城市低保資金575.2億元。（參見民政部：《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》）在建立和實行城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度之前，收入水平最低的那一部分城鎮(zhèn)居民自然是生活最困難的，比他們收入稍高的城鎮(zhèn)居民的生活雖然過得并不寬裕，但日子勉強也能過得去，且心理上不會有攀比。但是，收入水平低于低保的城鎮(zhèn)居民享受到低保和其他社會幫扶救助后，基本生活需要得到了有效保障，而一些收入水平高于低保標準因而享受不到低保和其他社會幫扶救助的部分城鎮(zhèn)居民，他們的實際生活水平比低保對象好不了多少，其中“支出型”貧困家庭甚至比低保群體的生活還要困難，“夾心層”群體生活困難問題就凸顯出來了。

第四，我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)“夾心層”群體生活困難問題與相關公共政策在統(tǒng)籌兼顧方面的缺失有直接關系。我們在面對一些經(jīng)濟社會問題時，通常會制定和實施相應的公共政策。盡管制定和實施這些公共政策的愿望是良好的，但任何公共政策都是一把雙刃劍，在維護、保障和實現(xiàn)一部分社會群體、社會成員利益的時候，可能沒有兼顧到另一部分社會群體、社會成員的合理利益關切。城鎮(zhèn)住房“夾心層”群體的出現(xiàn)，就是因為在解決最低收入群體住房困難問題的同時，既沒有能夠有效控制房價過快上漲，又沒有能夠有效保障那些購買不起商品房且享受不到保障性住房政策好處的“夾心層”群體的住房權利。就業(yè)“夾心層”群體的出現(xiàn)，則是因為在解決最困難群體就業(yè)問題的同時，對處于就業(yè)能力強與就業(yè)最困難群體之間的一些人群關注不夠。城鎮(zhèn)“夾心層”群體生活困難問題的出現(xiàn)，則顯然是因為近數(shù)十年來我們把反貧困的重點聚焦于反絕對貧困，運用舉國體制解決最低收入人群的基本生活保障問題，建立了包括最低生活保障制度在內(nèi)的“8+1”社會救助體系，收入水平低于低保標準的社會成員得到了“應保盡?！保?，對“低收入邊緣群體”特別是“支出型貧困”人口的救助和幫扶政策相對缺失，導致部分“低收入邊緣群體”（“支出型貧困”群體）的實際生活水平甚至低于低保人群。

當然，我國當前階段城鎮(zhèn)“夾心層”群體生活困難問題形成并凸顯的原因遠遠不只是以上幾個方面，但這幾個方面無疑是最關鍵的。

三、有效解決城鎮(zhèn)“夾心層”群體生活困難問題的思路

有效解決城市“夾心層”群體生活困難問題，既是在即將全面建成小康社會的背景下進一步健全和完善社會救助制度的現(xiàn)實需要，又是在我國農(nóng)村精準扶貧精準脫貧取得決定性勝利，反貧困斗爭由反絕對貧困為主向反絕對貧困與反相對貧困并重，進而向以反相對貧困為主轉變的現(xiàn)實需要，也是避免“夾心層”群體因為各種社會、自然和個人風險而導致“貧困化”的現(xiàn)實需要。

第一，適時調(diào)整我國反貧困的戰(zhàn)略，從反絕對貧困為主向反相對貧困為主轉變。黨的十八大以來，我國貧困人口累計減少8000多萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到1.7%，取得了舉世矚目的歷史性成就，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡。城鎮(zhèn)低保對象也已經(jīng)下降到只剩下1007萬人。在絕對貧困問題基本解決，我國即將進入全面小康社會的背景下，反貧困的重點必須向解決發(fā)展的不平衡不充分問題轉變，整體轉入解決相對貧困問題的歷史階段。相對貧困人口的主體正是低收入人口，也就是“夾心層”生活困難群體。只有從根本上解決他們的問題，才能有效擴大中等收入者群體，進而解決收入差距過大的問題。

第二，健全專項社會救助制度，并與最低生活保障制度脫鉤，以滿足“夾心層”群體的多樣化救助需求。社會政策需發(fā)揮托底作用，不能讓社會底層絕望。社會救助制度是發(fā)揮托底作用的最重要社會政策。社會救助通常包括一般社會救助、專項社會救助和特殊社會救助等三大板塊，共同構成了困難群眾的基本生活保障安全網(wǎng)。一般社會救助解決的是最困難群眾的基本生活保障問題，在我國最主要的制度安排就是最低生活保障制度。專項社會救助主要是針對困難群眾的看病、上學、居住和就業(yè)等方面的權益保障，以滿足貧困群體和其他困難群體的多樣化救助需求。相當一部分城鎮(zhèn)“夾心層”的生活困難問題，正是由于在看病、上學、居住和就業(yè)等方面存在多樣化的困難而產(chǎn)生的。因此，必須健全專項社會救助制度，并將最低生活保障制度同其他專項社會救助制度脫鉤，不再把享受最低生活保障作為享受其他專項社會救助的前提條件，使城鎮(zhèn)“夾心層”群體的多樣化救助需求得到有效滿足。

第三，充分發(fā)揮臨時救助“救急難”的獨特功能。在我國“8+1”的社會救助體系中，臨時救助是保障困難群眾在遇到緊急困難時的基本生活需求得到滿足的制度安排。作為社會救助體系的重要組成部分，臨時救助與其他社會救助制度既相互區(qū)別又緊密相連。如何將臨時救助同其他社會救助制度相銜接，如何將臨時救助對象轉介給相應部門或組織，如何廣泛動員包括慈善組織在內(nèi)的社會力量參與臨時救助工作，形成與政府救助的有效銜接、接續(xù)救助，是當前完善臨時救助制度必須著力解決的突出問題。

第四，政府基本公共服務要更多地向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向弱勢群體傾斜。政府基本公共服務的提供和分配，是調(diào)控收入分配差距、促進社會公平正義、保障社會穩(wěn)定和秩序、提升全體國民福利水平的一種制度化手段和機制。政府提供的公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化等社會事業(yè)，公共交通、公共通信等公共產(chǎn)品和公共基礎設施，以及就業(yè)服務和公共制度建設等的分配，一方面要以均等化為目標和原則，另一方面要更多地向包括“夾心層”在內(nèi)的弱勢群體傾斜。

第五，多措并舉著力解決好“夾心層”群體的就業(yè)問題。就業(yè)是民生之本，就業(yè)是最大的民生。解決“夾心層”群體的生活困難問題，不能走政府包辦一切的路子，必須充分發(fā)揮“夾心層”群體的主體作用，其中最重要的就是通過就業(yè)，通過勤奮勞動改變自身的處境。在當前就業(yè)壓力仍然比較大，“夾心層”群體中相當一部分社會成員就業(yè)競爭力比較低的情況下，一方面，政府的公益性崗位要調(diào)整存量，做大增量，在社區(qū)服務、養(yǎng)老、托幼等領域開發(fā)更多的公益性就業(yè)崗位；另一方面，要采取切實措施鼓勵各類用人單位招聘人員時更多地向“夾心層”群體傾斜。與此同時，要更有針對性地加強就業(yè)培訓，提升“夾心層”群體的就業(yè)能力和總體競爭力。