提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量的重要原則

文_楊云成

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是新時(shí)代黨的建設(shè)總要求的一項(xiàng)基本內(nèi)容，體現(xiàn)了治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必有法規(guī)、法規(guī)必成體系、體系必須完備的治黨理念。建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度保障體系，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，需要從“大處著眼”，牢牢把握推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則。

一、堅(jiān)持以黨章為根本遵循

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以黨章為根本遵循。第一，黨章是我們黨的總章程，明確提出了黨的綱領(lǐng)路線方針政策、黨的性質(zhì)、黨的宗旨等，是人民群眾認(rèn)識(shí)黨、了解黨的最直觀的載體和最重要的途徑。第二，黨章是處理黨內(nèi)關(guān)系的根本依據(jù)。鞏固黨的執(zhí)政地位、實(shí)現(xiàn)黨的基業(yè)長(zhǎng)青，需要正確處理兩對(duì)主要關(guān)系，即黨和群眾、黨員和黨員之間的關(guān)系。任何一對(duì)關(guān)系的正確處理，都必須以黨章為依據(jù)和準(zhǔn)繩，黨的各級(jí)組織和全體黨員必須在黨章范圍內(nèi)活動(dòng)。第三，黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中居最高地位，其他層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度不得與黨章相違背。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，堅(jiān)持以黨章為根本遵循，一方面，準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等在具體條文規(guī)定中不能違背黨章的基本原則，不能與黨章相抵觸，這是下位法規(guī)與上位法規(guī)的消極協(xié)調(diào)；另一方面，任何準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等均應(yīng)在所處法規(guī)層級(jí)細(xì)化、完善黨章的基本原則，這是積極協(xié)調(diào)。

二、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向

根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，黨內(nèi)法規(guī)制度是由黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障四類法規(guī)制度構(gòu)成的體系，這四類法規(guī)制度又細(xì)分為若干具體制度。在有限的政治資源下，如何根據(jù)形勢(shì)任務(wù)變化制定新的黨規(guī)、修訂既有黨規(guī)，既是一個(gè)理論問(wèn)題，更是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。在全面從嚴(yán)治黨新形勢(shì)下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，集中力量推進(jìn)核心性、關(guān)鍵性的黨內(nèi)法規(guī)制度項(xiàng)目，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合。

第一，“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)”，健全黨的組織法規(guī)制度重點(diǎn)是研究制定黨的中央委員會(huì)工作條例、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例等。第二，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。實(shí)現(xiàn)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度需要在制定黨的宣傳、人才、政法、外事、群團(tuán)等工作條例方面實(shí)現(xiàn)突破。第三，“打鐵必須自身硬”，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，著眼于永葆黨的先進(jìn)性和純潔性，抓緊制定或修訂黨的作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、思想政治教育等方面的法規(guī)制度。第四，為調(diào)動(dòng)廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合、激勵(lì)與約束并重，一方面鞏固黨內(nèi)監(jiān)督、黨外監(jiān)督等方面的制度建設(shè)成果，另一方面及時(shí)制定或修訂黨內(nèi)表彰、黨員權(quán)利保障等方面的法規(guī)制度。

三、堅(jiān)持圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度

2016年十八屆六中全會(huì)通過(guò)了新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，以解決2003年中央制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》存在的“監(jiān)督責(zé)任不夠清晰”問(wèn)題。事實(shí)上，職責(zé)不明確或職責(zé)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，是導(dǎo)致部分黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行成效較低的重要原因。圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度，一方面能夠規(guī)范從政行為，提高工作效率和工作質(zhì)量，為組織考核提供重要依據(jù)；另一方面可以最大限度地防止因職責(zé)交叉帶來(lái)的工作扯皮問(wèn)題。其核心內(nèi)容是明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任、追究責(zé)任，這是環(huán)環(huán)相扣的邏輯體系，貫穿于全面從嚴(yán)治黨各領(lǐng)域、各方面。其中明確職責(zé)是前提，解決“做什么”問(wèn)題；落實(shí)責(zé)任是關(guān)鍵，解決“怎樣做”問(wèn)題；追究責(zé)任是保障，解決“保障做”問(wèn)題。在全面從嚴(yán)治黨中，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

四、堅(jiān)持配套完備

習(xí)近平總書記指出，“有的黨內(nèi)法規(guī)制度相互脫節(jié)、彼此缺乏銜接和協(xié)調(diào)配合，形不成系統(tǒng)化的制度鏈條，產(chǎn)生不了綜合效應(yīng)”。這是當(dāng)前部分黨內(nèi)法規(guī)制度運(yùn)行成效較低的重要原因之一。

黨內(nèi)法規(guī)制度配套完備的要求是由黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性決定的。黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中處于不同位階，因此在制定黨內(nèi)法規(guī)制度中應(yīng)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度的位階確定“剛”與“細(xì)”。“剛”，即原則性強(qiáng)；“細(xì)”，即操作性規(guī)定多。位階愈高的黨內(nèi)法規(guī)制度，內(nèi)容規(guī)定應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)原則性，例如2015年中央修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》；位階愈低的黨內(nèi)法規(guī)制度，內(nèi)容規(guī)定應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)操作性，例如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》。原則性規(guī)定較多的黨內(nèi)法規(guī)制度，其貫徹落實(shí)必然需要其他黨內(nèi)法規(guī)制度作配套和支撐。

黨內(nèi)法規(guī)制度配套完備主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：第一，基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度配套黨章這部黨內(nèi)根本的法規(guī)制度?；A(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障等四類。這四類基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度都是貫徹落實(shí)黨章、配套黨章的。第二，具體黨內(nèi)法規(guī)制度配套基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度?；A(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度主要指準(zhǔn)則和條例。準(zhǔn)則、條例在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中層級(jí)較高，原則性強(qiáng)。因此，這部分法規(guī)制度的貫徹和落實(shí)需要具體的法規(guī)制度作配套。例如《關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，原則性強(qiáng)，要貫徹落實(shí)，需要制定包括容錯(cuò)糾錯(cuò)制度、權(quán)力清單制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女從業(yè)行為制度等在內(nèi)的20多項(xiàng)配套制度。第三，中央黨內(nèi)法規(guī)制度需要地方制定相關(guān)的配套法規(guī)制度。黨的中央組織、各部門制定中央層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度后，除中央作出特殊規(guī)定外，各省級(jí)地方黨委應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際情況制定相關(guān)實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則，以更好保障中央黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實(shí)。在這里，應(yīng)當(dāng)避免照搬照抄、為了配套而配套，脫離實(shí)際、搞層層加碼，擅自突破、打折扣、搞變通等三種錯(cuò)誤傾向。

五、堅(jiān)持紀(jì)法貫通、紀(jì)法銜接

實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通、紀(jì)法銜接是監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。首先，紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)在法前。黨的十八大前，我們不同程度地存在紀(jì)法不分問(wèn)題，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開”。黨內(nèi)法規(guī)是由黨的特定層級(jí)的組織制定的規(guī)范黨的各級(jí)組織和全體黨員行為的規(guī)章制度；國(guó)家法律是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的、由政權(quán)機(jī)關(guān)保障執(zhí)行的行為規(guī)則。前者是每一名黨員應(yīng)堅(jiān)守的底線；后者是每一公民應(yīng)堅(jiān)守的底線。黨的性質(zhì)、地位及宗旨要求黨員決不能站在法律的底線邊沿，黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容規(guī)定上要嚴(yán)于、高于國(guó)家法律。

其次，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)適時(shí)依據(jù)法定程序?qū)⑷嗣袢罕娬J(rèn)同、運(yùn)行成熟穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)制度上升為國(guó)家法律法規(guī)，以國(guó)家法律的形式保障黨員干部依規(guī)行使權(quán)力，認(rèn)真履行職責(zé)。在這個(gè)過(guò)程中，一方面有利于實(shí)現(xiàn)紀(jì)律和法律有效銜接，另一方面充分展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的政治智慧和政治擔(dān)當(dāng)。

再次，完善備案審查制度。這是防止黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相沖突的前置措施，也是黨內(nèi)法規(guī)制度制定技術(shù)規(guī)范的一項(xiàng)重要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)草案未經(jīng)過(guò)備案審查、前置審核的，不能提交相應(yīng)的會(huì)議進(jìn)行審議。

六、嚴(yán)把黨規(guī)制定質(zhì)量環(huán)節(jié)

第一，內(nèi)容科學(xué)。從黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐看，內(nèi)容科學(xué)的要求主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有明確的問(wèn)題導(dǎo)向和針對(duì)性強(qiáng)的應(yīng)對(duì)思路措施。這就需要正確剖析問(wèn)題的發(fā)生機(jī)制。例如，在黨風(fēng)廉政建設(shè)中，腐朽、落后思想只是腐敗問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)基本原因。隨著反腐敗斗爭(zhēng)逐步深入，我們黨逐步認(rèn)識(shí)到權(quán)力運(yùn)行過(guò)程缺少嚴(yán)格監(jiān)督、權(quán)力運(yùn)行偏差后缺少完善的糾偏機(jī)制、失職失責(zé)后沒有健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制更為關(guān)鍵。只有多維度分析某一問(wèn)題，才能全面把握問(wèn)題實(shí)質(zhì)，進(jìn)而制定科學(xué)合理的法規(guī)制度。

第二，程序規(guī)范。起草機(jī)構(gòu)必須與審核機(jī)構(gòu)分開。起草機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)起草前的調(diào)查研究、征求意見，法規(guī)起草中與其他單位和部門的溝通與協(xié)商，法規(guī)起草后對(duì)草案的集體討論、征求意見以及報(bào)送審核等。審核機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)審核黨內(nèi)法規(guī)草案是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律相抵觸，是否同上位法規(guī)相抵觸，是否與同位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)某一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突等。起草機(jī)構(gòu)把好法規(guī)草案的“合理關(guān)”，審核機(jī)構(gòu)把好法規(guī)草案的“合法關(guān)”。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與審批機(jī)關(guān)相分離。準(zhǔn)則一般由黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議審議批準(zhǔn)，條例一般由中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn)，其他中央黨內(nèi)法規(guī)一般由中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，中央各部門和地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)一般由會(huì)議審議批準(zhǔn)。

第三，積極做好“立改廢”工作。這就需要結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)現(xiàn)有的法規(guī)制度進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，對(duì)于仍然適應(yīng)時(shí)代要求、實(shí)踐證明有效、群眾積極認(rèn)可的，要進(jìn)行明確重申并抓好落實(shí)；對(duì)于明顯落后時(shí)代發(fā)展要求、群眾反映強(qiáng)烈或與國(guó)家法律、黨章不一致的，要予以廢止；對(duì)于與新形勢(shì)新任務(wù)要求不相適應(yīng)的，要進(jìn)行完善；對(duì)于缺位的，要抓緊研究制定。同時(shí)，要善于把黨的理論、實(shí)踐、制度創(chuàng)新成果總結(jié)提煉為法規(guī)制度，充分體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的時(shí)代性。