論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的整合

摘要：生態(tài)環(huán)境公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系在理論與司法實踐層面存在著高度相關(guān)性，面臨著不可調(diào)和的沖突。在制度理念的比較上，分析兩種訴訟之間的內(nèi)在統(tǒng)一性與差異性，認(rèn)為應(yīng)以整合為現(xiàn)實演化的最終結(jié)果。在整合方法上，生態(tài)環(huán)境公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟至少需要從協(xié)商性規(guī)范、原告主體參與性規(guī)范、評估性規(guī)范三個方面入手。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟;制度建構(gòu)

中圖分類號：D925.1 ???文獻標(biāo)識碼：A ?文章編號：CN61-1487-（2019）18-0070-03

一、理論與司法層面的問題檢視

作為嚴(yán)格追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的制度工具，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟被寄予厚望。但值得注意的是，該類新型訴訟與既有公益訴訟體系下的環(huán)境民事公益訴訟在制度類型上存在高度相關(guān)性。從立法規(guī)范層面的表達來看，兩種訴訟制度在適用范圍、制度功能、立法理念、救濟對象等方面均無明顯區(qū)分界限。因此，這兩種訴訟在理論建構(gòu)的肇始便埋下了沖突的根源。從理論層面出發(fā)，有學(xué)者認(rèn)為這兩項訴訟制度在實質(zhì)上互相并不沖突?！吧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間是并行不悖的兩套系統(tǒng)，具有著相同的訴訟目的。”[1]64所以在制度融合上，兩種制度之間應(yīng)當(dāng)以整合為未來的發(fā)展方向。也有學(xué)者持“私益訴訟說”觀點，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是當(dāng)事人為維護自己的私人利益而提起的訴訟。[2]也就是說，國家為了維護其所有的自然資源，賦予省級、市地級政府經(jīng)訴權(quán);因此，不應(yīng)將其強行放在環(huán)境公益訴訟的體系內(nèi)，否則將或造成體系混亂。

除此之外，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的試點情況進行實證梳理發(fā)現(xiàn)，兩種訴訟在司法實踐中也常發(fā)生混同，面臨著不可調(diào)和的沖突。實踐中出現(xiàn)的這兩類訴訟往往基于相同的案件事實提起，訴訟請求、被告主體亦基本一致，這導(dǎo)致兩種制度過度交叉競合;且由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度在立法層面并無完善的制度設(shè)計，最高人民法院也并未針對兩項制度的銜接問題制定相關(guān)的指導(dǎo)意見，這兩類訴訟在司法實踐中的銜接模式也各不相同，下表對兩種訴訟的交叉競合現(xiàn)狀進行了梳理。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟內(nèi)在統(tǒng)一性與差異性辨析

（一）內(nèi)在統(tǒng)一性分析

1.契合而趨向一致的內(nèi)在關(guān)系

通過對兩種訴訟適用范圍的規(guī)范分析，兩項制度間適用范圍的關(guān)系可以總結(jié)為包含與被包含的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍可以被環(huán)境民事公益訴訟的圖景所大體囊括。根據(jù)現(xiàn)有立法對環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍的規(guī)范表述，環(huán)境民事公益訴訟的救濟范圍被限定在“社會公共利益”這一范疇。由于“社會公共利益”這一概念的內(nèi)涵邊界相對寬泛，相關(guān)司法解釋擴展了環(huán)境公益訴訟的適用范圍，以避免實踐中的不當(dāng)限縮。總體而言，可以將司法實踐與司法解釋中的救濟情境總結(jié)為兩種：其一，在污染環(huán)境、破壞生態(tài)導(dǎo)致環(huán)境公益出現(xiàn)實際損害的前提下，對已造成的實際損害進行修復(fù)，此類賠償屬于補償性救濟類型。其二，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)導(dǎo)致環(huán)境公益存在重大風(fēng)險，現(xiàn)針對尚未造成實際損害，對可能的“重大風(fēng)險”予以救濟，屬預(yù)防性救濟類型。而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，將“生態(tài)環(huán)境損害”這一核心術(shù)語界定為對環(huán)境要素、生物要素帶來的不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)功能的失衡。①具體而言，該訴訟所救濟面向三項核心利益。這三項利益分別是生態(tài)系統(tǒng)功能退化，環(huán)境要素的不利改變以及生物要素的不利改變?！肮δ芡嘶币嗷蚴恰安焕淖儭本砻魃鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟類型屬于典型的補償性救濟，是為了彌補社會總體環(huán)境損失。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟在適用范圍上雖不完全一致，但十分契合，趨向一致。

2.功能面向的一致

兩類訴訟均是通過糾正民事主體的違法行為來保護人類賴以生存的自然環(huán)境。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的主要功能是對受損生態(tài)系統(tǒng)功能與環(huán)境要素司法救濟。生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍包括清除污染，生態(tài)環(huán)境修復(fù)等方面的費用，這說明生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在功能上對環(huán)境公益具有恢復(fù)性和賠償性理念。而環(huán)境民事公益訴訟制度作為對環(huán)境公共利益損害的一種民事司法救濟制度，該制度以維護生態(tài)環(huán)境和自然資源免受污染和破壞為核心內(nèi)容。[3]環(huán)境民事公益訴訟對環(huán)境利益損害的救濟結(jié)構(gòu)一般可以被解構(gòu)為兩個部分。其一是，當(dāng)環(huán)境利益遭受侵害，被告可以通過停止侵害、排除妨害等方式對受損環(huán)境公益進行救濟。其二是，若一部分環(huán)境損害無法通過被告的救濟行為修復(fù)時，被告應(yīng)當(dāng)通過金錢給付方式對被侵害對象做出合適的補償。在賠償視角下，兩種不同類型的救濟方式分別映射出了環(huán)境民事公益訴訟在制度建設(shè)上的雙重目的屬性。在尚可修復(fù)的前提下，環(huán)境公益訴訟在功能上更為注重追求消除侵權(quán)行為造成的環(huán)境公共利益損害;在修復(fù)存在困難的前提下，環(huán)境公益訴訟在功能上更為注重分配修復(fù)環(huán)境公共利益損害時所產(chǎn)生的成本負(fù)擔(dān)。其雙重目的各有針對與側(cè)重，最終都達成對環(huán)境公益的保護。不難發(fā)現(xiàn)，兩大訴訟制度在救濟受損環(huán)境公共利益，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能方面存在極強的規(guī)范相似性與功能面向的一致性。

（二）差異性辨析

1.訴訟程序不一致

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟設(shè)計了較為獨特的“磋商前置”程序?；谶@項制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟啟動前，賠償權(quán)利人和義務(wù)人需就環(huán)境損害程度、修復(fù)啟動期限、賠償義務(wù)人責(zé)任承擔(dān)方式等具體問題展開磋商。而環(huán)境民事公益訴訟中并沒有磋商制度，類似的協(xié)商性制度（調(diào)解，和解制度）也不是強制訴前程序，適用時間、適用方式均與磋商程序不同。關(guān)于磋商制度與調(diào)解、和解制度具體規(guī)定和異同主要如圖表所示。

2.法理基礎(chǔ)不一致

在環(huán)境公益訴訟的規(guī)范建構(gòu)中，不少學(xué)者設(shè)定法定訴訟擔(dān)當(dāng)作為訴訟實施權(quán)的理論建構(gòu)基點。傳統(tǒng)民事訴訟理論認(rèn)為，訴權(quán)在某種程度上代表著實體權(quán)益的程序性人權(quán)。[4]4但環(huán)境公益具有“公共性”、“不可分割性”等特點，傳統(tǒng)的實體權(quán)益配置模式無法滿足現(xiàn)代型訴訟的要求。生態(tài)環(huán)境作為公共品，不可避免地會引發(fā)私人主體間的博弈;在這一博弈情境下，私人主體會自發(fā)沉默而非積極提起訴訟。因此，為避免這種博弈的產(chǎn)生，在環(huán)境公益訴訟中，立法者通過將訴權(quán)賦予特定的強力主體，以保證環(huán)境公共利益得到切實的保障。這一考量的基本邏輯在現(xiàn)實立法中最終得以貫徹②。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以任意訴訟擔(dān)當(dāng)為法理基礎(chǔ)。學(xué)界的主流觀點辨析認(rèn)為，行政機關(guān)作為賠償權(quán)利人是一種任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)陌才?。因為根?jù)權(quán)利分配的慣常秩序，在自然資源被侵犯的狀況下，行政機關(guān)自然可以代表國家宣稱并行使自然資源所有權(quán)。但是必須強調(diào)的是，任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)幕具壿嬍墙⒃谠V訟實施權(quán)的意定授予基礎(chǔ)之上。當(dāng)然，鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度本身便是針對“環(huán)境公益”的特殊救濟，立法者在試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上正式立法時，現(xiàn)有制度的法理基礎(chǔ)也許會發(fā)生一定程度的轉(zhuǎn)換。

3.原告主體資格不同

目前可以提起環(huán)境民事公益訴訟的主體主要有符合一定條件的社會組織、檢察機關(guān)兩類。對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度而言，2017《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定國務(wù)院僅授權(quán)省級、市級政府針對生態(tài)環(huán)境損害賠償提起訴訟。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟制度的銜接整合探究

上文通過對兩種制度之間的統(tǒng)一性與差異性的對比發(fā)現(xiàn)，雖然兩項制度也存在一定的差異性，但這種差異性本身并不是根本性的問題，并不意味著兩種訴訟制度必須分離開來進行建構(gòu);只有彌合二者之間的差異，使得制度之間互相作用、取長補全才能發(fā)揮制度的最大功能。[5]因此，兩種訴訟制度的整合才是二者未來應(yīng)然的發(fā)展方向。

（一）協(xié)商性規(guī)范的整合

賠償磋商制度與調(diào)解、和解制度均是訴訟制度外尋求解決糾紛的代替性機制。將兩種功能類似的制度放置于同一公益訴訟案件中可能引發(fā)司法資源浪費、類似制度的重復(fù)適用以及制度功能的重疊。但是對于磋商制度與和解、調(diào)解制度而言，兩種制度的適用階段、啟動程序、協(xié)商規(guī)則均不同;為實現(xiàn)對受損生態(tài)環(huán)境救濟效益的最大化，多元的救濟手段能夠彌補單一的訴訟途徑的不足。磋商制度為訴訟前置程序，而訴訟調(diào)解、和解制度適用于訴中階段，且兩種制度的啟動程序、協(xié)商規(guī)則也不同，最終均是為了實現(xiàn)環(huán)境公共利益的救濟。當(dāng)然，為了節(jié)約司法資源，提高訴訟效率，訴前磋商程序中探討的協(xié)商內(nèi)容應(yīng)當(dāng)避免與調(diào)解、和解的內(nèi)容相沖突。除此之外，部分省市在試點實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上甚至規(guī)定了兩次磋商制度的原則。③可以依據(jù)訴前磋商的行政性質(zhì)，從行政權(quán)優(yōu)先于司法權(quán)的角度出發(fā)，將磋商制度前置于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度;在磋商未達成合意的情況下，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進程中能夠適用調(diào)解、和解制度。以此豐富對生態(tài)環(huán)境損害的救濟手段，彌補訴訟中缺乏調(diào)解制度的不足。

（二）原告主體資格的整合

環(huán)境公益訴訟整合起訴主體之目的在于尋找最佳起訴主體，形成各起訴主體各司其職、訴訟秩序穩(wěn)定運行的狀態(tài)。起訴主體順位設(shè)計的初衷是協(xié)調(diào)存在于環(huán)境公益訴訟制度當(dāng)中的不同適格原告，保持司法秩序的良好運行。

環(huán)境公益訴訟的起訴主體順位應(yīng)當(dāng)以環(huán)保組織作為第一順位的起訴主體，檢察機關(guān)作為第二順位的起訴主體，行政機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的有限原告，這是對各類起訴主體進行多方統(tǒng)籌分析后得出的結(jié)論，也是從保護環(huán)境公共的利益的最優(yōu)角度出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度進行的設(shè)計和安排。將環(huán)保組織放置于第一順位的原因源于環(huán)保社會組織在性質(zhì)上的公共性與非營利性以及保護環(huán)境公共利益過程中秉承的價值中立原則。而檢察機關(guān)須克制謹(jǐn)慎，奉行謙抑原則，在一般情形下，檢察機關(guān)為維持環(huán)境民事公益訴訟平衡的三角結(jié)構(gòu)，不能過分干預(yù)訴訟。因此，只有在環(huán)保組織不起訴的情形下，檢察機關(guān)才能支持起訴或者督促起訴。最后，在行政權(quán)擴張的背景下行政機關(guān)本身就存在權(quán)力膨脹之嫌，若再將其作為首要的環(huán)境公益訴訟的起訴主體，難免會引發(fā)行政機關(guān)權(quán)力過度擴張;所以應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)的起訴資格加以限制，使其有限地參與環(huán)境公益訴訟。當(dāng)然，起訴主體的順位并不是僵化的，原告主體順位設(shè)計需要在訴訟實踐中不斷探索，在經(jīng)驗基礎(chǔ)上靈活調(diào)整，才能在不同階段適應(yīng)不斷發(fā)展變化的法治環(huán)境。

（三）評估性規(guī)范的整合

針對機構(gòu)不專業(yè)、程序不規(guī)范等問題，需要考量生態(tài)環(huán)境服務(wù)費用是否應(yīng)當(dāng)納入政府預(yù)算中。同時要對生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定中心的管理模式與資質(zhì)條件統(tǒng)一規(guī)定。具體建議如下：鑒定評估服務(wù)首先應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)評估業(yè)務(wù)的價值中立，保持價值中立是統(tǒng)一評估鑒定業(yè)務(wù)的前提要件。其次從管理模式上，可以借鑒“兩級多元”的方式，以“分級別，多元化”的方式實現(xiàn)對環(huán)境污染損害鑒定、評估的管理?！皟杉墶笔侵笍闹醒牒偷胤絻杉壢胧?，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估業(yè)務(wù)的規(guī)范化。首先應(yīng)當(dāng)在環(huán)境行政部門統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，出具環(huán)境污染損害評估司法鑒定范圍、相關(guān)流程、檢測方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。具體到地方層面，須對環(huán)境污染損害鑒定評估機構(gòu)嚴(yán)格審核?！岸嘣眲t是指評估手段、評估方法應(yīng)當(dāng)保持多元化，以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性。

注?釋：

①《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將“生態(tài)環(huán)境損害”這一核心術(shù)語界定為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水……等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化?！?p style="margin-left：14.0000pt">②《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的起訴主體“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”在性質(zhì)上屬于民事法律關(guān)系主體之外的第三方，基于法律規(guī)范層面確認(rèn)符合條件的環(huán)保組織獲取訴訟實施權(quán)。

③《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》第十八條規(guī)定：“磋商次數(shù)原則上不超過兩次……重大、復(fù)雜、疑難案件經(jīng)雙方協(xié)商一致，可以增加一次?！?p style="margin-left：45.0000pt">參考文獻：

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作者簡介：曾麗渲（1993—），女，漢族，甘肅蘭州人，單位為甘肅政法學(xué)院環(huán)境法學(xué)院，主要從事環(huán)境法學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：李直）