補(bǔ)缺與發(fā)展—隨民政部第5工作組陜西調(diào)研見聞

◎本刊記者 李 雪

11月的陜北更顯厚重，溝壑縱橫，黃河蜿蜒，藍(lán)天下盡是灰綠、棕黃的蒼茫之色。從韓城市，到延安延川縣、宜川縣、子長縣，再到榆林佳縣、綏德縣，本刊記者隨第五工作組赴陜西調(diào)研采訪。其中既有革命老區(qū)，也有后起之秀，在民政事業(yè)上，它們同樣面臨著補(bǔ)缺與發(fā)展，探索著適合自身的發(fā)展之路。

6年爭取的資金是過去的15倍

2012年，馬少斌從佳縣紀(jì)檢委監(jiān)察局局長調(diào)任民政局局長，“當(dāng)時覺得，民政是菩薩事業(yè)，救災(zāi)救濟(jì)發(fā)下去就行了。”但一來，他就發(fā)現(xiàn)不那么簡單。在朱家洼鄉(xiāng)調(diào)研時，他遇到一個盲人，沒有家人，也不會做飯，只能這家送點(diǎn)兒那家給點(diǎn)兒，除了每月400元的五保補(bǔ)助沒有任何經(jīng)濟(jì)來源。

佳縣是國家級貧困縣，素有“十年九旱”之稱，當(dāng)時孤寡老人有1500多人。許多人寄人籬下，甚至居無定所，一天一頓白水煮掛面，到了冬天水缸結(jié)冰，想喝口水都難。另一方面，在民政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，可以說是一窮二白，全縣僅有一所鎮(zhèn)敬老院。

當(dāng)年，馬少斌給上面打報告：建中心敬老院，而且順利獲批——建筑面積13350平方米，床位300張，總投資3500余萬元。在他看來，這是趕上了好時機(jī)。2012年，習(xí)近平當(dāng)選總書記后提出：人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。相應(yīng)地，政策資金也開始向民生方面傾斜。

700萬資金先行撥付，縣里也很支持，劃撥了64畝土地。對佳縣民政事業(yè)來說，這樣的支持力度是史無前例的。抓住機(jī)遇還不夠，他們還要創(chuàng)造機(jī)遇——能不能以中心敬老院為中心，把其他項(xiàng)目也涵蓋進(jìn)來，減少重復(fù)投資，而且方便運(yùn)營。做規(guī)劃設(shè)計時，他們預(yù)留了一些地方。

留白有了，補(bǔ)缺可不容易。就這樣，中心敬老院一邊建著，他們一邊申請其他項(xiàng)目。那幾年，馬少斌沒少往西安跑。佳縣距離西安600多公里，去一趟要七八個小時，閉門不見的釘子也沒少碰。匯報的時候他主要講兩點(diǎn)：老區(qū)困難群眾的生活什么樣，已經(jīng)立項(xiàng)或者在建項(xiàng)目的進(jìn)展如何。一開始，更多是靠情感人，時間長了，后者能說的越來越多，這時候大家也認(rèn)可“老馬能干成事”，申請項(xiàng)目也就不像開始那么難了。

民政園也從中心敬老院一枝獨(dú)秀變成了百花齊放：優(yōu)撫醫(yī)院，總投資230余萬元；王家砭敬老院及救災(zāi)物資儲備庫，總投資1200萬元；社會福利中心，總投資646萬元；光榮院，總投資1650萬元……

朱家洼鄉(xiāng)那位盲人，第一批入住敬老院。如今，除了中心敬老院和王家砭敬老院，佳縣還建成了蘆佳鎮(zhèn)敬老院、烏鎮(zhèn)敬老院，擁有500張床位，集中供養(yǎng)特困人員430人；坑鎮(zhèn)敬老院、店鎮(zhèn)敬老院也在建設(shè)中。

6年來，佳縣爭取到民政項(xiàng)目資金近1．5億元，是2012年前全縣民政項(xiàng)目總投資的15倍。2018年11月8日，中心敬老院的午餐是包子和蘑菇白菜木耳湯，吃過飯后，院民們在樓前亭廊曬太陽，朝不保夕的生活終于成了過去時。

當(dāng)記者問馬少斌哪個時刻最艱難時，他說是“那個事”。2015年，他的母親、妻子在半年間相繼離世。當(dāng)時，妻子在西安住院化療，他無法陪伴，只能在去省上開會、跑項(xiàng)目的間隙，看看妻子，兒女至今不能釋懷。

11月底，佳縣又落實(shí)了兩個項(xiàng)目：老年養(yǎng)護(hù)院、未成年人保護(hù)中心，總投資3000萬。省發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)有點(diǎn)不解，“你都要到齡離崗了，還這么上勁兒爭取項(xiàng)目？”按照當(dāng)?shù)?6歲離崗的政策，12月馬少斌就到齡了，“但在佳縣群眾這兒，我永遠(yuǎn)不到齡?！?/p>

9個機(jī)構(gòu)只有一個編制

兩棟窯洞式建筑，相對而立，中間花壇還有翠色，站在宜川縣十里坪村敬老院的院子里，可以望見不遠(yuǎn)處的蒼山。這里是敬老院、光榮院、殘疾人托養(yǎng)中心三塊牌子，一套機(jī)構(gòu)，有60名院民、21名工作人員；醫(yī)務(wù)室、閱覽室、康復(fù)訓(xùn)練室、活動室、餐廳一應(yīng)俱全。

午飯后，佳縣中心敬老院的院民在樓前曬太陽

宜川縣十里坪敬老院康復(fù)室

說起現(xiàn)在的工作，院長孟建琴說最大問題是缺服務(wù)護(hù)理費(fèi)，“老人看病住院，只能雇護(hù)工，一個護(hù)工一天最少200元，2017年缺口大概是五六萬?？h里困難，想要錢必須有文件；護(hù)理費(fèi)沒有標(biāo)準(zhǔn)，也沒有相關(guān)文件；最終，只能是縣民政局補(bǔ)貼?！?/p>

另一方面，她認(rèn)為應(yīng)該增加人員配比。“有些殘疾人年輕力壯，之前出現(xiàn)過因?yàn)槊茉斐蓚Φ那闆r，這就需要工作人員加強(qiáng)監(jiān)護(hù)管理。按照規(guī)定，正常老人、半失能老人、失能老人和護(hù)理人員的配比是10∶1、5∶1、3∶1，護(hù)理部總共8個人，太少了。所以，是不是能把護(hù)理人員配置標(biāo)準(zhǔn)提高點(diǎn)？消防也是個大問題，一旦上自動系統(tǒng)，工作人員必須持證上崗，24小時就要配到3個人?！?/p>

類似的問題在佳縣中心敬老院也存在，馬少斌建議提高護(hù)理費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)，“中心敬老院一年支出300百萬，一個是水暖氣電，140萬左右；再一個是吃穿醫(yī)療，保障對象標(biāo)準(zhǔn)是每年6000元，基本不成問題；最缺護(hù)理費(fèi)和運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。原來敬老院不收失能、半失能老人，從去年開始，國家要求不低于30%。以前10個老人需要一個護(hù)理員，現(xiàn)在5個半失能老人或3個失能老人就需要一個護(hù)理員，需要的人多，成本自然也高了，省上規(guī)定護(hù)理員工資2300元，但我這只有1800元。運(yùn)營經(jīng)費(fèi)只能靠市里，縣上財政困難，沒法按比例配置，缺口只能我們自己想辦法。”

而最讓馬少斌焦慮的問題還不是費(fèi)用，而是編制——這直接關(guān)系到這些新建機(jī)構(gòu)能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)?！绊?xiàng)目建起來了，但敬老院、兒童福利院、福利中心、公益性公墓等9個機(jī)構(gòu)，只給了中心敬老院一個編制。負(fù)責(zé)人沒編制，還有承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險，他寧可不干，也不登記。沒有機(jī)構(gòu)，沒有代碼，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、人頭費(fèi)撥不下來，相關(guān)配套也都撥不下來。”

企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧還有很大潛力

站在延川縣趙家河村高處，放眼望去，山上溝底翠色無邊：2300畝核桃、1000畝國槐。對于這個人均耕地面積不足一畝、人均年收入不足3000元的村子來說，這是他們的奔向新生活的希望。提到這種改變，不得不說說延川縣慈善協(xié)會及其會長高鳳蘭。

2007年，56歲的高鳳蘭退居二線，面臨著兩個選擇，年薪10萬的企業(yè)顧問，或是籌辦慈善協(xié)會。她選擇了后者，“我來自農(nóng)村，高中入黨，想為弱勢群體做些力所能及的事。”延川是國家級貧困縣，慈善更是從零起步，這位曾經(jīng)的縣委副書記、政協(xié)主席只能借賓館大廳、政協(xié)會議室開展工作，一個月400元的補(bǔ)貼還不夠手機(jī)費(fèi)。直到4年后，他們才有了兩間辦公室。

2008年協(xié)會成立后，高鳳蘭開始找自己的同學(xué)、朋友、同事，一石入水，一波波蕩漾開去，從延川走出去的人、在延川工作過的人到素不相識的陌生人，從延川、到延安再到西安，一家企業(yè)一家企業(yè)去拜訪……2012年“11·28”延川購物中心火災(zāi)、2013年“7．3”延川暴雨，她兩次在10天內(nèi)籌得200多萬元，為受災(zāi)群眾送去溫暖。10年間，慈善協(xié)會募集資金3000多萬元，實(shí)施慈善項(xiàng)目46個，惠及5萬余人。

對于支持延川慈善事業(yè)的朋友們，高鳳蘭念念不忘：江蘇無錫范躍寧100多次來延川，帶來了數(shù)百萬多捐款；延川企業(yè)家龐永寧贊助貧困學(xué)生300多人；中華慈善總會新聞界慈善促進(jìn)會會長徐鐿軒與她合作，為延川100多名孩子做了心臟病手術(shù)。

2016年，高鳳蘭和徐鐿軒為了尋找精準(zhǔn)扶貧的點(diǎn)，走遍了延川縣黃河沿岸5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最后確定了趙家河村。這是個貧困村，551戶1945人其中95戶貧困，沒有產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)薄弱，但自然條件還不錯。1973年，習(xí)近平總書記還在那里工作過半年。

高鳳蘭還記得當(dāng)時遇到的一對五旬老夫婦，兒子因窯洞塌房死了，媳婦改嫁，留下3個孫子。丈夫有殘疾，無法勞動，一家人住在幾十年前知青住過的窯洞。

徐鐿軒聯(lián)絡(luò)了隆力奇董事長徐之偉，經(jīng)過一番考察，徐之偉決定在這里開展精準(zhǔn)扶貧，資助500萬，每年100萬。緊接著是制定脫貧方案，高鳳蘭和村里組織召開大會，最終確定種植核桃、槐樹實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

慈善協(xié)會與馮家坪鄉(xiāng)政府的扶貧相互配合，前者負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)扶貧和凈水，后者負(fù)責(zé)村容村貌改造、道路建設(shè)、自來水鋪設(shè)。

半年后，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目啟動，第一項(xiàng)工作就是挖坑，為核桃、國槐種植做準(zhǔn)備，既要挖出老化果樹，也要在荒地上開辟新天?！按蠹乙黄鹕希诹?0多天。”高鳳蘭告訴記者，“5個直飲水站、一個慈善愛心超市已經(jīng)投入運(yùn)營了，核桃四五年才能掛果，國槐也得三四年才能成材，想看到收益還得再等幾年?，F(xiàn)在，大家就在樹間套種，藥材、洋芋等等?！?/p>

“村里基本是老人，只能雇人挖坑，每個坑3元，一共是67萬。因?yàn)閷儆趧趧?wù)費(fèi)，中華慈善總會不能報銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒錢解決。”現(xiàn)在這筆欠賬已經(jīng)3年了，她想著能不能找個愛心人士給解決了，但是很困難。

當(dāng)記者問高鳳蘭參與產(chǎn)業(yè)扶貧有什么感受時，她覺得，“要從根本上致富脫貧，還是得有產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧投入大，見效慢，企業(yè)參與的空間與潛力很大，還需要進(jìn)一步挖掘。隆力奇董事長當(dāng)過農(nóng)村支部書記，對農(nóng)村的情況比較了解。要讓企業(yè)了解產(chǎn)業(yè)扶貧的意義和效果，應(yīng)該多宣傳，多介紹?！?/p>

以項(xiàng)目引領(lǐng)發(fā)展

車行韓城，高低起伏，想在這個七山一水二分田的地方找到一片開闊地并不容易。抵達(dá)韓城社會福利園時已近傍晚，水河畔300畝土地上，深色的建筑群在斜陽中蜿蜒轉(zhuǎn)折，竟有種長河落日的壯闊之感。

2012年，韓城成為陜西省首個計劃單列試點(diǎn)市，這對韓城提出了新的發(fā)展要求，當(dāng)然也包括民政。現(xiàn)有的福利機(jī)構(gòu)多數(shù)設(shè)施老舊、功能缺失，還有兒童福利院、社會福利院、殘疾人康復(fù)托養(yǎng)中心等福利機(jī)構(gòu)處于空白；與此同時還要跟上單列市的發(fā)展要求。一句話，既要補(bǔ)缺，又要發(fā)展。

2016年10月，韓城市十八次黨代會召開，提出建設(shè)“五個韓城”，實(shí)現(xiàn)“五個領(lǐng)先”，其中之一就是“建設(shè)幸福韓城，實(shí)現(xiàn)民生領(lǐng)先”。一方面，這與黨中央對民生民政工作高度重視分不開；另一方面，時任市委書記李智遠(yuǎn)曾在寶雞市民政局工作10年，對民政工作非常關(guān)注。

半個月后，社會福利園項(xiàng)目開工?！爸?，我們對民政福利機(jī)構(gòu)做了規(guī)劃，提出建設(shè)社會福利園，并在2015年立項(xiàng)，但對具體的建設(shè)、運(yùn)營方案沒有想太多。‘五個領(lǐng)先’提升了民政的格局和高度，我們在這方面也做了進(jìn)一步的完善提升?！表n城市民政局局長趙永東說。

這是韓城投資規(guī)模最大、養(yǎng)老服務(wù)床位最多、社會服務(wù)功能最全的民生項(xiàng)目，共有四大板塊、10個功能區(qū)：醫(yī)療護(hù)理區(qū)，占地45畝、建筑面積5．3萬平方米，由民政局與衛(wèi)計局聯(lián)手搭建，提供集中醫(yī)健康監(jiān)測評估、養(yǎng)生調(diào)理和生活管理照料于一體的醫(yī)療服務(wù)；候鳥式養(yǎng)老公寓，占地40畝、建筑面積3萬平方米；健康養(yǎng)老綜合服務(wù)街區(qū)，占地40畝，建筑面積2．1萬平方米，通過打造中草藥產(chǎn)業(yè)街區(qū)、創(chuàng)業(yè)孵化基地、品牌中醫(yī)館、健康養(yǎng)老從業(yè)人員培訓(xùn)基地，推動健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)升級；社會福利綜合服務(wù)區(qū)，占地175畝，建筑面積7．5萬平方米，涵蓋7個功能區(qū)域：中心敬老院、社會福利院、殘疾人康復(fù)托養(yǎng)中心、社會老人托養(yǎng)中心、兒童福利院、未成年人救助保護(hù)中心、軍人療養(yǎng)中心、配套辦公樓及餐廳。

項(xiàng)目體量大，面臨的問題也不小。一方面，與市場緊密結(jié)合的候鳥式養(yǎng)老公寓、健康養(yǎng)老綜合服務(wù)街區(qū)如何運(yùn)營；另一方面，由于環(huán)保整治建設(shè)成本上漲，項(xiàng)目投資由2016年的7．7億元增至12．3億。

為此，趙永東到杭州、深圳、北京等城市考察健康養(yǎng)老和福利園區(qū)運(yùn)行，漸漸理順了運(yùn)營思路，“我們采取PPP模式融資建設(shè)，將服務(wù)街區(qū)和候鳥式養(yǎng)老公寓交給3P公司建設(shè)運(yùn)營，緩解建設(shè)資金壓力，減輕后期運(yùn)營負(fù)擔(dān)?！?/p>

中關(guān)村醫(yī)藥技術(shù)轉(zhuǎn)化中心大健康產(chǎn)業(yè)基地、榮華控股等企業(yè)洽談，學(xué)習(xí)養(yǎng)老理念，謀求合作機(jī)會?！澳壳埃嚓P(guān)企業(yè)已經(jīng)向我們遞交了運(yùn)營方案，具體細(xì)節(jié)正在協(xié)商?！?/p>

補(bǔ)缺和發(fā)展并存，可能是西部地區(qū)民政發(fā)展面臨的普遍問題。韓城給出的建議是：科學(xué)籌劃，以項(xiàng)目引領(lǐng)發(fā)展?！按虺龉ぷ魈崆傲?，打包成項(xiàng)目、集中使用資金，一個點(diǎn)一個點(diǎn)地去解決問題。不能貪大求全，將有限的資金灑了胡椒面?！?016年到2018年，除了社會福利園，韓城先后實(shí)施了農(nóng)村幸福院、城市社區(qū)綜合體、精神衛(wèi)生醫(yī)院等項(xiàng)目，累計完成項(xiàng)目投資15億元。

也正是在2016年，趙永東開始到民政工作，這段經(jīng)歷也讓他感觸頗深：“做好民政工作，首先要轉(zhuǎn)變觀念，要敢于擔(dān)當(dāng)、敢于創(chuàng)新。既要地方黨委政府的資金傾斜、上級民政部門的支持，也要積極引導(dǎo)社會資本參與民政事業(yè)發(fā)展?！?/p>

如何破解農(nóng)村幸福院運(yùn)營難題

綏德縣張家砭村幸福院，與村委會比鄰而居，一間廚房，一間活動室，老人們或拉家?；蚩措娨暋４逯魅谓榻B道：“全村800多人，70歲以上的有七八十人，一天伙食5元，來這兒吃飯的多則五六十人，少則二三十?！?/p>

截至2017年底，陜西省共有60歲以上老年人口645萬人，其中農(nóng)村老年人約280余萬人。相比于城市，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)供給不足。陜西省從2013年啟動農(nóng)村幸福院建設(shè)以來，先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村幸福院建設(shè)的意見》《省級福彩公益金資助農(nóng)村互助幸福院績效考評“以獎代補(bǔ)”資金管理辦法》等系列文件，從制度、考評、資金方面對農(nóng)村互助幸福院建設(shè)進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)管和扶持。近年來農(nóng)村幸福院建設(shè)成為民政重點(diǎn)工作之一：宜川現(xiàn)有農(nóng)村互助幸福院15個；綏德建成農(nóng)村幸福院80個，開院運(yùn)營66個；延川有41個互助幸福院，在建的8個；在佳縣，農(nóng)村幸福院85個、老年餐桌22個，17個鄉(xiāng)村振興示范村幸福院在建。

一個幸福院的建設(shè)資金為8萬元，鄉(xiāng)村振興示范村新建農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心和幸福院則可獲得一共50萬元補(bǔ)貼。宜川的一位工作人員表示：“設(shè)施改造、設(shè)備購買，8萬元不夠，我們不光花了民政資金，還有扶貧資金、城建資金等?！奔芽h民政局書記徐春利也有同感：“我們縣財政非常困難，建設(shè)農(nóng)村幸福院資金嚴(yán)重不足，只能靠上級主管部門投資維修改造，這樣趕在2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村幸福院全覆蓋還是很難完成。所以，在資金投入能不能上向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣傾斜？”

按照規(guī)定，幸福院建成后將交給村委會運(yùn)營管理。為了保證幸福院順利運(yùn)營，延川縣出臺了《農(nóng)村互助幸福院管理辦法》，每個幸福院一年可獲得1萬—2萬元運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。

延川縣民政局副局長馮貴斌覺得，想把幸福院運(yùn)營好，需要好的管理模式，而且應(yīng)該“互助”上做文章，“縣財政預(yù)算一點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決一點(diǎn)、村里支持一點(diǎn)、本人也拿一點(diǎn)。老人可以納一些糧，小米紅薯粉條都行。比如老人有100棵棗樹，拿出一棵讓人認(rèn)領(lǐng)，200元，蘋果、紅薯都可以通過認(rèn)領(lǐng)這個模式，把物變成錢，更好地讓幸福院運(yùn)轉(zhuǎn)起來。當(dāng)然，這需要管理人員的引導(dǎo)，所以關(guān)鍵是選一個好院長，再配一兩個工作人員?！钡前凑宅F(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)，每月1000元工資，想找到適合的人希望非常渺茫。

經(jīng)濟(jì)條件較好的韓城市則將農(nóng)村幸福院與村委會、衛(wèi)生室、便民服務(wù)中心、愛心超市、放心食品屋、文化廣場等公共設(shè)施統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃，“過去村資產(chǎn)流失嚴(yán)重，村干部辦公在炕頭、開會在飯桌，沒有村委會的概念。”趙永東告訴記者，2017年，韓城確定建設(shè)30個示范型農(nóng)村幸福院和81個標(biāo)準(zhǔn)型農(nóng)村幸福院。市財政專項(xiàng)列支2000萬元用于項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)助，新建示范型農(nóng)村幸福院補(bǔ)助40萬元，改擴(kuò)建標(biāo)準(zhǔn)型農(nóng)村幸福院補(bǔ)助16萬元。每年投入3000萬元解決農(nóng)村幸福院運(yùn)營經(jīng)費(fèi)缺口問題，每個幸福院每年補(bǔ)助運(yùn)營經(jīng)費(fèi)3萬元、冬季取暖費(fèi)2萬元；護(hù)理人員工資每人每月補(bǔ)助2300元；管理員、炊事員、保潔員每人每月1800元；對管護(hù)精準(zhǔn)脫貧對象中失能、半失能老人每人每年補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)5000元，其他老人每人每年補(bǔ)助3000元，破解了經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致運(yùn)營率偏低的難題。2016年至2018年，韓城投資6000多萬元順利建成159個農(nóng)村幸福院，實(shí)現(xiàn)了幸福院全覆蓋、全運(yùn)營目標(biāo)。