檢察機(jī)關(guān)參與海洋環(huán)境公益訴訟

樊華中

（上海市奉賢區(qū)人民檢察院，上海 201499）

眾所周知，我國是海洋大國，大陸海岸線1.8 萬多公里，海島岸線1.4 萬多公里，主張管轄海域總面積300 萬平方公里。①海洋是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，因此保護(hù)海洋也是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要組成部分。檢察機(jī)關(guān)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中，離不開通過公益訴訟參與保護(hù)海洋工作。在海洋環(huán)境公益訴訟方面，檢察機(jī)關(guān)主要通過依法對海洋環(huán)境行政監(jiān)管部門的行政執(zhí)法進(jìn)行法律監(jiān)督，對于行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)正確承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任而產(chǎn)生的危害海洋環(huán)境建設(shè)的行為提起公益訴訟，通過對海洋活動(dòng)的相關(guān)行為主體污染海洋環(huán)境提起公益訴訟等活動(dòng)實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目標(biāo)。

最高人民檢察院在2019 年初印發(fā)了《關(guān)于開展“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的實(shí)施方案》，決定開展“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，要求沿海相關(guān)省份的檢察機(jī)關(guān)以全國人大常委會(huì)海洋環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題為線索，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境，保護(hù)海洋資源，保護(hù)人民群眾身體健康。檢察機(jī)關(guān)參與海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟工作雖然重要，但是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的法律監(jiān)督職責(zé)，既不能越位，也不能缺位。根據(jù)在檢察公益訴訟工作有特殊的流程，特殊的管轄范圍，特殊的工作目的，本文以控制論②思想為依據(jù)，從檢察機(jī)關(guān)對海洋環(huán)境公益保護(hù)信息獲取機(jī)制、信息篩選研判機(jī)制、信息轉(zhuǎn)化機(jī)制、信息終結(jié)處理機(jī)制等四方面論述，選論述檢察機(jī)關(guān)是如何開展海洋保護(hù)公益訴訟。

一、檢察機(jī)關(guān)海洋環(huán)境公益保護(hù)信息獲取機(jī)制

海洋環(huán)境公益保護(hù)具有明顯的公益性質(zhì)，根據(jù)近代以來公益管理權(quán)由國家集中行使的基本法理，國家作為公共利益保護(hù)的第一責(zé)任人，在公共利益的保護(hù)名義下，可以對行政相對管理人（單位或自然人）影響海洋環(huán)境的生產(chǎn)經(jīng)營等各種活動(dòng)行使行政管理權(quán)限。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對國家機(jī)關(guān)和特定人員執(zhí)行法律的情況開展監(jiān)督，但這種監(jiān)督活動(dòng)大多屬于間接性的。相較而言，行政機(jī)關(guān)憑借行政管理權(quán)在行政相對人違法的信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制上，無論在理論層面還是實(shí)踐層面，相比檢察機(jī)關(guān)對于海洋環(huán)境公益的保護(hù)，都有明顯的制度優(yōu)勢。

根據(jù)2017 年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）第5 條，國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業(yè)行政主管部門、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門、沿?？h級以上地方人民政府均是海洋環(huán)境監(jiān)督管理的行政單位。上述6 種類別的行政單位對于海洋環(huán)境功能規(guī)劃、海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，海洋環(huán)境污染防治，海洋生態(tài)保護(hù)等工作均具有直接的行政管理權(quán)限。行政機(jī)關(guān)可以直接獲取企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的所有信息，直接介入企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，并在發(fā)現(xiàn)企業(yè)可能存在違法情形時(shí)，直接停止某些行為。

相比于上述行政管理權(quán)限，檢察機(jī)關(guān)對相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者并不擁有類似于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。根據(jù)基本的經(jīng)驗(yàn)，要獲取行政相對方或者是被監(jiān)督人是否存在違法的情形，最具控制力的權(quán)源就是能夠直接決定行政相對人或者被監(jiān)督人生存、發(fā)展命運(yùn)的權(quán)力。顯然，檢察機(jī)關(guān)并不擁有上述這些權(quán)力，因此造成了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)、監(jiān)督行政執(zhí)法等活動(dòng)在實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)方面具有明顯被動(dòng)性。對此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取何種措施破解此難題？

實(shí)踐中這一舉措被稱為線索獲取機(jī)制。按參與機(jī)關(guān)所屬的性質(zhì)不同，基本上可以分為內(nèi)外對接和內(nèi)內(nèi)對接。所謂的內(nèi)外對接，主要是指檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)簽署合作協(xié)議、框架協(xié)議等，就行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的海洋環(huán)境保護(hù)違法線索實(shí)施信息共享，共同圍繞著保護(hù)海洋環(huán)境的公益目的，對違法線索實(shí)施核查，并采取相應(yīng)的行政管理措施。在中央層面，最高人民檢察院與國務(wù)院下屬的九部委簽訂了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的信息合作。在全國地方層面，各省份，市縣、區(qū)縣檢察院都在開展相應(yīng)的線索對接工作。在各個(gè)檢察院之間也存在著相應(yīng)的線索協(xié)作，如通過檢察一體化在上下級或跨院間的信息協(xié)作。比如，福建沿海七地檢察院會(huì)簽了《守護(hù)福建海岸線生態(tài)檢察協(xié)作機(jī)制》，在2019 年年初就成為了全國唯一建立和啟動(dòng)全省性涉海生態(tài)檢察協(xié)作機(jī)制的沿海省份。③不過，實(shí)踐中更常見的內(nèi)外對接是由檢察院與所屬的區(qū)、縣、市等環(huán)境保護(hù)、海洋管理、海事管理機(jī)關(guān)開展正式或者非正式的聯(lián)席會(huì)議，就工作中所收集的線索進(jìn)行信息共享，由此獲取侵害海洋環(huán)境利益的違法甚至犯罪行為線索。當(dāng)然，最重要的工作是，檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟工作時(shí)首先會(huì)向地區(qū)黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)、通報(bào)工作，爭取黨委、府委的工作支持。所謂內(nèi)內(nèi)對接，是指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的協(xié)作。比如，刑事檢察部門把在刑事辦案中獲得的線索移交給公益訴訟檢察部門；控告申訴部門把在受理控告申訴中發(fā)現(xiàn)的線索移交給公益訴訟檢察部門。

按信息來源的方式不同，可以分為依托于行政機(jī)關(guān)的信息獲取方式，和檢察機(jī)關(guān)自行獲取信息的方式。上述的內(nèi)外對接信息獲取方式就是依托于行政機(jī)關(guān)的信息獲取方式?，F(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)還會(huì)依托于12309 檢察服務(wù)平臺、新聞媒體，相關(guān)權(quán)利人的控告、申訴、舉報(bào)的方式，獲取侵害海洋利益的違法犯罪行為線索。

二、檢察機(jī)關(guān)海洋環(huán)境公益保護(hù)信息研判篩選機(jī)制

信息加工處理是對收集來的信息進(jìn)行去偽存真、去粗取精、由表及里、由此及彼的加工過程。這是實(shí)現(xiàn)信息時(shí)間及價(jià)值目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)通過內(nèi)外對接、內(nèi)內(nèi)對接收集到的各種信息，并非都是符合最終公益訴訟目的的有效信息，對具有公益訴訟價(jià)值的線索進(jìn)行核查、核實(shí)，可稱為信息研判、線索篩選機(jī)制。

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息研判、線索篩選機(jī)制的工作，各地具體做法可能不太一樣。有的基層檢察院在具體案件辦理中由部門負(fù)責(zé)人直接對案件線索的價(jià)值進(jìn)行評估，有的地方部分負(fù)責(zé)人委托資深檢察官對案件線索的價(jià)值展開評估，有些地方是直接授權(quán)經(jīng)驗(yàn)較為豐富的助理對案件線索的價(jià)值展開評估。檢察官的經(jīng)驗(yàn)判斷主要在于線索已經(jīng)提供的證據(jù)材料、既有的證據(jù)材料可以挖掘的深度、既有線索與上級檢察院或者中央決策部署的契合度。當(dāng)然，為了防止個(gè)別檢察官對具有重大價(jià)值的線索誤判，不同的地方檢察院會(huì)有一些“回頭看”機(jī)制，主要是重新篩選、重新挖掘線索等工作制度。

在目前可統(tǒng)計(jì)的線索成案范圍之內(nèi)，行政公益訴訟占了大多數(shù)。據(jù)檢察機(jī)關(guān)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2015 年5 月開始的13 個(gè)試點(diǎn)省份檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件開始，在兩年之內(nèi)收集的案件線索總數(shù)是11226 件，立案總數(shù)是9053 件；通過訴前程序解決公益訴訟線索中的問題數(shù)是7903 件，提起公益訴訟案件1150 件。據(jù)此可以發(fā)現(xiàn)，案件線索從發(fā)現(xiàn)再到立案，再到最終提起公益訴訟，呈現(xiàn)出節(jié)節(jié)遞減的趨勢。在試點(diǎn)期間內(nèi)，在收集到的11226件案件線索數(shù)中，民事案件線索為1169 件，行政案件線索為10057 件，行政案件線索數(shù)占到了89.59%。2017 年6 月正式行使檢察公益訴訟權(quán)之后，整體趨勢未發(fā)生大的改變，行政公益訴訟案件仍占據(jù)了檢察公益訴訟案件的大部分。

在海洋環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)通過內(nèi)外銜接，內(nèi)部銜接獲得的案件線索總量并不是很多，但是每一個(gè)案件線索的價(jià)值都很高，基本上線索確定后案件相對就能確定。

三、檢察機(jī)關(guān)海洋環(huán)境公益保護(hù)信息轉(zhuǎn)化機(jī)制

目前檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位討論，已經(jīng)從是否具有訴訟主體資格轉(zhuǎn)移到第一順位或第二順位的討論中。在海洋環(huán)境公益訴訟中，現(xiàn)有理論成果研究認(rèn)為，我國海洋環(huán)境民事公益訴訟的適格原告范圍應(yīng)包括海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門、符合條件的社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)。具體訴訟過程，需針對不同類型、不同區(qū)域的海洋環(huán)境損害案件的特點(diǎn)與挑戰(zhàn)，在不同案件中對適格原告順位進(jìn)行具體安排。④有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90 條規(guī)定提起的海洋環(huán)境訴訟，其所保護(hù)的客體是環(huán)境公共利益，因此在性質(zhì)上屬于環(huán)境民事公益訴訟。根據(jù)目前環(huán)境公益訴訟的法律框架，海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與符合條件的環(huán)保組織，都有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟資格，其中又以海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)為優(yōu)。⑤根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》不同條文的規(guī)定可以認(rèn)為，《海洋環(huán)境保護(hù)法》中所提及的“海洋環(huán)境”并不等同于“海洋生態(tài)”。海洋環(huán)境一般狹義上指海洋自然環(huán)境，地球上廣大連續(xù)的海和洋的總水域，包括海水、溶解和懸浮于海水中的物質(zhì)、海底沉積物和海洋生物。海洋生態(tài)多指生物性的，包括海洋生物之間及海洋生物與其海洋環(huán)境之間的相互關(guān)系。海洋自然資源和海洋生態(tài)（環(huán)境）損害訴訟包含兩種不同性質(zhì)的訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以不同的訴訟主體地位參與。其中，海洋自然資源損害賠償訴訟是救濟(jì)國家所有的自然資源損害的私益訴訟，依據(jù)《行政訴訟法》《公益訴訟司法解釋》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)是督促起訴主體；而海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟是救濟(jì)社會(huì)公共利益的公益訴訟，依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》《公益訴訟司法解釋》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)是補(bǔ)充起訴主體。⑥

值得注意的是，在自然科學(xué)視角中，環(huán)境污染是多因一果的關(guān)系。環(huán)境參與主體多樣、環(huán)境監(jiān)督主體多樣、環(huán)境影響因素多樣，這些都可能導(dǎo)致海洋環(huán)境污染。面對如此復(fù)雜的局面，檢察機(jī)關(guān)如何在多因一果的關(guān)系中確定具體的致害因素，是一個(gè)重大考驗(yàn)。對此，檢察機(jī)關(guān)在收集到案件線索后，在自行審查期間會(huì)借助一定的外腦來幫助案件的分析處理。在大部分環(huán)境污染損害發(fā)生后，確定損害的具體價(jià)值、恢復(fù)環(huán)境的途徑基本都會(huì)依賴專業(yè)性的認(rèn)定結(jié)果。長期以來，環(huán)境污染損害鑒定難、費(fèi)用高、周期長等困難一直困擾著檢察機(jī)關(guān)，這也是最高人民檢察院、全國各地省級檢察院推動(dòng)設(shè)立鑒定機(jī)構(gòu)或?qū)ふ诣b定機(jī)構(gòu)的重要背景。海南省檢察院在辦理一起行政公益訴訟案件中，邀請了14 家省環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)代表就鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)的一系列問題開展討論，共同研究補(bǔ)植復(fù)綠、增殖放流、土地復(fù)墾等公益損害修復(fù)方式。⑦上海市寶山區(qū)人民檢察院針對上海寶山地區(qū)的排污口、排澇泄洪口水閘監(jiān)測未全部覆蓋的問題，調(diào)取了寶山區(qū)入河排污口、鄰近海域的清單及監(jiān)測數(shù)據(jù)，并前往華東師范大學(xué)求助海洋專家提供專業(yè)咨詢。

四、檢察機(jī)關(guān)海洋環(huán)境公益保護(hù)信息終結(jié)處理機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟的線索收集、研判、處理的最終目標(biāo)都是服務(wù)于公益訴訟，因此，檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟線索以何種方式終結(jié)可以稱為檢察機(jī)關(guān)的信息終結(jié)處理機(jī)制。從信息涉及的范圍看，檢察機(jī)關(guān)目前對于海洋環(huán)境與海洋生態(tài)的公益保護(hù)都有所涉及。根據(jù)最高人民檢察院在2019 年初印發(fā)的《關(guān)于開展“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的實(shí)施方案》，檢察機(jī)關(guān)對于海洋公益訴訟的保護(hù)范圍主要集中在：第一，入海排污口設(shè)置方面；第二，陸源污染防治方面；第三，海上污染防控措施方面；第四，海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作方面；第五，海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度落實(shí)方面。在具體的公益訴訟對象方面，檢察機(jī)關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)分行政機(jī)關(guān)與行政相對人兩種對象，并采取不同的訴訟策略。

（一）行政公益訴訟之訴前程序

目前為止，檢察機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟被告采取了審慎態(tài)度，一般在提起行政公益訴訟之前，都會(huì)充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況、海洋質(zhì)地的規(guī)律，并與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行充分的溝通。通過訴前圓桌會(huì)議、訴前檢察建議等方式，促使其依法履行職務(wù)。目前大部分的檢察公益訴訟案件都是通過訴前程序予以解決。在海洋環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)也大多數(shù)通過訴前圓桌會(huì)議、訴前檢察建議等方式要求海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門、屬地的環(huán)境保護(hù)部門積極履行法定職責(zé)。

（二）行政公益訴訟

在檢察機(jī)關(guān)開展的大部分行政公益訴訟案件中，都是通過公益訴訟至訴前程序解決了行政機(jī)關(guān)行政違法問題或者未履行職責(zé)問題，真正由檢察機(jī)關(guān)對相應(yīng)行政機(jī)關(guān)提起行政公訟在法庭交鋒的少之又少。據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主要基點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)后，能否杜絕違法現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生以及對于已經(jīng)發(fā)生的違法現(xiàn)象所造成的損害能否得到及時(shí)的修補(bǔ)。這也是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)爭議的焦點(diǎn)所在。換言之，行政公益訴訟的主要爭議點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法與后續(xù)的違法行為造成的損害是否能夠及時(shí)修補(bǔ)之間的矛盾。

案例：海南省文昌市人民檢察院訴文昌市海洋與漁業(yè)局不依法履職案

2018 年4 月3 日，文昌市檢察院在文昌市馮家灣海域調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)大量定置網(wǎng)（經(jīng)鑒定為禁用捕撈漁具），隨后向文昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)出訴前檢察建議，要求其對轄區(qū)內(nèi)所有使用小于最小網(wǎng)目尺寸的定置網(wǎng)依法進(jìn)行清理，并對非法捕撈行為進(jìn)行處罰。文昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局開展專項(xiàng)清理行動(dòng)后，于6 月25 日回函稱，共發(fā)現(xiàn)101 張定置網(wǎng)，處理方式為勸導(dǎo)漁民自行拆除67 張，強(qiáng)制清理31 張，查獲使用定置網(wǎng)捕撈作業(yè)的漁船3 艘并予處罰。

對此，文昌市檢察院多次實(shí)地查看、跟進(jìn)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)涉案海域內(nèi)仍有違法定置網(wǎng)。文昌市檢察院認(rèn)為，文昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局勸導(dǎo)漁民自行清理的處置方法不符合法律規(guī)定，對違法行為的證據(jù)未進(jìn)行保存，對可能構(gòu)成犯罪的行為也未移交相關(guān)部門處理，從而未能有效遏制非法捕撈行為。為此，文昌市檢察院以文昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局未完全履行法定職責(zé)為由訴至海口海事法院。

針對文昌市檢察院的起訴意見，被告文昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局辯稱，其已經(jīng)根據(jù)《檢察建議書》的要求，嚴(yán)格依法履行法定職責(zé)，對管轄海域的非法捕撈情況進(jìn)行全面清理。然而非法捕撈具有反復(fù)性、機(jī)動(dòng)性、持續(xù)性等特點(diǎn)，難以從根本上杜絕?，F(xiàn)有條件下，也無法對管轄海域的使用情況進(jìn)行全面監(jiān)管。本案中，檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督時(shí)發(fā)現(xiàn)的非法捕撈情況，不排除是清理工作完成后，漁民重新設(shè)置網(wǎng)具進(jìn)行捕撈的情形。文昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局認(rèn)為，其對相關(guān)非法捕撈行為處理并無不當(dāng)，不存在未依法調(diào)查取證、不保存可能滅失的證據(jù)的情況，在執(zhí)法過程中也未發(fā)現(xiàn)可能構(gòu)成刑事犯罪的情形。⑨

本案的訴訟結(jié)果是，?？诤Ｊ路ㄔ河?019 年9 月19 日開庭宣判確認(rèn)被告對轄區(qū)海域內(nèi)的違法定置網(wǎng)未完全履行法定職責(zé)的行為違法，責(zé)令被告在判決生效后六個(gè)月內(nèi)履行查處轄區(qū)海域內(nèi)違法定置網(wǎng)的法定職責(zé)。

本案的判決具有以下啟示意義：第一，行政機(jī)關(guān)的抗辯是否成立？第二，行政機(jī)關(guān)的抗辯是否具有后續(xù)的普遍意義？本文認(rèn)為，海口海事法院確認(rèn)了被告對于轄區(qū)海域內(nèi)的違法定置網(wǎng)未完全履行法定職責(zé)的行為違法，但是并不能否認(rèn)違法定置網(wǎng)的取締是否要區(qū)分相應(yīng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。雖然案件的細(xì)節(jié)并未透露，但至少要區(qū)分如下的時(shí)間點(diǎn)：①檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法定置網(wǎng)存在的時(shí)間點(diǎn)，②檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出取締違法定置網(wǎng)的時(shí)間點(diǎn)，③行政機(jī)關(guān)收到檢察機(jī)關(guān)取締違法定置網(wǎng)檢察建議的時(shí)間點(diǎn)，④檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議后再次發(fā)現(xiàn)違法定置網(wǎng)仍然存在的時(shí)間點(diǎn)，⑤行政機(jī)關(guān)被要求再次取締違法定置網(wǎng)的時(shí)間點(diǎn)，⑥檢察機(jī)關(guān)再次發(fā)現(xiàn)違法定置網(wǎng)仍然存在的時(shí)間點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)多次發(fā)現(xiàn)定置網(wǎng)仍然存在、行政機(jī)關(guān)被多次發(fā)現(xiàn)未依法履行職責(zé)、履行職責(zé)后損害后果仍然存在的時(shí)候，才能證明行政機(jī)關(guān)存在未履行職責(zé)的行為。據(jù)此，才可以提出行政機(jī)關(guān)未依法履行行政職責(zé)的違法控告。本文還認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的抗辯并非沒有合理性。尤其是在行政機(jī)關(guān)的有限執(zhí)法資源與行政相對人無限違法存在矛盾的情形下，行政機(jī)關(guān)難以利用有限的執(zhí)法資源去杜絕行政違法行為的反復(fù)性、機(jī)動(dòng)性、持續(xù)性。只要行政機(jī)關(guān)能夠提供充分的證據(jù)，違法行政行為是與檢察機(jī)關(guān)第二次發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)間點(diǎn)的行政相對人不具有同一性時(shí)，其抗辯即能夠成立。換言之，檢察機(jī)關(guān)不能以新的行政相對人違法致?lián)p去苛責(zé)行政機(jī)關(guān)的初次行政。這是行政一事不二罰在行政機(jī)關(guān)違法行為領(lǐng)域判斷的具體應(yīng)用。

（三）民事公益訴訟

根據(jù)2017 年修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，對于侵害國家利益和社會(huì)公共利益的行為，在行政機(jī)關(guān)沒有依法履行職責(zé)，或者社會(huì)組織沒有起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以擔(dān)當(dāng)起公益訴訟的主體。不過在現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)多會(huì)采取支持行政機(jī)關(guān)起訴或者支持相關(guān)民事公益訴訟組織提起公益訴訟的方式，而非直接采取民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)自身提起公益訴訟，多是依托刑事訴訟提起刑事附帶民事公益訴訟。

案例：2017 年7 月1 日《民事訴訟法》修改施行后，全國首例由檢察機(jī)關(guān)支持起訴的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件

2017 年7 月3 日，廣東省中山市檢察院支持中山市海洋與漁業(yè)局向廣州市海事法院提起一宗破壞海洋生態(tài)環(huán)境的民事公益訴訟案件。中山市檢察院在履職過程中發(fā)現(xiàn)，馮某林經(jīng)營一處位于中山市橫門東出海航道12 號燈標(biāo)北堤的圍墾用于水產(chǎn)養(yǎng)殖，為防止海水水浸、魚蝦流走，馮某林與彭某權(quán)、何某生、何某森商議，從東莞市某鎮(zhèn)碼頭運(yùn)輸廢棄膠紙共800 立方米至上述圍墾進(jìn)行傾倒。不久，彭某權(quán)等人實(shí)施違法行為時(shí)被執(zhí)法部門查獲。第三方檢測機(jī)構(gòu)對所傾倒的廢棄膠紙進(jìn)行檢測，顯示含有毒有害成分的混合廢棄物，對土壤和周邊的地表水造成嚴(yán)重污染，給漁業(yè)造成重大損失，人體若食用此類受污染的水產(chǎn)品，會(huì)給健康帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)，垃圾滲濾液進(jìn)入受納海水后會(huì)對海水造成嚴(yán)重污染，海洋生態(tài)系統(tǒng)被打亂，此次污染事件導(dǎo)致相關(guān)經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)費(fèi)用近800萬元。中山市檢察院對上述案件審查后，會(huì)同了中山市海洋與漁業(yè)、環(huán)保、公安等部門多次組織召開聯(lián)席會(huì)議。2016 年12 月7 日督促中山市海洋與漁業(yè)局向彭某權(quán)等違法行為人提起民事公益訴訟，要求停止侵害、修復(fù)受污染的海洋環(huán)境并賠償相關(guān)經(jīng)濟(jì)損失。在公益訴訟中，中山市檢察院應(yīng)中山市海洋與漁業(yè)局請求，協(xié)助其調(diào)查取證、提供法律咨詢。為了取得訴訟協(xié)同效應(yīng)，及時(shí)進(jìn)行利益止損，中山市檢察院又向市環(huán)保部門提出檢察建議，督促市環(huán)保部門及時(shí)對污染區(qū)域的廢棄膠紙進(jìn)行清理。中山市環(huán)保部門全面采納中山市檢察院檢察建議，責(zé)令彭某權(quán)等違法行為人立即清理，并制定由環(huán)保部門實(shí)施代處置的方案報(bào)送市政府審批。⑩

其實(shí)在這個(gè)案件中，檢察機(jī)關(guān)首先是對馮某林提起了傾倒固體廢物罪的刑事訴訟，然后根據(jù)刑事訴訟案例線索，發(fā)現(xiàn)了其傾倒固體廢物的行為給海洋環(huán)境造成了損害。但是，對于海洋環(huán)境損害的賠償請求權(quán)，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》以及《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴訟屬于第二位，因此，根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。鑒于前期行政主管機(jī)關(guān)的良好合作態(tài)度，檢察機(jī)關(guān)沒有單獨(dú)提起民事公益訴訟的必要，轉(zhuǎn)而采取了支持公訴的方式，實(shí)現(xiàn)了海洋環(huán)境的公共利益保護(hù)。

注釋：

①全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況的報(bào)告（2018），發(fā)布日期2018 年12 月24 日。

②[美]N·維納：《控制論》，郝季仁譯，北京大學(xué)出版社2007 年版，第1 頁?？刂普摰乃枷牒头椒ㄒ呀?jīng)滲透到了幾乎所有的自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。維納把控制論看作是一門研究機(jī)器、生命社會(huì)中控制和通訊的一般規(guī)律的科學(xué)，是研究動(dòng)態(tài)系統(tǒng)在變的環(huán)境條件下如何保持平衡狀態(tài)或穩(wěn)定狀態(tài)的科學(xué)。控制的基礎(chǔ)是信息，一切信息傳遞都是為了控制，進(jìn)而任何控制又都

有賴于信息反饋來實(shí)現(xiàn)。信息反饋就是指由控制系統(tǒng)把信息輸送出去，又把其作用結(jié)果返送回來，并對信息的再輸出發(fā)生影響，起到制約的作用，以達(dá)到預(yù)定的目的。

③雷閩娟：《福建檢察機(jī)關(guān)全力推進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)檢察工作》，http://www.pafj.net/html/2019/yaowen_0313/106607.html，2019年3 月13 日，訪問日期，2019 年10 月1 日。

④陳惠珍，白續(xù)輝：《海洋環(huán)境民事公益訴訟中的適格原告確定：困境及其解決路徑》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版》2018年第2 期，第162 頁。

⑤段厚?。骸逗Ｑ蟓h(huán)境公益訴訟四題初探——從浦東環(huán)保局訴密斯姆公司等船舶污染損害賠償案談起》，《東方法學(xué)》2016 年第5 期，第37 頁。

⑥竺效，梁曉敏：《論檢察機(jī)關(guān)在涉海“公益維護(hù)”訴訟中的主體地位》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2018 年第5 期，第19 頁。

⑦《海南省檢察院與環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)共建協(xié)作機(jī)制》，http://www.hi.chinanews.com.cn/hnnew/2019-04-27/488790.html，2019 年04 月27 日，訪問日期：2019 年10 月11 日。

⑧李軒甫：《保護(hù)海洋生態(tài)不容有失》，http://www.hi.jcy.gov.cn/webSite/module/M101/view/563835/00680017，2019年9月26日，訪問日期：2019 年10 月10 日。

⑨佚名：《文昌市檢察院起訴市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局》，《海南特區(qū)報(bào)》2019 年7 月3 日，第8 版。

⑩中山檢察院：《全國首例由檢察機(jī)關(guān)支持起訴的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件：偷倒垃圾污染海水土壤被索賠近800 萬元》，https://www.sohu.com/a/204000171_726570，2017 年11 月12 日，訪問日期：2019 年10 月10 日。