以強化督察工作縱深推進法治政府建設

文_黃 偉

法治政府建設是全面推進依法治國的關鍵，是現(xiàn)代國家政治文明的重要標志，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。為深入貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，加強黨對法治政府建設的集中統(tǒng)一領導，充分發(fā)揮督察工作對法治政府建設與責任落實督促推動作用，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。這部黨內法規(guī)以督察工作為抓手，通過構建守責盡責、失責追責的法治政府建設與責任落實工作機制，不斷把法治政府建設向縱深推進，為新時代法治政府建設中以責任督察促進擔當作為提供了有力法治保障。

一、深刻認識督察工作對縱深推進法治政府建設的重大意義

思想是行動的先導。只有認識到位，行動才會自覺。督察工作是督察單位對督察對象推進法治政府建設與責任落實情況進行督促檢查的一項重大工作，必須提高政治站位，深刻認識督察工作對縱深推進法治政府建設的重大意義。

首先，督察工作是實現(xiàn)2020年法治政府基本建成目標的有力保障。黨中央、國務院高度重視法治政府建設。黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一。黨的十八屆四中全會提出了“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府建設總體目標?？傮w上講，黨的十八大以來，各地區(qū)、各部門深入推進法治政府建設，但在重視程度、領導力度、推進速度等方面亟待進一步加強。在全面建成小康社會即將到來之際、在法治政府基本建成的時間節(jié)點上，迫切需要通過督察工作推進法治政府建設，壓緊壓實職責，形成責任閉環(huán)，進而以督促干，既督任務、督進度、督成效，也察認識、察責任、察作風，把法治政府建設的任務落實、責任壓實、效果抓實。

其次，督察工作是完善黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責約束機制的有力抓手。加快建設法治政府，必須抓住黨政主要負責人這個“關鍵少數(shù)”。黨政主要負責人是依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，一定要以身作則、以上率下，帶頭抓好推進本地區(qū)、本部門法治建設。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》，明確了縣級以上地方黨委和政府主要負責人在推進法治建設中的主要職責，要將建設法治政府擺在工作全局的重要位置。在2018年8月24日中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記進一步強調，要加強法治政府建設，健全依法決策機制，深化行政執(zhí)法體制改革，就必須完善黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責的約束機制。只有抓好督察工作，堅持問題導向、真督實察、逐層傳導、強化問責，才能確保地方各級黨政主要負責人有權必有責、有責要擔當、失責必追究。通過責任督察工作，促使黨政主要負責人強化責任意識，激發(fā)擔當精神，推動其正確、充分履行推進法治建設第一責任人職責，切實把責任扛起來，保證黨中央、國務院關于法治政府建設的決策部署落到實處。

再次，督察工作是發(fā)揮法治政府建設對法治國家、法治社會建設示范帶動作用的有力支撐。在2019年2月25日中央全面依法治國委員會第二次會議上，習近平總書記強調，推進全面依法治國，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，其中法治政府建設是重點任務，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用。一體建設，要求國家、政府、社會這三個領域的法治建設統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進、協(xié)調發(fā)展，通過法治一體建設的提升和拉動，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一體建設的角色是分明的：建設法治國家是根本任務和遠大目標，建設法治政府是核心任務、主體工程和關鍵環(huán)節(jié)，建設法治社會是基礎任務和普遍要求，三者各有側重、相輔相成。督察工作的明確規(guī)定和相關要求，既完善了黨內法規(guī)體系，又完善了法治監(jiān)督體系，推動中國特色社會主義法治體系成熟化制度化，推動法治政府建設相關責任主體明確自身職責定位、謹守分際、充分履職、責任擔當，進而通過建設法治政府，發(fā)揮其對法治國家、法治社會建設的示范帶動作用。

二、充分發(fā)揮督察工作對縱深推進法治政府建設的重大作用

督察工作中要強化法治思維，牢牢把握“責任督察”這一主線，理論上精準把握督察主體、督查對象、督察內容、督察程序、督察結果，實務操作上需要嚴格遵循“要不要擔責”“誰來擔責”“擔什么責”“怎樣追責”的動態(tài)路徑，客觀上形成一個關于法治政府建設責任落實督察的完整鏈條。具體講，督察工作由紙面上的靜態(tài)制度轉化為生動的社會實踐，必須注重督察工作中的“五性”，才能充分發(fā)揮好督察工作對縱深推進法治政府建設的重大作用。

一是注重督察主體的權威性。主體合法，是督察工作中踐行法治思維的邏輯起點。主體合法才能保證權限合法、依法履職，“法定職責必須為”，“法無授權不可為”。為確保法治政府建設與責任落實督察工作的順利有效開展，必須保證督察主體的合法性、權威性。鑒于中央全面依法治國委員會負責全面依法治國頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實的政治地位和法律定位，中央全面依法治國委員會辦公室和地方各級黨委法治建設議事協(xié)調機構的辦事機構分別組織開展法治政府建設與責任落實督察工作，前者負責督察各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和國務院各部門的法治政府建設與責任落實督察工作，后者負責督察本地區(qū)的法治政府建設與責任落實督察工作。這就將法治政府建設的責任督察工作納入了全面依法治國督察工作體系，與全面依法治國各方面督察工作協(xié)調統(tǒng)一，從而確保督察主體的權威性和督察工作的權威性。

二是注重督察對象的明確性。對象合法，是督察工作中踐行法治思維的邏輯前提。為切實解決好“誰來擔責”和“擔什么責”問題，根據黨政機關在推進法治政府建設上的不同定位和職責分工，督察對象具體分為三類：一是地方各級黨委。地方各級黨委在推進本地區(qū)法治建設中履行領導職責，對其重點督察主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責、加強法治政府建設的情況，以及黨委其他負責人在其分管工作范圍內履行相關職責情況。二是地方各級政府和縣級以上政府部門。地方各級政府和縣級以上政府部門在推進本地區(qū)、本部門法治政府建設中履行主體職責，對其重點督察主要負責人履行推進法治政府建設第一責任人職責情況，以及政府和政府部門其他負責人在其分管工作范圍內履行相關職責情況。三是黨政機關工作人員。對國務院部門和地方各級黨政機關工作人員，督察其履行推進法治政府的建設職責。從上述規(guī)定可以看出，法治政府建設責任督察，既督察單位，即地方各級黨委和政府及縣級以上政府部門，又督察個人，層層落實主體責任，進而形成從黨政主要負責人到班子分管負責人等“關鍵少數(shù)”直至全體黨政機關工作人員的責任閉環(huán)體系。

三是注重督察內容的針對性。內容合法，是督察工作中踐行法治思維的邏輯基礎。督察對象不同，具體督察內容也就不同。對地方各級黨委和政府的督察內容相對偏重宏觀，對縣級以上政府部門和各級黨政機關工作人員的督察內容相對具體和微觀，但對所有督察對象共同的一項督察內容是政治督察，即均要督察“認真學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，落實執(zhí)行黨中央、國務院關于法治政府建設的決策部署”的情況。除此之外，針對地方各級黨委和政府、縣級以上政府部門、國務院部門和地方各級黨政機關工作人員分別明確了主要督查的工作內容事項。

四是注重督察程序的規(guī)范性。程序合法，是督察工作中踐行法治思維的邏輯路徑。督察工作一定要依法定程序組織實施，確保嚴肅性、公正性。根據近年來各地區(qū)、各部門開展法治政府建設督察工作中的經驗做法，具體組織實施督察工作，需要著力提高督察工作的順序性、針對性和可操作性，即“怎樣督責”問題。組織實施督察時，督察單位要先制訂督察計劃并報批，之后采取書面督察、實地督察等方式開展督察。督察實務中督察單位可委托第三方對被督察單位開展評估，也可以進行專項督察。督察結束后，要撰寫督察報告，并向被督察單位反饋督察結果，對存在的問題要督促其限期整改。

特別強調的是，鑒于法治政府建設年度報告制度是黨的十八大以來在法治政府建設實踐中形成的一種行之有效的督察方式和手段，地方各級黨委和政府、縣級以上政府部門每年要向相關上級按時報送上一年度法治政府建設年度報告并抄送相關督察單位，以此推進法治政府建設年度報告制度的法定化、常態(tài)化、長期化。

五是注重督察結果的有效性。結果合法，是督察工作中踐行法治思維的邏輯歸宿。為使督察工作有成效，法治政府建設有力度，必須注重督察結果的運用，讓督察結果“長牙帶電”。為此，在“怎樣追責”問題上，為了確保督察結果的有效性，需要把握“四個法定”。第一，追責依據法定。只能依據《中國共產黨問責條例》《中華人民共和國監(jiān)察法》《行政機關公務員處分條例》等相關黨內法規(guī)和國家法律法規(guī)進行法治政府建設責任追究。第二，追責事項法定。督察工作中發(fā)現(xiàn)被督察單位及其工作人員有不履行或者不正確履行法治政府建設職責，達到一定狀態(tài)和程度的，才能追責。第三，追責方式法定。督察單位可以通過重大責任事項約談制度、掛牌督辦制度、典型案例通報曝光制度，對不作為、亂作為、慢作為的地方各級黨委、地方各級政府及其部門、黨政機關工作人員進行警醒和懲戒，真正發(fā)揮督促、倒逼、問責、激勵作用。第四，對妨礙督察行為的認定和處理法定。實施督察中一旦發(fā)現(xiàn)被督察單位及其工作人員有妨礙督察工作的行為，要依紀依法處理。典型的妨礙督察行為主要有四種：一是以各種借口拒絕、阻礙或者干擾督察工作；二是拖延或者拒絕提供與督察工作有關的資料，或者偽造相關情況、提供虛假資料；三是未按照要求進行整改或者拖延、拒不整改；四是打擊、報復、陷害、刁難督察工作人員或者反映情況的單位和個人。