構建“5+1”安全生產(chǎn)社會化多元共治模式的思考與實踐

賈太保

北京市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局

1 安全生產(chǎn)社會化內涵和實質

安全生產(chǎn)社會化的實質，簡單地說就是從傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)管理方式轉變?yōu)榘踩a(chǎn)社會治理方式?；?，就是形態(tài)轉變的過程。安全生產(chǎn)的社會化，一要治理形態(tài)強調過程，二要治理主體突出多元，三要治理手段強調調和，四要治理方法突出互動。這四個要素即為安全生產(chǎn)社會化的“四要素”。

1.1 “過程”化的治理形態(tài)

安全生產(chǎn)社會化治理的形態(tài)強調“過程”，不能一蹴而就。在這里，“過程”的涵義是：治理的動態(tài)性、發(fā)展性和延續(xù)性——安全生產(chǎn)社會治理是在不斷發(fā)展變化的社會經(jīng)濟背景下進行的，是不斷解決安全生產(chǎn)領域發(fā)生的問題的過程（安全生產(chǎn)長期性、復雜性決定），如果我們不能正確認識這個過程，就會對實現(xiàn)安全生產(chǎn)目標失去信心、失去動力，在安全生產(chǎn)社會治理工作中還會出現(xiàn)急功近利、一撮而就的問題。所以既不能靠制定一套“一刀切”的政策，試圖在任何時空條件下都以不變應萬變；同時也不能靠一場“運動式”的大檢查，試圖在短時間內一蹴而就。而這兩點，恰恰是許多地方政府和企業(yè)經(jīng)常做的。

1.2 “多元”化的治理主體

社會是由各個社會階層和社會群體構成的，不同的階層和群體的經(jīng)濟利益、社會地位和政治訴求都是不一致的。因此，安全生產(chǎn)的社會治理必須非常重視治理主體的多元化——政府、企業(yè)、中介技術服務機構和個人，必須共同參與安全生產(chǎn)管理，共同分享安全發(fā)展的成果。安全生產(chǎn)與政府、企業(yè)、中介服務等機構以及每一個人都息息相關。大家都要主動在安全生產(chǎn)工作中積極參與、發(fā)揮各自在安全生產(chǎn)中的能動作用。從而改變政府唱獨角戲、政府管制多、包辦多、干預多的局面。

1.3 “調和”的治理手段

在這里，“調和”（協(xié)同）的涵義是：通過政府、企業(yè)、中介服務機構協(xié)調配合（協(xié)同共治），解決安全生產(chǎn)領域的問題，調動企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任的主動性，讓企業(yè)變被動安全為主動安全；調動技術服務機構積極性，讓其主動參與安全生產(chǎn)工作。

倡導“調和”就是解決我們在安全生產(chǎn)工作中政府熱、企業(yè)冷、群眾看的局面。所以，不能試圖用一個主體、某一種強力去解決社會（企業(yè)）任何問題，必須發(fā)揮社會各個主體（特別是企業(yè)）本身自我生存、自我發(fā)展乃至自我糾錯、自我修復的功能。

而以往的安全管理，恰恰是過于依賴行政強制的力量。安全生產(chǎn)社會治理要求政府、企業(yè)和社會各類中介服務機構等共同參與安全生產(chǎn)，協(xié)調、協(xié)作、協(xié)同共同治理。但參與不是替代企業(yè)的主體責任，而是要通過社會治理，為企業(yè)落實主體責任創(chuàng)造一個良好環(huán)境。政府引導，激發(fā)和調動各方的積極性。

建立企業(yè)安全生產(chǎn)的內生工作機制，實現(xiàn)安全生產(chǎn)。企業(yè)是安全生產(chǎn)的主體，企業(yè)首先要自我發(fā)現(xiàn)隱患，自我整改隱患，自我治理隱患，自我消除隱患，提升企業(yè)預防各類事故的能力和水平。

1.4 “互動”的治理方法

安全生產(chǎn)的共同目標或者利益訴求，就是預防和減少事故，終極目標就是不發(fā)生任何事故，實現(xiàn)安全健康。政府、企業(yè)、中介服務機構等、每個人在這個問題上是一個利益共同體，這是全社會的共同追求。針對這個長期目標和利益共識，就要建立一個適合多元主體參與、促進多元主體互動的安全生產(chǎn)治理工作機制，使多元主體都能夠提出自己的利益訴求，都能夠發(fā)揮自己的內在動力。在思想上，政府、企業(yè)、中介服務機構等，多元主體都能夠提出自己的利益訴求，都能夠發(fā)揮自己的內在動力。在行動上，相互在溝通交流、協(xié)商協(xié)作、協(xié)調一致的基礎上達成共識，共同制定法規(guī)，共同遵守法規(guī)，從而達到協(xié)同共治。

2 安全生產(chǎn)社會化實現(xiàn)的機制

安全生產(chǎn)社會化的關鍵是：建立健全安全生產(chǎn)社會治理制度和工作機制，提高安全生產(chǎn)社會治理能力和水平。

實現(xiàn)安全生產(chǎn)社會化的前提：目標必須一致。這個共同的目標就是不發(fā)生任何事故。

實現(xiàn)安全生產(chǎn)社會化的基礎：多元主體實現(xiàn)利益訴求的最大公約數(shù)。企業(yè)不僅要安全生產(chǎn)，還要獲得經(jīng)濟效益。中介機構不僅對企業(yè)進行服務，對政府進行支撐，也要獲得經(jīng)濟利益。個人要實現(xiàn)自身生命的價值。各類主體，目標一致，相互配合，實現(xiàn)安全生產(chǎn)。

實現(xiàn)安全生產(chǎn)社會化的路徑就是：理清政府與社會、政府與市場的邊界。政府不能管制、干預、甚至包辦太多。政府要引導激發(fā)全社會的活力，培育中介服務機構的創(chuàng)新力。中介服務機構要自律，提高服務能力和水平。企業(yè)要發(fā)揮安全生產(chǎn)的內生動力，首先要自我發(fā)現(xiàn)隱患，自我整改隱患，自我治理隱患，自我消除隱患。多方參與、協(xié)同共治。

3 北京市安全生產(chǎn)社會化“5+1”模式的實踐

經(jīng)過三年探索實踐，北京市安全生產(chǎn)社會化歸納為“5+1”模式：“政府引導、部門聯(lián)動、互聯(lián)網(wǎng)+（社區(qū)）、中介服務機構支撐、企業(yè)托管”+執(zhí)法推動的安全生產(chǎn)社會化多元共治模式。

形成了“一個體系三個機制”：一個體系就是形成了政府寓監(jiān)管與服務之中的制度體系；三個機制就是企業(yè)主動落實責任、中介服務機構技術支撐、政府監(jiān)督管理的工作機制；政府、企業(yè)、中介、個人主動溝通、相互支持的協(xié)調機制；互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)的全民動員機制。

3.1 政府引導

政府引導也就是政府購買社會服務：由政府通過制定相關的財政扶持政策搭建平臺或直接出資，以公開招標、合同約定等形式委托科研院所、安全技術服務機構，或聘請安全專家為政府及安全監(jiān)管部門的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作提供安全專業(yè)技術、評估認證、宣傳培訓、執(zhí)法檢查等服務，是政府引導社會資源參與安全生產(chǎn)工作的重要手段。

例如“雙百工程”典型的花小錢，辦大事。組織百名安監(jiān)干部與萬家企業(yè)負責人開展對話談心活動，聘請百名安全生產(chǎn)專家走進萬家企業(yè)，解決一些微小企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任意識淡薄、“無人管、不會管、管不好”等問題，教育引導企業(yè)主要負責人重視安全工作?！半p百工程”活動的開展為政府部門開展安全生產(chǎn)監(jiān)管提供了有力支持，為注冊安全工程師事務所等安全技術服務機構和安全生產(chǎn)專家搭建了服務企業(yè)參與安全生產(chǎn)工作的平臺。

“雙百工程”實現(xiàn)了四個提升：一是提升了安監(jiān)干部的業(yè)務水平；二是提升了專家解決實際問題的能力；三是提升了專職安全員執(zhí)法檢查方面的工作能力；四是提升了小微企業(yè)用電、用氣、應急處置能力。

安全生產(chǎn)專家發(fā)揮了“四大員”作用：成為了宣講用電、用氣、應急處置等安全工作的宣傳員，講解安全用電、用氣、應急處置操作規(guī)程的教練員，基層安監(jiān)干部的培訓員，及時發(fā)現(xiàn)安全隱患的檢查員。

實踐證明，“雙百工程”傳遞了安全理念，傳授了安全知識，傳導了安全責任。

3.2 部門聯(lián)動

部門聯(lián)動是安監(jiān)部門主動而為，推動部門落實監(jiān)管責任，參與安全生產(chǎn)工作的一種方式，實現(xiàn)了調動行業(yè)管理部門安全管理的主動性，落實管行業(yè)必須管安全的部門責任。

主要通過調動市總工會、共青團、婦聯(lián)等發(fā)揮廣泛聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，動員廣大職工積極參與企業(yè)安全生產(chǎn)民主管理和監(jiān)督。

例如，編制百部地標，建成覆蓋北京市所有重點行業(yè)的安全生產(chǎn)技術標準體系。百部地標的編制工作涉及86個重點行業(yè)。市安監(jiān)局與質監(jiān)局共同成立了編制工作領導小組，以“管行業(yè)必須管安全”的原則，由各行業(yè)部門依據(jù)職責分別負責本行業(yè)地標的編制工作。

3.3 互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)

互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)是創(chuàng)新基層安全管理機制，動員全民參與的一種工作機制。主要通過充分發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)等政府基層組織的力量，依靠互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)政府、企業(yè)、技術服務機構、安全專家數(shù)據(jù)資源共享，互聯(lián)互通，多元參與。依靠企業(yè)自發(fā)形成自治組織，多元互動，齊抓共管參與安全生產(chǎn)工作的格局。

例如朝陽區(qū)建立的“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”模式：

互聯(lián)網(wǎng)+安全文化。朝陽區(qū)大屯、八里莊街道利用互聯(lián)網(wǎng)等新媒體傳播手段分別建立平安大屯微信、《朝陽區(qū)八里莊安監(jiān)》微信公眾號，平臺包含安全動態(tài)、安全服務、安全公開等欄目，為轄區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營單位和從業(yè)人員提供安全生產(chǎn)的新聞動態(tài)、政策法規(guī)、知識問答、證件查詢等服務功能，向社區(qū)群眾和不同業(yè)態(tài)群體及時傳遞政府聲音、傳播安全理念、傳授安全知識。

“互聯(lián)網(wǎng)+”綜合監(jiān)管。八里莊街道實現(xiàn)政府、企業(yè)、監(jiān)管人員數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通。

互聯(lián)網(wǎng)+專家。大屯街道聘請安全生產(chǎn)專家成立專家小組，定期為轄區(qū)內企業(yè)進行安全生產(chǎn)檢查。

互聯(lián)網(wǎng)+協(xié)會。大屯街道還成立了“六小門店”安全自律協(xié)會，定期組織會員單位進行自查互查，社區(qū)內的“六小門店”安全生產(chǎn)工作實現(xiàn)了由“被人管”向“自己管”的轉變。

互聯(lián)網(wǎng)+聯(lián)盟。物業(yè)監(jiān)管聯(lián)盟等社會管理組織，達到以安全為牽引，以需求為導向，以服務為抓手，排除大量安全隱患，有效防止和減少了事故發(fā)生。

3.4 技術支撐

主要是大力培育和支持安全技術服務機構的發(fā)展，構建安全生產(chǎn)中介服務體系。主要指由依法設立的中介組織受生產(chǎn)經(jīng)營單位或者政府部門的委托，依法有償從事安全生產(chǎn)評價、認證、檢測、檢驗和咨詢服務等專門業(yè)務的技術服務活動。

近十幾年來，依托首都科技資源，發(fā)揮首都高校、科研院所、專業(yè)人才集中的優(yōu)勢，北京成立了80多家安全生產(chǎn)中介服務機構，開展科技攻關、課題研究，開展風險評估、安全評價；開展安全培訓和技術服務，開展檢驗檢測等，基本形成了多層級、多領域的安全生產(chǎn)技術支撐體系建設。為北京市以及全國的安全生產(chǎn)工作做出了突出貢獻。

（1）培育和發(fā)展注安師事務所和安全行業(yè)協(xié)會。統(tǒng)籌規(guī)劃、大力培育注冊安全工程師事務所，規(guī)范注冊安全工程師事務所的設立和執(zhí)業(yè)行為。市安全監(jiān)管局制定下發(fā)了《關于開展注冊安全工程師事務所報送基礎信息的通知》，截止目前，北京市已成立了42家注安師事務所。

培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會。市安全監(jiān)管局推動建立了以北京安全生產(chǎn)聯(lián)合會為樞紐型社會組織，培育成立安全文化科技促進會等6個服務安全生產(chǎn)領域社團組織。

培育和發(fā)展注安師隊伍，指導企業(yè)發(fā)揮注冊安全工程師。全市注冊安全工程師隊伍近2萬人。出臺了《關于開展企業(yè)注冊安全工程師培養(yǎng)和使用試點工作的指導意見》，加強對企業(yè)注安師使用工作的指導，及時總結提煉推廣成功經(jīng)驗做法。

（2）構建1+N（1指安科院，N指社會資源）新型實用的科學技術體系。2014年1月將北京市工傷及職業(yè)危害預防中心更名為北京市安全生產(chǎn)科學技術研究院，調整了院內部門的職責分工和科研方向，充分發(fā)掘北京各大院校、大型國有企業(yè)單位科研機構資源，大力推進安全生產(chǎn)科技支撐工作，構建1+N新型實用的科學技術體系。以北京市安全生產(chǎn)科學技術研究院為技術牽頭單位，先后與北京石油化工學院合作，聯(lián)合成立北京市安生生產(chǎn)工程技術研究院；與北京工業(yè)職業(yè)技術學院、北京電子科技職業(yè)技術學院簽訂合作框架協(xié)議，增設安全工程專業(yè)，培養(yǎng)安全專業(yè)技術人才；與北京工業(yè)職業(yè)技術學院合作，成立北京市電氣安全技術研究所，著手開展城市運行領域電氣安全技術科研工作；與北京市自考辦、北京城市學院等院校合作，開展專職安全員等在職人員學歷教育工作等。

與首鋼工學院合作共建，全面啟動安全執(zhí)法實訓基地建設。本著“立足當前、面向未來、首都特色、全國一流”原則，依托首鋼技師學院，充分利用科技手段，建設體感式、互動式安全執(zhí)法實訓基地，目前已完成項目一期工程可行性研究分析、招標及合同簽訂工作。

（3）建設“三化”安全培訓考試體系。依托社會資源在全市范圍內建立了12家安全生產(chǎn)教育培訓基地，51家特種作業(yè)培訓機構，組建了1100多人教師隊伍。同時堅持“科學規(guī)劃、嚴格標準、高效便民”的原則，按照三化六體系的建設思路，陸續(xù)建設和認定36個考試點，形成了布局優(yōu)化、管理規(guī)范、功能先進的考試點網(wǎng)絡，考試基礎保障能力大幅提高。北京安全生產(chǎn)三化考試點建設模式，獲得國家總局肯定，并于2016年12月10日在市安科院，召開全國安全生產(chǎn)考試體系建設現(xiàn)場會。組織制定了《北京市安全生產(chǎn)培訓大綱考核標準和培訓教材編寫規(guī)劃（2015～2019）》，計劃編寫完成涉及危險化學品、人員密集場所、中小學校、安全監(jiān)管監(jiān)察等行業(yè)的63本考核標準和147本培訓大綱。

（4）建設安全生產(chǎn)專家?guī)旌桶踩夹g人才庫。目前市級專家?guī)鞂＜铱倲?shù)246人。為滿足基層單位安全生產(chǎn)需求，正在征集專業(yè)技術人才組建安全生產(chǎn)專業(yè)技術人才庫。

3.5 企業(yè)托管

企業(yè)托管是指企業(yè)依托專業(yè)力量提升企業(yè)安全管理水平。發(fā)揮企業(yè)內生動力，落實安全生產(chǎn)主體責任，健全安全管理制度和提高管理水平，彌補安全生產(chǎn)工作的薄弱環(huán)節(jié)，按照市場競爭選擇機制與專業(yè)的安全技術服務機構遵循自愿平等協(xié)商一致的原則簽訂安全生產(chǎn)服務合同，安全技術服務機構依據(jù)有關法律法規(guī)的要求，在核準的業(yè)務范圍內為企業(yè)安全生產(chǎn)管理工作提供有償服務。

企業(yè)托管解決了企業(yè)不會管、無人管等管理技術、人才缺失等方面存在的問題。本市企業(yè)托管的模式主要有三種：全面托管、專項托管和區(qū)域托管。

3.6 執(zhí)法推動

安全生產(chǎn)社會化建設必須與加大執(zhí)法力度推動企業(yè)落實主體責任相結合。通過執(zhí)法引導安全管理能力差的企業(yè)主動或被動的接受中介機構的有償服務。要處理好加大執(zhí)法力度和加強社會化建設相輔相成的辯證統(tǒng)一的關系，做到雙向驅動相互促進。

安全生產(chǎn)社會化建設，必須加大安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查力度，緊緊圍繞推動企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任這一重點任務，政府加大執(zhí)法監(jiān)管力度，在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在隱患，企業(yè)有能力整改的督促企業(yè)自行整改；企業(yè)無能力整改，要通過引入安全技術服務機構，依靠社會化手段為企業(yè)解決技術難題，以此推動企業(yè)隱患整改的落實。

安全生產(chǎn)社會化是堅持以人為本，堅持寓監(jiān)管于服務之中，把落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任放在首位。激發(fā)社會活力，社會各類主體多元參與，良性互動。北京市探索出“5+1”模式，從傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)管理方式向安全生產(chǎn)社會治理方式轉變，以提高安全生產(chǎn)的社會治理能力和水平，預防事故發(fā)生，實現(xiàn)安全生產(chǎn)。