堅持法律監(jiān)督的憲法原則
——監(jiān)察體制改革以后我國法律監(jiān)督的趨向思考

蔣德海

監(jiān)察委員會體制改革以后，中國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和定位將面臨較大變化。作為對即將到來的變革的回應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)開始以“檢察監(jiān)督”來替代法律監(jiān)督。從檢察機(jī)關(guān)的角度看，這個提法有憲法的依據(jù)，也有實踐的需要，更有中國檢察人對法律監(jiān)督的厚愛。但從概念的科學(xué)性來看，“檢察監(jiān)督”存在偏離憲法原則的傾向；從中國檢察領(lǐng)域存在的問題思考，中國社會包括檢察機(jī)關(guān)及其主流理論對法律監(jiān)督概念的理解存在某些不合理之處。因此，堅持憲法原則，必須從法律監(jiān)督的概念闡釋開始。

一、法律監(jiān)督的解讀

法律監(jiān)督就是對憲法和法律完整而統(tǒng)一的實施所進(jìn)行的監(jiān)督活動。從這意義上來說，任何人都有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督，這是法治社會的基本特點(diǎn)。長期以來，檢察學(xué)界將法律監(jiān)督認(rèn)定為檢察機(jī)關(guān)的特殊權(quán)力并不準(zhǔn)確。憲法規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但沒有規(guī)定只有檢察機(jī)關(guān)才能進(jìn)行法律監(jiān)督。事實上，所有的公民、社會組織和國家機(jī)關(guān)，尤其是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都有法律監(jiān)督的使命，所針對的就是違反法律的行為。執(zhí)法機(jī)關(guān)之所以要執(zhí)法處罰，就是因為行政相對人違反了法律，執(zhí)法處罰包含著法律監(jiān)督。

但是，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，確實具有不同于普通法律監(jiān)督的特點(diǎn)或優(yōu)勢。雖然公民、自然人以及其他國家機(jī)關(guān)也可以進(jìn)行法律監(jiān)督活動，但只有檢察機(jī)關(guān)的活動是以法律監(jiān)督為目標(biāo)的。這就使中國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，與其他的法律監(jiān)督有了重大的區(qū)別。首先，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督涉及所有的法律，而其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督只涉及法律的某一個方面，比如廣告法、食品法等等。從法理上說，只要不限定，任何人、任何形式的違法行為，都屬于法律監(jiān)督的對象，檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)監(jiān)督。其次，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督可以對其他國家機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，是一種監(jiān)督之監(jiān)督。這是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)不同于普通執(zhí)法機(jī)關(guān)的優(yōu)勢。比如警察在刑事偵查中有違法行為，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)就有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。又比如，食品安全質(zhì)量管理部門如果對于食品安全的違法現(xiàn)象不加以干預(yù)和執(zhí)法，檢察機(jī)關(guān)同樣可以對此進(jìn)行法律監(jiān)督。第三，檢察機(jī)關(guān)存在的目的和全部使命就是法律監(jiān)督。公民、自然人可以進(jìn)行法律監(jiān)督，但人們不可能把所有的精力投入法律監(jiān)督。人們需要生活，生活的領(lǐng)域比法的內(nèi)涵更加豐富多彩，對公民和自然人來說，法律監(jiān)督往往是一種無奈。檢察機(jī)關(guān)有更大的責(zé)任和優(yōu)勢去從事法律監(jiān)督，其法律監(jiān)督的優(yōu)越性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越個體的公民和社會組織。此外，同普通公民和自然人相比，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督還是一種專業(yè)性的、有權(quán)的監(jiān)督，比普通公民的監(jiān)督更加有力量。

監(jiān)察委員會建立以后，由于監(jiān)察委員會的監(jiān)督具有全覆蓋的性質(zhì)，很多人感到，將檢察機(jī)關(guān)再稱為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)恐怕有所不妥。這其實是一個誤解。監(jiān)察委員會的監(jiān)督當(dāng)然也是法律監(jiān)督，但監(jiān)察委員會的法律監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督仍然有重大的區(qū)別。首先，檢察機(jī)關(guān)是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)和使命。法律監(jiān)督的對象涉及國家和社會的一切方面或領(lǐng)域，其職責(zé)是保障憲法和法律完整而統(tǒng)一的實施。嚴(yán)格意義上，任何人(包括國家公職人員)違法或以任何形式違法，檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)實施法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)一切工作都要有利于法律監(jiān)督，并以法律監(jiān)督為目標(biāo)。而監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要監(jiān)督對象是國家工作人員及其違法犯罪行為。《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，及其他依法擔(dān)任公職的人員。在《監(jiān)察法》明確規(guī)定國家機(jī)關(guān)工作人員屬于監(jiān)察委員會監(jiān)督以后，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督不再涉及國家工作人員個人的違法行為，但國家機(jī)關(guān)違法或國家工作人員犯罪仍然由檢察機(jī)關(guān)實施法律監(jiān)督。如2013年，貴州省金沙縣環(huán)保局因為“怠于處罰”逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)，被該縣檢察院起訴至遵義懷仁市法院。其次，兩者的權(quán)力性質(zhì)不同。檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)就是公訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)通過行使公訴權(quán)實施法律監(jiān)督。而監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，制定監(jiān)察法的根本目的是堅持和加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，以法治思維和法治方式懲治腐敗。作為政治機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會，所實施的監(jiān)察行為只是黨管干部的一種延伸。黨管干部是一條重要政治原則。黨不僅管干部的培養(yǎng)提拔使用，還要對干部進(jìn)行教育管理監(jiān)督，對違紀(jì)違法行為做出處理，通過調(diào)查、處分和移送等方式實施法律監(jiān)督。調(diào)查、處分和移送都不屬于司法權(quán)，主要是一種政治權(quán)力。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的目的是反腐敗，國家制定《監(jiān)察法》的目的就是要將反腐敗引向深入，使我國反腐敗斗爭更加規(guī)范化和制度化，故《監(jiān)察法》是一部反腐敗法。而憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的使命，目的是維護(hù)憲法和法律完整而統(tǒng)一的實施。通過維護(hù)憲法和法律完整和統(tǒng)一的實施，在全社會樹立憲法和法律的權(quán)威。其使命和職責(zé)比單純的反腐敗要廣泛得多，意義也更重大。

有人擔(dān)心，反貪部門轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委后檢察機(jī)關(guān)的牙齒沒有了。這個理解是錯誤的。按此理解，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的牙齒和力量就是反貪權(quán)。其實反貪并不是檢察機(jī)關(guān)的一項權(quán)力，在民主法治國家，所有人都有權(quán)利反貪。檢察機(jī)關(guān)的國家權(quán)力是公訴權(quán)，也稱之為檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，只能通過檢察權(quán)實施法律監(jiān)督，有沒有反貪權(quán)，對檢察機(jī)關(guān)來說并不是很重要。雖然職務(wù)犯罪偵查即反貪這一塊職能被拿走，但檢察機(jī)關(guān)的核心權(quán)力——檢察權(quán)仍然完整地存在，而且檢察權(quán)不可能被分解分割給任何其他機(jī)關(guān)。為了完善和保障公訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)仍然需要相應(yīng)的立案和公訴偵查權(quán)。2012年修正前的《刑事訴訟法》第十三條第二款規(guī)定：“貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴?！庇绕涫牵S著以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的民事公訴、行政公訴事業(yè)的廣泛發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)更需要相應(yīng)的偵查權(quán)。如果一定認(rèn)為偵查權(quán)才是檢察機(jī)關(guān)的牙齒，那么，檢察機(jī)關(guān)的牙齒仍然存在，而且以后還要發(fā)展，并不需要擔(dān)心法律監(jiān)督?jīng)]有國家權(quán)力的支撐。

由此可見，法律監(jiān)督是一種政治功能和態(tài)勢。這一點(diǎn)，前最高人民檢察院理論研究所所長張智輝教授說得非常到位：“當(dāng)人們談到檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)的時候，并不意味著檢察權(quán)之外還獨(dú)立存在著一種職權(quán)，而是強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)?！?張智輝：《檢察權(quán)論》，北京：中國檢察出版社，2008年，第15頁。正是從這意義上，張智輝教授強(qiáng)調(diào)：“公訴權(quán)本身就是法律監(jiān)督的一個組成部分。公訴權(quán)是從追訴犯罪的角度來督促社會活動的各類主體遵守法律?！?張智輝：《檢察權(quán)論》，第88頁。還有學(xué)者認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察制度就是法律監(jiān)督制度?！?陳衛(wèi)東等:《檢察監(jiān)督職能論》,北京:中國政法大學(xué)出版社，1995年，第31 頁。具體而言，我國法律監(jiān)督和檢察制度的關(guān)系，主要有以下幾個方面：

第一，法律監(jiān)督不是一項權(quán)力，而是檢察機(jī)關(guān)實施檢察權(quán)的一種政治功能或效應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)通過行使檢察權(quán)實現(xiàn)法律監(jiān)督的目的，但檢察權(quán)本身并不是法律監(jiān)督。權(quán)力可以用于法律監(jiān)督，也可以破壞法律監(jiān)督。檢察權(quán)同樣如此。黨的十八大以來，檢察長落馬的也不少，這就是利用檢察權(quán)破壞法律監(jiān)督的例子。同時，只有當(dāng)檢察院被賦予法律監(jiān)督的使命之時，它才具有法律監(jiān)督的功能。美國檢察權(quán)屬于司法部下屬的行政權(quán)，有強(qiáng)大的行政執(zhí)法功能，包括追訴權(quán)，但美國法律并沒有授予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，人們不能以法律監(jiān)督要求美國的檢察權(quán)。但中國不同，法律監(jiān)督是憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)和功能，人們有權(quán)以法律監(jiān)督的成效作為評判中國檢察機(jī)關(guān)是否盡責(zé)的依據(jù)。

第二，檢察權(quán)既可以發(fā)揮法律監(jiān)督的功能，又可以發(fā)揮權(quán)力制約的功能。檢察機(jī)關(guān)對違法行為進(jìn)行監(jiān)督，包括對犯罪嫌疑人提起刑事公訴都具有法律監(jiān)督的功能。法律監(jiān)督既可以針對違法行為，也可以針對犯罪行為。檢察機(jī)關(guān)可以通過對違法行為的監(jiān)督糾正違法行為，如《人民檢察院組織法》規(guī)定的“對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督”，“對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督”，“對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督”，等等。檢察機(jī)關(guān)通過對犯罪行為的追訴追究犯罪嫌疑人的犯罪責(zé)任，也能夠起到法律監(jiān)督的目的。權(quán)力的制約針對的是其他司法機(jī)關(guān)。比如，檢察機(jī)關(guān)通過行使檢察權(quán)，制約公安機(jī)關(guān)的偵查活動和監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動是否合法，通過公訴和抗訴制約人民法院的審判活動，這就是制約。歷史上最早的檢察權(quán)產(chǎn)生于法國的國王代理人制度，當(dāng)時的目的之一就是制約領(lǐng)主的司法權(quán)。法國大革命以后采納了這種訴審分離的訴訟模式，其特點(diǎn)就是通過訴訟權(quán)力之間的制約約束司法權(quán)，體現(xiàn)了一種權(quán)力制約的精神。

第三，法律監(jiān)督需要通過檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)來實施。憲法規(guī)定，我國人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院實施法律監(jiān)督的權(quán)力就是檢察權(quán)。檢察權(quán)如何實施法律監(jiān)督？最主要的就是要用好公訴權(quán)。因為人民檢察院的主要權(quán)力就是公訴權(quán)，人民檢察院的其他權(quán)力都必須圍繞公訴權(quán)并為之服務(wù)。法律監(jiān)督是公訴的一種功能或社會政治效應(yīng)，離開了公訴權(quán)及其權(quán)力效應(yīng)，就沒有法律監(jiān)督。正是從這個意義上，張智輝教授指出，“公訴權(quán)本身就是法律監(jiān)督的一個組成部分”。中國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督必須通過公訴權(quán)體現(xiàn)出來，公訴權(quán)的行使效果及其作用的發(fā)揮，在很大的程度上體現(xiàn)了法律監(jiān)督的現(xiàn)狀。因此，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，提升法律監(jiān)督的效能，要從檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)入手。

第四，中國檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，所以中國檢察制度嚴(yán)格意義上講就是法律監(jiān)督制度。與西方國家不同，中國檢察院是憲法規(guī)定的七大國家機(jī)關(guān)之一，它與監(jiān)察委員會、國務(wù)院、人民法院并列。當(dāng)代世界，沒有哪一個國家的檢察院有如此之高的憲法地位。西方發(fā)達(dá)國家的檢察院大都屬于行政系統(tǒng)，比如美國檢察院就隸屬于司法部，是美國司法部下屬的四十多個部門之一。法國、德國檢察機(jī)關(guān)雖然有一定的監(jiān)督職責(zé)，但仍然屬于行政系統(tǒng)。中國檢察機(jī)關(guān)之所以有如此之高的地位，就是因為中國檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。中國的檢察制度要體現(xiàn)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督這一原則，故把中國檢察制度稱為法律監(jiān)督制度并不為過，而且極為準(zhǔn)確。但盡管如此，卻不能把公訴權(quán)直接等同于法律監(jiān)督權(quán)，更不能把加強(qiáng)法律監(jiān)督直接理解為加大刑事追訴打擊犯罪。這涉及中國檢察制度對檢察權(quán)的設(shè)計及制度構(gòu)建。中國檢察制度的設(shè)計必須要有利于法律監(jiān)督，否則中國檢察機(jī)關(guān)和檢察人員就難以落實憲法所賦予的法律監(jiān)督的神圣使命。

二、我國法律監(jiān)督的理論與實踐困境

既然法律監(jiān)督是檢察權(quán)實施的一項功能，那么檢察權(quán)應(yīng)該如何實施才能更好地體現(xiàn)和實現(xiàn)法律監(jiān)督？尤其是，既然中國檢察制度就是法律監(jiān)督制度，那么中國檢察制度的改革應(yīng)該如何有利于法律監(jiān)督的實施？這些問題在理論和實踐中都沒有獲得真正有價值的回應(yīng)。這就造成中國檢察機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督仍然未能有效地融為一體。在檢察實務(wù)中，甚至有取消法律監(jiān)督的觀點(diǎn)。如此種種，不能不在法律監(jiān)督的實施中帶來一系列的問題：

第一，法律監(jiān)督的概念不清，至今有諸多爭議。說檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)容易，但要說清法律監(jiān)督卻不容易。一般人認(rèn)為凡是針對法律問題的監(jiān)督就是法律監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)不認(rèn)可，認(rèn)為法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的專門權(quán)力。但檢察機(jī)關(guān)的這個說法也很難獲得公眾認(rèn)同。既然法律監(jiān)督不是檢察機(jī)關(guān)所特有的，那么檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和社會上以及其他國家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督區(qū)別究竟何在？相當(dāng)長時間里，中國檢察機(jī)關(guān)滿足于法律監(jiān)督和檢察權(quán)的同一，認(rèn)為中國檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán)，行使檢察權(quán)就是在實施法律監(jiān)督。中國的法律監(jiān)督是檢察權(quán)的一種性質(zhì)，而這種性質(zhì)源于憲法對中國檢察權(quán)的規(guī)定。但對于這樣一種理解，人們會問：同樣是檢察機(jī)關(guān)，國外的檢察權(quán)為什么都不是法律監(jiān)督？同時，這個理解也大大阻礙了中國檢察機(jī)關(guān)深化法律監(jiān)督的種種努力。不少同志認(rèn)為加強(qiáng)法律監(jiān)督，也就意味著加大檢察權(quán)的行使力度。中國檢察制度從1978年恢復(fù)以來已經(jīng)40多年，但時至今日，究竟什么是法律監(jiān)督、實施法律監(jiān)督和行使檢察權(quán)的區(qū)別在哪等一系列與法律監(jiān)督的實施有直接聯(lián)系的概念都存在極大的爭議，并引發(fā)了許多難以回答的問題。比如檢察機(jī)關(guān)的檢察活動是法律監(jiān)督，那為什么公安機(jī)關(guān)對違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)、證明、檢舉即偵查、追訴活動不是法律監(jiān)督？“為什么同樣是負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)、證明和檢舉違法犯罪行為、提交法庭裁判的西方國家檢察機(jī)關(guān)的活動就不是法律監(jiān)督”？*陳衛(wèi)東：《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002年第2期。此外，“檢察院在對審判進(jìn)行監(jiān)督時，也面臨著公訴身份與監(jiān)督身份的錯位問題”等*蔡定劍：《憲法精解》，北京：法律出版社，2004年，第406頁。。

概念不清的另一個現(xiàn)象就是長期把法律監(jiān)督與反貪職能掛鉤。一個典型的說法是，反貪機(jī)構(gòu)屬于檢察院的時候，法律監(jiān)督都表現(xiàn)得蒼白無力，反貪部門轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委以后，法律監(jiān)督又怎么可能有起色？這種理解存在的問題就是將反貪工作直接理解為法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的反貪當(dāng)然有法律監(jiān)督的意義，但作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，反貪工作只是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的一個組成部分，它要服從于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，并為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督服務(wù)。監(jiān)察委成立以后，檢察機(jī)關(guān)的反貪職能沒有了，但檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)仍然在，法律監(jiān)督的職能仍然存在，而檢察權(quán)才是檢察機(jī)關(guān)實施法律監(jiān)督的主要或根本的權(quán)力。反貪偵查固然屬于法律監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的真正力量，在于檢察權(quán)，也就是公訴權(quán)。法律監(jiān)督只是中國檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)的一種功能或性質(zhì)。沒有反貪權(quán)并不影響檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使和法律監(jiān)督的實施。迄今為止，我國法學(xué)界、檢察學(xué)界對什么是法律監(jiān)督尚沒有形成一致的看法，這不能不影響法律監(jiān)督的實施和中國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)的履行。早在2015年前，最高檢副檢察長孫謙就指出：“盡管經(jīng)歷了50年的發(fā)展和20多年的改革創(chuàng)新，中國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督理論體系尚未真正建立起來。理論研究的滯后是限制檢察制度發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是增加改革風(fēng)險與加大改革成本的根本原因?！?孫謙：《中國的檢察改革》，《法學(xué)研究》2003年第6期。必須承認(rèn)，這些問題今天仍然阻礙著我國檢察體制改革的進(jìn)步。

第二，法律監(jiān)督實踐中存在諸多矛盾。法律監(jiān)督在訴訟領(lǐng)域主要是訴訟監(jiān)督，但訴訟監(jiān)督存在不可克服的矛盾和困難，尤其是對人民法院的審判監(jiān)督。怎樣才能做到既不破壞依法獨(dú)立審判，又能實施法律監(jiān)督并符合監(jiān)督的理念呢？從法院來看，盡管法院常常表態(tài)“自覺接受監(jiān)督”，但這種自覺接受監(jiān)督似乎并沒有制度上的保證，也難有制度上的保證。比如，人民檢察院如何監(jiān)督審判，是不是人民檢察院監(jiān)督令一來，人民法院就改判？這顯然是不合理的。從檢察院來看，加大訴訟監(jiān)督唯一的手段就是加大公訴和抗訴的力度，但加大公訴和抗訴的力度所體現(xiàn)的法律監(jiān)督主要針對的是刑事犯罪行為，即通過對刑事犯罪行為的追究保障憲法和法律完整和統(tǒng)一的實施，并不是針對人民法院的審判活動。也就是說，人民檢察院雖然加大了訴訟監(jiān)督，但法院的審判活動并沒有受到監(jiān)督。在這前提下，加大訴訟監(jiān)督的意義究竟何在？如果加大訴訟監(jiān)督的目的是提升社會對犯罪行為的打擊力度，這顯然不符合訴訟監(jiān)督的本意。另一方面，有的學(xué)者指出，從訴訟的公平性看，“讓一個承擔(dān)刑事追訴甚至刑事偵查職能的國家機(jī)構(gòu)，去監(jiān)督和保證國家法律的統(tǒng)一實施，并在其他國家機(jī)構(gòu)違反法律時予以糾正，這的的確確帶有一定的‘烏托邦’的意味，構(gòu)成了一種制度上的神話”*陳瑞華：《問題與主義之間》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2000年，第32頁。；而且“公訴職能的任務(wù)是提供充分的證據(jù)來證明被告人有罪，而且他心理上已確信被告人有罪，并主動追求使被告人受到法庭定罪這一結(jié)果。審判監(jiān)督職能則要求檢察機(jī)關(guān)處于一個客觀、公正、超然的立場上對審判活動進(jìn)行監(jiān)督，尊重并保障包括被告人在內(nèi)的所有訴訟參與人的人格尊嚴(yán)和訴訟權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)同時擔(dān)當(dāng)這兩項職能，會令其無所適從，難以把握自己的訴訟角色”*韓大元主編：《中國檢察制度憲法基礎(chǔ)研究》，北京：中國檢察出版社，2007年，第207頁。。這些質(zhì)問中顯露出的矛盾也都在相當(dāng)長時間里沖擊著我國傳統(tǒng)法律監(jiān)督的正當(dāng)性和合理性。

第三，法律監(jiān)督的地位和現(xiàn)實差距極大。我國憲法規(guī)定人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，賦予了檢察機(jī)關(guān)極高的政治地位，但我國各級檢察院的法律監(jiān)督部門恰恰是弱勢部門，甚至是邊緣化的部門。各級檢察院在實際工作中真正發(fā)揮作用的是偵查反貪和公訴部門。被檢察部門廣泛理解為法律監(jiān)督的檢察建議，如果不以訴權(quán)作背景，就與人民群眾的建議沒有多大的區(qū)別，且導(dǎo)致檢察實務(wù)中不能監(jiān)督、無法監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不想監(jiān)督成為法律監(jiān)督部門很普遍的一種現(xiàn)象。我國法律監(jiān)督蒼白的根本原因，就在于我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督長期以來脫離了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力——公訴權(quán)。一方面，我國檢察實務(wù)部門簡單地將刑事公訴等同于法律監(jiān)督，但公訴所內(nèi)含的法律監(jiān)督并不是針對審判機(jī)關(guān)的，故當(dāng)檢察機(jī)關(guān)把刑事公訴等同于法律監(jiān)督的時候，針對審判機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督事實上并沒有發(fā)生；另一方面，檢察機(jī)關(guān)脫離公訴權(quán)去抽象地發(fā)展和推進(jìn)檢察建議，導(dǎo)致檢察建議完全不具備法律的內(nèi)涵，收到檢察建議的單位也未必認(rèn)為檢察建議具有法律效應(yīng)。沒有法律和權(quán)力支撐的檢察建議顯然是蒼白的。為了克服這一缺陷，有學(xué)者曾提出把檢察建議改為檢察令。但是把建議改為命令并不能解決這個問題，因為沒有權(quán)力的支撐，不管是建議還是命令都不能改變法律監(jiān)督蒼白無力的現(xiàn)實。

第四，如何化解法律監(jiān)督與互相制約的矛盾的問題。監(jiān)督和制約都是權(quán)力行使的功能，但具有極大的不同。監(jiān)督是單向的，制約是雙向的；監(jiān)督要求一方有更優(yōu)越的地位，而制約則要求權(quán)力雙方的地位對等，如果雙方地位不對等就不可能形成制約；監(jiān)督是滯后的，制約是同步的。比如對腐敗的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)腐敗，卻不能遏制腐敗，而制約則能夠有效遏制腐敗。所以孟德斯鳩認(rèn)為腐敗發(fā)生的根本原因是權(quán)力沒有制約。這被認(rèn)為是政治學(xué)的牛頓定律。我國《憲法》第一百二十九條規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但同時，《憲法》第一百三十五條又規(guī)定公檢法三家在刑事訴訟中互相制約。這就產(chǎn)生一個問題，人民檢察院在刑事訴訟中，如何在實施法律監(jiān)督的同時，又與公安機(jī)關(guān)和人民法院互相制約？反過來，既然公檢法在刑事訴訟中已經(jīng)形成互相制約的關(guān)系，人民檢察院又如何再監(jiān)督公安機(jī)關(guān)和人民法院？

從法理上說，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對所有法律實施包括司法的行為和活動實施法律監(jiān)督，但在《憲法》第一百三十五條明確規(guī)定公檢法在刑事辦案中互相制約以后，人民檢察院的法律監(jiān)督原則上不再涉及刑事辦案。也就是說，人民檢察院的法律監(jiān)督只能在刑事辦案以外的領(lǐng)域?qū)嵤?。但是我國憲法這種立法的先后順序并沒有在理論和實踐上引起應(yīng)有的重視。實踐中，人民檢察院的法律監(jiān)督到處存在，尤其是訴訟監(jiān)督。根據(jù)《憲法》第一百三十五條規(guī)定，刑事訴訟屬于憲法規(guī)定的應(yīng)當(dāng)實施互相制約原則的領(lǐng)域，當(dāng)人民檢察院在刑事訴訟中代表國家提起公訴、出庭支持公訴的時候，再強(qiáng)調(diào)其代表人民對法院的審判活動實施監(jiān)督，嚴(yán)格意義上是與憲法的規(guī)定相抵觸的。

第五，人們往往從刑事訴訟的角度來理解法律監(jiān)督，而忽略了憲法所規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具備維護(hù)憲法和法律完整和統(tǒng)一實施的職責(zé)和使命。憲法規(guī)定我國人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的時候，實際上從制度設(shè)計上賦予了中國檢察機(jī)關(guān)完全不同于西方檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)和功能。英美法系的檢察權(quán)就是公訴權(quán)，大陸法系國家的檢察權(quán)帶有一定的法律監(jiān)督的功能，但唯有中國檢察機(jī)關(guān)被定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督成為中國檢察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)和使命。中國檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)起這一項艱巨和神圣的職責(zé)和使命，再延續(xù)傳統(tǒng)刑事公訴的檢察觀念顯然不夠。也就是說，人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不再只是刑事公訴機(jī)關(guān)，而是以公訴權(quán)為抓手維護(hù)憲法和法律完整統(tǒng)一實施的國家機(jī)關(guān)。但是由于種種原因，憲法賦予中國檢察機(jī)關(guān)的這種神圣使命，未能引起廣泛的重視，當(dāng)然也未能通過檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)得到有效的展現(xiàn)和實施，從而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督始終停留在刑事訴訟的領(lǐng)域。而即使是在刑事訴訟領(lǐng)域，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)也未能正確處理好刑事公訴和法律監(jiān)督的關(guān)系，未能準(zhǔn)確揭示刑事訴訟的訴權(quán)所針對的是哪一類對象，甚至誤把審判機(jī)關(guān)當(dāng)作刑事公訴的法律監(jiān)督對象。這顯然是不合理的，甚至是錯誤的。

第六，忽略了公訴權(quán)應(yīng)有的廣泛的法律監(jiān)督內(nèi)涵，不利于憲法賦予的法律監(jiān)督職能的實施。在我國法律監(jiān)督的原則之下，公訴之所以區(qū)別私訴，不僅在于公訴是國家之訴，公訴的主體是國家，而且在于公訴的對象與公共利益有關(guān)，國家之所以要以公訴的形式介入，就是因為社會公共利益，也即我國刑法規(guī)定的一般客體受到了損害。刑事公訴就是一種公益訴訟，公益訴訟是維護(hù)公共利益之訴。早在古羅馬，公益訴訟就有了廣泛的發(fā)展，并形成了公益訴訟的一些基本原則，如公益訴訟的原告可以是不特定的人，既可以是有利害關(guān)系的人，也可以是無利害關(guān)系的人；公益訴訟的目的是為維護(hù)社會公共利益；公益訴訟的范圍極為廣泛，既包括民事侵權(quán)行為，也包括其他違法行為；原告在勝訴后還可以得到獎勵。古羅馬法的公益訴訟制度對世界各國的公益訴訟制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)今世界，公益訴訟在法制健全的國家?guī)缀蹼S處可見。美國是較早建立現(xiàn)代公益訴訟制度的國家。為了維護(hù)國家或公共利益，美國不僅檢察官可以提起訴訟，任何一個個人和組織也都可以起訴，這就是著名的“私人檢察總長”制度。法國是現(xiàn)代行政訴訟制度的發(fā)源地，推進(jìn)公益訴訟的重要力量是檢察機(jī)關(guān)。早在1804年的《拿破侖法典》就規(guī)定了檢察官可以為了社會公益提起或參與訴訟。今天法國的民事訴訟法依然詳細(xì)地規(guī)定著檢察機(jī)關(guān)提起或參與民事公益訴訟的制度。如果說法院的權(quán)力是審判權(quán)，那么檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力就是公訴權(quán)。廣泛而及時的公訴權(quán)介入社會公共利益的維護(hù)，是檢察機(jī)關(guān)保障憲法和法律完整而統(tǒng)一實施的最有效的途徑。從這意義上，我國檢察機(jī)關(guān)在公訴權(quán)的行使方面應(yīng)當(dāng)比法國檢察機(jī)關(guān)有更大的優(yōu)越性。因為我們是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而公訴無疑是檢察機(jī)關(guān)實施法律監(jiān)督最強(qiáng)有力的利器。但是由于種種原因，我國檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使受到了極大的限制，實踐中最重要的公益訴訟之一的行政公益訴訟至今不能確立。雖然在2014年10月行政訴訟法修改討論中有不少學(xué)者提出，但仍遭到行政系統(tǒng)的強(qiáng)力反對。此外，我國現(xiàn)行立法并不支持檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟。如我國《人民檢察院組織法》第五條規(guī)定的檢察院的法律監(jiān)督職權(quán)，僅僅涉及對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法實行監(jiān)督，對于人民法院的審判活動是否合法實行監(jiān)督，對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法實行監(jiān)督。這導(dǎo)致人民檢察院的公訴僅僅局限于刑事領(lǐng)域，大大影響了我國人民檢察院法律監(jiān)督的效能。

上述六個方面未必是我國現(xiàn)行法律監(jiān)督問題的全部，但這些問題足以影響我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的實施效果，尤其是在監(jiān)察委員會成立以后，這必然會影響我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的改革方向。正視我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的問題，不是思考法律監(jiān)督是不是合理的問題，更不是去法律監(jiān)督化的問題，而是如何進(jìn)一步實施憲法及其法律監(jiān)督的問題。這就要求我國檢察體制改革進(jìn)一步解放思想，以憲法實施為原則，以維護(hù)社會公益為目標(biāo)，深化和保障檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使，從而全面提升人民檢察院的法律監(jiān)督職能。

三、全面提升法律監(jiān)督效能的路徑選擇

檢察院是公訴機(jī)關(guān)，公訴權(quán)是國家賦予檢察機(jī)關(guān)的法定權(quán)力。公訴權(quán)如何行使，從根本上講，要有利于公訴的“公”字，即社會和國家的公共利益，這是憲法賦予我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)。相當(dāng)長時間里，我國法律監(jiān)督的效能不理想，一個主要的原因是其未能有效地與公訴權(quán)相結(jié)合。故要改變我國法律監(jiān)督的現(xiàn)狀，必須改變我國社會及檢察機(jī)關(guān)對公訴權(quán)的片面認(rèn)識，全面發(fā)揮公訴權(quán)在民主法治建設(shè)中的作用，這是提升我國人民檢察院法律監(jiān)督效能的根本途徑。當(dāng)務(wù)之急要做到以下幾點(diǎn)：

第一，公訴權(quán)的行使要有利于法律監(jiān)督的實施。人民檢察院的法律監(jiān)督是保障憲法和法律完整統(tǒng)一實施的權(quán)力。從法理上說，人民檢察院有權(quán)監(jiān)督所有的違法犯罪行為，但在國家工作人員的職務(wù)違法及犯罪行為納入監(jiān)察機(jī)構(gòu)以后，人民檢察院的法律監(jiān)督主要涉及除國家工作人員違法犯罪以外的違法和犯罪行為。因此，監(jiān)察委成立以后，人民檢察院的法律監(jiān)督不是無事可做，而是仍然大有余地，其中突出的是民事領(lǐng)域受到損害的公共利益或由于行政權(quán)而受到損害的公共利益。這里的民事、行政所指向的是公訴的對象。比如民事活動損害了社會公共利益，公訴機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)亮劍；行政機(jī)關(guān)也是如此。由于行政行為會給公共利益帶來更大傷害，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)利用公訴手段實施法律監(jiān)督。比如鴻茅藥酒案中，譚秦東對酒廠的虛假廣告提起輿論監(jiān)督，本屬于憲法保障的公民的基本權(quán)利，而他卻受到了警方的刑事追究；相反，本應(yīng)該治理虛假廣告的廣告管理部門，卻沒有因為不作為而得到應(yīng)有的責(zé)任追究。之所以能夠一而再、再而三地發(fā)生警方因輿論監(jiān)督而抓人事件，主要原因之一是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督?jīng)]能及時出手。深化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，提升法律的權(quán)威仍任重道遠(yuǎn)。

第二，法律監(jiān)督必須與公訴權(quán)相結(jié)合。相當(dāng)長時間里，我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部最強(qiáng)有力的部門是公訴部門和反貪部門。為什么它們強(qiáng)大，因為它們與訴權(quán)相結(jié)合。所有的監(jiān)督都必須有相應(yīng)的力量支持，即有能夠發(fā)揮作用、影響實際生活的權(quán)力或者力量。行政權(quán)有管理、處罰權(quán)等一系列實體性權(quán)力，立法權(quán)能夠創(chuàng)制法律，司法權(quán)能夠改變利益關(guān)系，故行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)都能發(fā)揮一定的監(jiān)督效能。人民群眾為什么能夠監(jiān)督政府？因為政府的權(quán)力來源于人民的授予。選舉權(quán)是人民手上的實體權(quán)，它是人民群眾輿論監(jiān)督強(qiáng)大的力量之源。監(jiān)督不是實體權(quán)，監(jiān)督要有力量必須輔之以實體權(quán)。而我國長期以來法律監(jiān)督蒼白無力的原因，是它沒有與訴權(quán)相結(jié)合。檢察建議雖然好，如果沒有實體權(quán)力的支持，它就難具法治的力量。

人民檢察院的公訴權(quán)，是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)維護(hù)憲法和法律完整統(tǒng)一實施的基本手段。檢察機(jī)關(guān)可以通過檢察建議和法律意見書來實施法律監(jiān)督，但檢察建議和法律意見書的背后應(yīng)當(dāng)是公訴權(quán)。只有公訴權(quán)支持的檢察建議和糾正違法通知才具有法律的力量，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督必須以公訴權(quán)為支撐。所有的檢查建議和糾正違法通知書都應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生積極的效果，違法行為必須得到糾正。收到檢察建議和糾正違法通知書的單位和部門，在規(guī)定時間內(nèi)拒不改正其違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立即轉(zhuǎn)入公訴。

第三，進(jìn)一步開放公訴權(quán)，積極主動地推進(jìn)社會公益訴訟和行政公益訴訟。用好訴權(quán)，有待于我國法律的進(jìn)一步完善，取決于對于公訴權(quán)的專門立法。在一個民主和法治的國家，“規(guī)范性制度的存在以及對該規(guī)范性制度的嚴(yán)格的遵守，乃是在社會中推行法治所必須依憑的一個不可或缺的條件”*[美]博登海默：《法理學(xué)：法哲學(xué)和法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第255頁。。雖然我國現(xiàn)在已經(jīng)明確規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但我國人民檢察院組織法以及行政訴訟法、民事訴訟法相關(guān)的規(guī)定還不夠全面甚至缺失。我國《人民檢察院組織法》規(guī)定的人民檢察院的法律監(jiān)督職責(zé)，只限于對于公安機(jī)關(guān)的刑事偵查、人民法院審判及獄政管理的監(jiān)督。人民檢察院組織法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行其職責(zé)，保護(hù)國家財產(chǎn)和公共利益不受損失，但并沒有具體賦予檢察院提起公益訴訟的權(quán)力。此外，我國2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》都規(guī)定消費(fèi)者組織和環(huán)境保護(hù)組織可以提起民事公益訴訟，《海洋環(huán)境保護(hù)法》還規(guī)定行政機(jī)關(guān)可提起民事公益訴訟，但都沒有提到檢察院有權(quán)提起公益訴訟。檢察院提起公益訴訟要有法律的授權(quán)。由于沒有法律的明確授權(quán)，人民檢察院的公益訴訟一直未能真正啟動，這無疑限制了人民檢察院法律監(jiān)督職能的落實。

2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定，授權(quán)最高人民檢察院在13個省、自治區(qū)、直轄市開展為期二年的提起公益訴訟試點(diǎn)。兩年試點(diǎn)期滿后，檢察機(jī)關(guān)交出了一份滿意的答卷。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了民事訴訟法的修改決定。修改后的民事訴訟法增加了檢察機(jī)關(guān)可以提起公訴和支持起訴的規(guī)定?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！边@是我國檢察機(jī)關(guān)參與和支持公益訴訟的重大立法進(jìn)步。但公益訴訟的主導(dǎo)權(quán)仍然沒有轉(zhuǎn)移給人民檢察院，與人民檢察院是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)還有一定的距離。為此，建議我國立法部門在公益訴訟取得重大進(jìn)展的前提下，進(jìn)一步修改《人民檢察院組織法》和《民事訴訟法》，明確公益訴訟權(quán)是人民檢察院行使法律監(jiān)督的國家權(quán)力。同時，為了保障人民檢察院有力行使公益訴訟權(quán)，公訴機(jī)關(guān)仍然需要配備相應(yīng)的偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)能就公益訴訟的問題進(jìn)行有效的偵查，這是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)民事公益訴訟和行政公益訴訟必不可少的輔助性權(quán)力，由此才能使人民檢察院成為我國公益訴訟的主導(dǎo)力量。

第四，公益訴訟是公訴機(jī)關(guān)的應(yīng)有之義。檢察機(jī)關(guān)公訴不僅僅是代表國家起訴，而且公訴的“公”就包含著社會公共利益的內(nèi)涵。檢察機(jī)關(guān)對刑事行為提起國家公訴，就是為了社會公共利益。人民檢察院應(yīng)當(dāng)成為公益訴訟的主要力量。通過公益訴訟來推進(jìn)法律的實施，也是人民檢察院作為法律守護(hù)人必不可少的職責(zé)。從法理上說，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對所有公益損害提出訴訟，因為檢察機(jī)關(guān)是國家公共利益的代表。檢察機(jī)關(guān)正是作為國家公共利益的代表在刑事案件中對犯罪嫌疑人提起公訴。作為國家公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對刑事犯罪行為實施法律監(jiān)督，當(dāng)然也有權(quán)對民事違法和行政違法中侵犯公共利益的行為實施法律監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)實施法律監(jiān)督的方式就是公益訴訟。誠然，人民群眾和社會也有權(quán)就公共利益受到損害的事實提起公益訴訟，但是卻不能強(qiáng)制公眾和社會組織提起公益訴訟，因為公益訴訟畢竟需要時間、精力甚至財產(chǎn)的支持。央視曾經(jīng)報道過浙江省杭州市余杭區(qū)奉口村村民陳法慶，因熱心環(huán)保訴訟，為搜索證據(jù)先后變賣了自己的企業(yè)直至破產(chǎn)的現(xiàn)象。因此，由檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的主體，不僅是檢察機(jī)關(guān)作為社會公共利益代表的應(yīng)有之義，也是檢察機(jī)關(guān)公訴的本義——公共利益之訴。尤其是我國檢察機(jī)關(guān)還承擔(dān)著憲法規(guī)定的法律監(jiān)督的功能，公益訴訟更是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的基本形式，也是檢察機(jī)關(guān)用好公訴權(quán)，落實憲法規(guī)定的法律監(jiān)督之最基本的途徑。當(dāng)然，公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)公訴的應(yīng)有之義，僅僅是強(qiáng)調(diào)國家的公益責(zé)任，并不排斥人民群眾同樣可以提起公益訴訟。我國法律已經(jīng)明確規(guī)定，公眾提起的公益訴訟，人民檢察院可以出庭支持公訴，這實際上明確了我國人民檢察院是公益訴訟的主體。這種主體地位不僅表現(xiàn)在人民檢察院有權(quán)對民事和行政公益受到的損害提起公益訴訟，而且表現(xiàn)在人民檢察院有權(quán)就公眾和社會團(tuán)體提起的公益訴訟予以支持。

第五，積極推進(jìn)行政公益訴訟?，F(xiàn)代法治的實質(zhì)是治權(quán)，而這里的權(quán)首先就是行政權(quán)。在我國，80%的法律是由行政系統(tǒng)推行的。為了確保行政系統(tǒng)依法行政，除了依靠行政系統(tǒng)的自覺及國家監(jiān)察部門的監(jiān)督以外，行政公益訴訟無疑也是強(qiáng)有力的保障。正如有的學(xué)者所說，“創(chuàng)設(shè)檢察官的另外一項重要的功能，在于一受嚴(yán)格法律訓(xùn)練及法律拘束之公正客觀的官署，控制警察活動的合法性，擺脫警察國家的夢魘”*林鈺雄：《檢察官論》，臺北：臺北學(xué)林文化事業(yè)有限公司，2000年，第15頁。。也就是說，包含法律監(jiān)督的檢察制度具有強(qiáng)烈的約束和監(jiān)督公權(quán)的精神。行政公益訴訟是國家權(quán)力對行政機(jī)關(guān)提出的行政訴訟，是權(quán)力對權(quán)力的訴訟，目的就是為了通過檢察權(quán)約束行政權(quán)。由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，是我國檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)有之義。同時，與公民和社會團(tuán)體相比較，檢察機(jī)關(guān)能夠更好地履行行政公益訴訟。我們國家長期有所謂“民告官難上難”的說法，說的就是公民和社會團(tuán)體與國家機(jī)關(guān)之間權(quán)利和義務(wù)方面的某些不對等。由作為國家機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)提起公訴，就沒有時間精力等方面的后顧之憂，也不會受“民告官”怪圈的影響。檢察機(jī)關(guān)也不會害怕行政機(jī)關(guān)的報復(fù)。此外，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟可以在一定程度上防止濫用訴權(quán)。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》及《海洋環(huán)境保護(hù)法》都規(guī)定了相應(yīng)的公益訴訟的主體，立法的考慮之一就是防止公益訴權(quán)的濫用。由檢察機(jī)關(guān)來作為公益訴訟的主體，也是出于避免濫用行政公益訴權(quán)的一個考量。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而通過行政公益訴訟，遏制和糾正由行政行為引發(fā)的公益損害，不能不是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)最重要的職責(zé)和使命。

當(dāng)然，以公訴權(quán)為抓手推進(jìn)法律監(jiān)督，需要檢察機(jī)關(guān)在實踐中不斷地摸索、創(chuàng)造和發(fā)展。十八屆四中全會明確提出：“改革是人民的事業(yè)?！睓z察改革包括推進(jìn)以公訴為抓手的法律監(jiān)督，同樣是人民的事業(yè)，更是檢察人的事業(yè)。在目前條件下推進(jìn)以公訴為抓手的檢察體制改革，要以憲法確立的法律監(jiān)督為原則，同時輔之以我國檢察機(jī)關(guān)的大膽實踐。法律監(jiān)督是中國檢察機(jī)關(guān)靈魂，檢察改革在任何時候都不能破壞和偏離法律監(jiān)督的方向。我們欣喜地看到，最近全國有20位省級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，先后就檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作作出批示*郭洪平：《公益訴訟：讓每個參與者都能從中受益》，《檢察日報》2018年5月25日。。這不僅標(biāo)志著我國社會對公益訴訟的認(rèn)識有了大幅度提高，而且也展示了我國檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)以公訴權(quán)為基礎(chǔ)的法律監(jiān)督的一種有力嘗試和方向。比如，重慶市各級檢察院，近期共排摸公益訴訟線索208件，立案140件，發(fā)出訴前檢察建議123件，通過整治長江流域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域突出問題，推動長江流域生態(tài)環(huán)境不斷改善，促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展。這里特別要提到的就是“訴前檢察建議”。所謂訴前檢察建議，就是以公訴為后盾的檢察建議。當(dāng)檢察建議和公訴權(quán)結(jié)合起來之時，中國的法律監(jiān)督將一改往日蒼白無力的現(xiàn)狀，真正成為維護(hù)我國憲法和法律統(tǒng)一和完整實施的強(qiáng)大力量，切實保障“人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”*《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第72～73頁。。