土地功能視角下農村社會保障體系的構建

尹誠

摘要：隨著農村深化改革進程的推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署，農村社會保障體系的構建成為目前農村工作的重要任務之一。從土地功能視角探索農村社會保障體系構建問題，對土地保障功能、土地經濟功能及農村社會保障體系進行概念界定和關系分析，提出在土地功能轉變的趨勢下，農村社會保障體系構建可選的路徑和應注意的問題。

關鍵詞：土地保障功能；土地經濟功能；農村社會保障體系

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）19-0160-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.034 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Construction of Rural Social Security System From the Perspective of Land Funciton

YIN Cheng

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： With the deepening of the reform process in rural areas and the deployment of Rural Revitalization Strategy， the construction of the rural social security system has become one of the important tasks in the rural work. The construction of the rural social security system from the perspective of land function are explored， the concept of land security function， land economic function and rural social security system are defined， and the relationship between the rural social security system and the rural social security system are analysed， and the alternative path and the problems to be paid attention to in the rural social security system under the trend of land function transformation are proposed.

Key words： land security function； land economy function； rural social security system

中國農村社會保障制度建設起步晚，阻力多，造成了當前農村地區(qū)社會保障體系的不健全。隨著農村土地改革的深入和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農村土地價值逐步顯現(xiàn)，土地功能局限在保障層面已不符合時代發(fā)展趨勢，也違背了社會公平，侵損了農民利益。亟需以制度化的保障體系替代自發(fā)性的土地保障，為土地經濟功能的發(fā)揮提供空間。與此同時，中國全面深化改革及其頂層設計，正是推進中國社會保障制度走向成熟，定型所必須的環(huán)境條件[1]。構建農村社會保障體系也迎來了時代的契機。本研究從土地功能視角探索農村社會保障體系構建問題，對土地保障功能、土地經濟功能及農村社會保障體系進行概念界定和關系分析，提出在土地功能轉變的趨勢下，農村社會保障體系構建可選的路徑和應注意的問題，以期為這方面研究提供參考。

1 概述

1.1 土地的保障功能

土地保障功能主要體現(xiàn)在農用地和宅基地兩個層面。從農用地層面來看，農民可以依托承包的農用地種植作物，保障家庭基本口糧需要，體現(xiàn)了土地的生存保障；農民亦是一種職業(yè)身份，利用農地從事農業(yè)生產也是對農民就業(yè)提供保障的體現(xiàn)；農地上的產出可以滿足在出行、醫(yī)療、子女教育、婚嫁、養(yǎng)老費用等事項上的支出，體現(xiàn)了土地保障功能的綜合性。從宅基地層面來看，宅基地屬于農民集體所有，只有農戶可原始取得宅基地使用權，即宅基地只賦予農民永久使用的權利，非農業(yè)戶口城鎮(zhèn)居民不得使用農民集體土地建住宅[2]。這體現(xiàn)了農民在住房方面有著天然的保障；一方面，宅基地是農戶最重要的生產、生活資料之一，不僅具有居住功能，而且還具有輔助農業(yè)生產和發(fā)展庭院經濟的功能[3]。另一方面，對于進城務工的農民而言，宅基地是其返鄉(xiāng)的落腳點，是其重回農業(yè)生產的退路，對于轉行失敗、進城遇阻的農民來說，宅基地有著重要的保障功能。

土地具有保障功能不等同于土地具有社會保障功能，土地對農民的保障與社會保障事業(yè)存在明顯區(qū)別。社會保障事業(yè)是規(guī)范的、政策與法律支撐的、由國家與社會提供，而土地顯然不具備社會保障事業(yè)特征。土地雖然有天然的保障功能，但保障水平有限，且很容易遭受破壞。隨著社會經濟的發(fā)展，這種低水平不穩(wěn)固的保障方式已不能滿足當下農民對保障的訴求，也不符合中國對農村建設的政策導向。在當前城鄉(xiāng)一體化背景下，農村建設事業(yè)蓬勃發(fā)展，在部分經濟發(fā)展較快的地區(qū)，農村土地已顯現(xiàn)出巨大的經濟價值和發(fā)展?jié)摿?，僅依托土地行使保障權能已不切實際。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署和農村改革的深化，土地的保障功能勢必會逐步的弱化。

1.2 土地經濟功能

土地經濟功能是指農民通過對宅基地的租賃、流轉、抵押，對承包農用地的經營、流轉、土地增值收益的分紅等方式獲得的財產性收入。土地經濟功能不僅能滿足基本生存的需要，更能滿足深層次發(fā)展的需求。從近年來中國農村深化改革的導向來看，均圍繞著盤活農村土地經濟價值，實現(xiàn)農民增收致富的目標。在農村承包地的改革上，已經實施的土地產權三權分置，穩(wěn)定承包權，放活經營權，推動土地流轉等政策已顯現(xiàn)成效，眾多地區(qū)通過農業(yè)的集約規(guī)?；a發(fā)掘了土地的經濟潛力，實現(xiàn)了增收致富；在宅基地的改革上，2018年中央一號文件明確提出探索宅基地“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權[4]。農民可通過宅基地實現(xiàn)財產收入。

從當前中國土地改革方向及農村建設發(fā)展的思路來看，土地經濟功能將逐步占據(jù)主導，實現(xiàn)改革構想藍圖、盤活土地經濟的重要問題之一，就是如何擺脫土地保障功能對農民的制約。

1.3 農村社會保障體系

中國社會保障體系主要包括社會保險、社會福利、社會救濟、社會優(yōu)撫與社會互助、個人儲蓄積累保障等內容[5]。中國的農村社會保障針對的是農村居民，在保障對象上較社會保障具有一定的特殊性，由于農村社會保障體系是社會保障體系的重要組成部分，所以其內容與社會保障體系內容基本一致[6]。受制于中國特殊歷史時期實施的城鄉(xiāng)差別化的保障制度，中國農村社會保障體系建設起步晚，發(fā)展水平低，很難滿足廣大農民群體對于保障的需求。不健全的保障體系也導致農民對土地保障的依賴，更加阻礙農民“去地化”的步伐。除此之外，社會保障公平是社會公平的重要內容[7]，不管農村土地是否具有保障功能，出于公平的角度，構建完善的農村社會保障體系勢在必行。2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出要加強社會保障體系建設，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。在農村深化改革和社會保障制度自身優(yōu)化的雙輪驅動下，農村社會保障體系構建完善的時機已經到來。

2 土地保障功能與農村社會保障體系

2.1 土地保障功能難以承擔保障重任

土地的保障功能是指農民依附土地獲得經濟收入來源和滿足家庭的糧食作物供給。隨著整個經濟社會大背景的提升和進步，讓農民僅僅滿足于實現(xiàn)土地的保障功能已不太現(xiàn)實，也不夠合理公平。對于農民而言，在生活穩(wěn)定后自然希望通過農業(yè)生產獲得更多收入，提高生活質量，實現(xiàn)由生存到發(fā)展的過渡。然而長期缺位的社會保障體系導致了土地保障功能的強化，呈現(xiàn)出農民依賴土地的表象。以土地為基本保障只是農民在社會保障缺失或不健全情況下農民被動自我保障的理性體現(xiàn)，在保障全面的情況下，農民更愿意運用手中的土地獲得更多的經濟收入，而不僅僅滿足于土地基本的保障功能。

土地對于農民的作用及對生活可能產生的影響會直接影響農民進行土地流轉的意愿[8]，而土地流轉則是實現(xiàn)土地經濟功能的重要途徑。讓低水平的土地保障承擔保障重任，不僅妨礙土地流轉，影響土地經濟功能的發(fā)揮，而且迫使農民在養(yǎng)老和醫(yī)療等方面要承擔更多的花費和風險。這實際上是對農民通過土地獲得的財產收入的侵損。社會保障作為每個公民都擁有的一項基本人權，不該以是否擁有土地來進行區(qū)分對待，建立城鄉(xiāng)一元的社會保障體系的觀念在學術界也得到了廣泛支持。

2.2 土地換保障并非正確的出路

在如何建立城鄉(xiāng)一元的社會保障體系的探索中，不少專家學者建議借鑒針對失地農民的“土地換社?！蹦Ｊ?，將農民土地置換為社會保障，從而將土地保障轉換為政策性的社會保障。但這一模式并非正確的出路，原因如下：

一是土地換保障的概念存在問題。社會保障是每個公民都享有的基本人權，不應該也不能用任何物資與之置換。農民用土地換取保障，得到的是本應該由國家提供的、有權享有的社會保障權，失去的是可以用于農業(yè)生產、發(fā)揮經濟價值的土地。二者本都屬于農民所有，前者是保障需求，后者是發(fā)展資料，由于二元體制下無法顧及農民的保障權益，導致農民被迫用發(fā)展資料（土地）替代保障需求（社會保障），即使用土地換保障，也只能做到兼顧其一，實際也是對農民發(fā)展資料和財產權益的侵損。只有讓農民用土地換來社會保障和可持續(xù)的生計來源，同時滿足其保障需求和發(fā)展資料，才能為土地置換的模式探索出路。

二是土地換保障有局限性。農民用土地換來的社保大多是單一的養(yǎng)老保險，而失業(yè)保險、工傷保險、社會福利、社會救助仍然缺失[9]。單一的保障內容難以滿足各年齡段和不同特征農民群體的需求。不完善的保障體系也難以實現(xiàn)安全全面的保障目標，單一的土地置換方式不能兼顧生產和生活安置，無法規(guī)避生活、生計、子女教育等多重風險[10]。

三是土地換保障違背了自愿的原則。大部分失地農民是被迫交出自己的土地，至于土地換取的是社保還是其他，則是由政府主導安排，并非失地農民的真實訴求。而社會保障的重要原則就是自愿原則，顯然，目前的土地換保障模式是在違背這一原則的基礎上強迫農民參保的。這樣的模式如果廣泛被政府采用，雖然參保人數(shù)顯得更可觀，但將造成更多的失地農民和農用地的流失，引發(fā)潛在的社會問題。

2.3 構建農村社會保障體系勢在必行

由于歷史性因素，中國農村的社會保障體系建設起步晚，發(fā)展水平低，不能滿足大部分農村地區(qū)的保障需求，使農村地區(qū)的社會保障長期缺位，但在新的形勢下，構建農村社會保障體系已勢在必行。

從政府角度來看，隨著經濟快速發(fā)展，政府財政力量的增強以及土地增值收益的不斷提高，為構建農村社會保障體系提供了出資條件。從農民角度來看，被征地農民、去地進城農民、專業(yè)農戶等不同農民群體的多元化，迫切需要更全面多元的保障體系。從公平角度看，將一家一戶依靠土地的天然的不確定性保障轉為公共性保障，才符合社會公平的理念，做到制度面前人人平等。從深化改革角度來看，只有編織好全面的安全網，才能放心大膽地進行改革的探索實踐。

3 土地經濟功能與農村社會保障體系

3.1 完善的農村社會保障體系有助于土地經濟功能的發(fā)揮

社會保障影響著農民生活生產的諸多方面，是研究三農問題的一個重要衡量指標，眾多專家學者也對社會保障因素與土地經濟功能的關系進行了研究。土地流轉是實現(xiàn)土地經濟功能的重要手段之一， 在社會保障對農戶土地流轉意愿的影響研究，普遍性的研究結果是社會保障對農戶土地流轉意愿的影響顯著，社會保障體系越完善，農戶土地流轉意愿越顯著。何國俊等[11]在基于北京郊區(qū)6村的調查中采用Logistic模型對數(shù)據(jù)進行實證分析，得出在社會保障缺失的情況下，人們的收入水平需要提高到7 785元以上時，其土地流轉意愿的概率才能突破質變點；而在有社會保障的情況下，人們的收入水平只需要達到1 211元以上時，就能夠達到較高的土地流轉意愿水平。范喬希等[12]通過Logistic二元回歸分析對丘陵地區(qū)農戶土地流轉模型進行分析，得出社會保障情況尤其是養(yǎng)老保險對農戶流轉意愿具有顯著的影響，參與了養(yǎng)老保險的農戶對土地沒有太大依戀，在非農收入穩(wěn)定的情況下更愿意流轉土地。蒙柳等[13]通過農戶土地流轉行為影響因素的實證分析發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)被調研者認為如果他們與城里人有同樣的社會保障，他們是愿意流轉土地的。而沒有社會保障預期，僅在城里有穩(wěn)定的工作和收入來源愿意流轉土地的比例為67.8%。由此可見，社會保障的建立使得土地流轉的經濟門檻降低，弱化了農戶對土地保障功能的依賴，有助于土地經濟功能的發(fā)揮。