新時(shí)代下大扶貧格局的構(gòu)建

龔毓燁

[摘 要]新時(shí)代背景下，我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作應(yīng)充分發(fā)揮好我們的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，著力構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)三主體范式的“大扶貧格局”。本文回顧了我國(guó)大扶貧格局理念形成的歷史過(guò)程，并對(duì)當(dāng)前大扶貧格局中參與扶貧的各扶貧主體功能定位以及扶貧過(guò)程中可能遇到的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析研究。大扶貧格局的構(gòu)建主要采取復(fù)歸貧困群體的主體地位、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、培育扶貧類(lèi)社會(huì)組織及耦合多元治理等措施。

[關(guān)鍵詞]新時(shí)代；大扶貧格局；扶貧主體功能；政府職能轉(zhuǎn)變；多元治理

[中圖分類(lèi)號(hào)]F061.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2018）09-0061-09

一、導(dǎo)論

2015年9月，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)通過(guò)了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169項(xiàng)具體目標(biāo)的綱領(lǐng)性文件，其中，首位目標(biāo)便是“在全世界消除一切形式的貧困”。中國(guó)政府于2015年11月發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障；確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?？梢?jiàn)，“消除貧困”已成為世界上各國(guó)政府和人民的共同期盼。

中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)最早可追溯到改革開(kāi)放初期。因特定歷史階段及國(guó)家的政策和財(cái)力所限，此階段的扶貧模式傾向于采用直接轉(zhuǎn)移扶貧資源的“救濟(jì)式”“輸血式”扶貧。改革開(kāi)放40年，我國(guó)在扶貧實(shí)踐過(guò)程中不斷進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論創(chuàng)新，走出了一條體現(xiàn)中國(guó)特色的扶貧道路。站在目標(biāo)瞄準(zhǔn)的視角來(lái)看，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)歷史演化過(guò)程大致可分為四個(gè)階段：體制改革下的救濟(jì)式扶貧（1978-1985年）、開(kāi)發(fā)式扶貧制度化和八七扶貧攻堅(jiān)階段（1986-2000年）、“大扶貧”格局的形成和發(fā)展階段（2001-2013年）以及脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧階段（2014年至今）。[1]聯(lián)合國(guó)2015年發(fā)布的《千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示，中國(guó)農(nóng)村貧困人口的比例，從1990年的60%以上，下降到2002的30%以下，率先實(shí)現(xiàn)比例減半的目標(biāo)，2014年下降到4.2%，中國(guó)對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%。[2]中國(guó)今日所取得的扶貧成就，得益于黨中央國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界的共同努力，為推動(dòng)全球減貧事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

黨的十八大以來(lái)，全面建成小康社會(huì)成為我們黨治國(guó)理政的核心主線，作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)，脫貧攻堅(jiān)是“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，是我們黨的“頭等大事”和“第一民生工程”。五年來(lái)，我們實(shí)現(xiàn)6000多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，將貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，書(shū)寫(xiě)了我國(guó)扶貧歷史上“最好的成績(jī)”。

“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！蔽覀凕h的奮斗目標(biāo)就是讓人民群眾在共建共享中有更多的幸福感和獲得感，雖然我國(guó)脫貧成就顯著，但也要清醒地認(rèn)識(shí)到“民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨”。同時(shí)，由于我國(guó)的“扶貧開(kāi)發(fā)是由政府主導(dǎo)，綜合各方資源進(jìn)行的以反貧困、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)保障為多重目標(biāo)的系統(tǒng)性工程?！盵3]涉及面廣、投入大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。因此，科學(xué)地分析新形勢(shì)下多元主體在貧困治理中的功能，研究如何構(gòu)建“三位一體”的大扶貧格局，對(duì)于堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

二、大扶貧格局理念的發(fā)展脈絡(luò)及內(nèi)涵

長(zhǎng)期以來(lái)，政府作為脫貧公共產(chǎn)品的供給主體，依靠自身的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)對(duì)扶貧資源進(jìn)行自上而下的統(tǒng)一配置，成效顯著。但扶貧開(kāi)發(fā)作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，若靠政府單一的力量來(lái)推動(dòng)，不僅不符合發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，而且還會(huì)在資源分配上出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象、在權(quán)責(zé)劃分上出現(xiàn)“扯皮”行為，達(dá)不到扶貧成效預(yù)期。作為習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的重要組成部分，大扶貧格局思想的提出順應(yīng)了新時(shí)期脫貧實(shí)踐的新要求，同時(shí)也是中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新理論成果。

大扶貧格局理念的萌芽期，最早可以追溯到20世紀(jì)80年代中期，即“開(kāi)發(fā)式扶貧制度化和八七扶貧攻堅(jiān)階段”。這一階段我國(guó)的扶貧戰(zhàn)略由改革開(kāi)放初期的救濟(jì)式扶貧向注重培養(yǎng)內(nèi)生脫貧能力的開(kāi)發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，從中央到地方政府構(gòu)建起專門(mén)的農(nóng)村扶貧機(jī)構(gòu)（扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組是我國(guó)首個(gè)以減貧為職責(zé)的政府專設(shè)機(jī)構(gòu)），并相繼實(shí)施了一系列有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)措施。同時(shí)，由于改革開(kāi)放的推進(jìn)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開(kāi)，市場(chǎng)主體得以快速成長(zhǎng)，并創(chuàng)造了大量的資源和財(cái)富，滲透到扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程，與政府一道匯聚成這一時(shí)期的扶貧合力。

大扶貧格局的形成和發(fā)展主要集中在21世紀(jì)初到黨的十八大這一階段。2001年，國(guó)務(wù)院頒布并實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），將扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)由貧困縣轉(zhuǎn)向貧困村，明確扶貧要堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的綜合開(kāi)發(fā)扶貧模式，同時(shí)指出城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)是扶貧的重要途徑，將勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧作為三項(xiàng)重大扶貧措施在全國(guó)普遍推廣。[4]由《綱要》可知，整村推進(jìn)式的農(nóng)村扶貧綜合開(kāi)發(fā)模式是這一階段的主要措施，其優(yōu)點(diǎn)是以貧困村為單位的村集體可以在上級(jí)的指導(dǎo)下申請(qǐng)資金和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。政府將扶貧的主導(dǎo)權(quán)進(jìn)行適度下放，引入貧困村這一主體，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，使得貧困村農(nóng)戶在短期內(nèi)獲得大量的投資而提高自身生產(chǎn)積極性。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”，明確指出新農(nóng)村的建設(shè)過(guò)程并非單純地指農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)、全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。在此思想指導(dǎo)下，廣大貧困地區(qū)形成了以扶貧開(kāi)發(fā)為載體，吸收政府、市場(chǎng)和社會(huì)的力量共同促進(jìn)教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共民生工程聯(lián)動(dòng)發(fā)展的局面。2011年，在我國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度進(jìn)一步加大、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快、各地區(qū)聯(lián)系日益密切以及扶貧模式亟待創(chuàng)新的新形勢(shì)下，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》指出，我們的扶貧開(kāi)發(fā)要在《綱要（2001-2010）》的基礎(chǔ)上繼續(xù)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)”、“部門(mén)協(xié)作，合力推進(jìn)”“社會(huì)幫扶，共同致富”的工作原則，結(jié)合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展新要求，創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制，廣泛動(dòng)員社會(huì)各界參與扶貧開(kāi)發(fā)。[5]在兩份綱領(lǐng)性扶貧文件的指導(dǎo)下，我國(guó)多部門(mén)、多行業(yè)、多主體共同參與扶貧的“大扶貧”格局日趨顯現(xiàn)。

大扶貧格局理念在黨的十八大后進(jìn)入了深化期。在以2020年全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)的指引下，伴隨整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)一步跳出了以往政府主導(dǎo)的局限，市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的活力不斷釋放，多元主體共同參與扶貧的局面進(jìn)一步鞏固，擺脫貧困成為全體中華兒女共同努力的方向。2013年底，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2013]25號(hào)），明確指出要構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)三主體協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，整合配置全國(guó)范圍內(nèi)的扶貧開(kāi)發(fā)資源，形成扶貧開(kāi)發(fā)合力。2015年6月，習(xí)近平同志在貴州召開(kāi)部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)時(shí)指出：“要堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，健全東西部協(xié)作、黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧機(jī)制，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與扶貧開(kāi)發(fā)積極性?！盵6]。同年10月，在2015年減貧與發(fā)展高層論壇上習(xí)近平同志再次強(qiáng)調(diào)：“我們堅(jiān)持動(dòng)員全社會(huì)參與，發(fā)揮中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建了政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨單位、全社會(huì)共同參與的多元主體的社會(huì)扶貧體系?！盵7]打破政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的隔閡，消除傳統(tǒng)觀念上政府主導(dǎo)扶貧的觀念，堅(jiān)持引入非政府力量參與精準(zhǔn)脫貧，是夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)成效的正確選擇，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)整體性脫貧的必然要求。黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“要?jiǎng)訂T全黨全國(guó)全社會(huì)力量”“堅(jiān)持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作”。至此，大扶貧格局思想成為一項(xiàng)國(guó)家層面的扶貧戰(zhàn)略，成為我們黨和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作的主要?jiǎng)?chuàng)新性思路之一，也成為了全世界減貧事業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)大扶貧格局的研究則應(yīng)追溯到20世紀(jì)90年代。20世紀(jì)80年代學(xué)界只傾向于對(duì)扶貧進(jìn)行定義分類(lèi)、對(duì)致貧原因進(jìn)行剖析探討。20世紀(jì)90年代以來(lái)，在國(guó)外貧困治理理論的譯介和影響下，國(guó)內(nèi)對(duì)貧困的研究逐步超越單一的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)等多個(gè)學(xué)科競(jìng)相介入這一領(lǐng)域，掀起了新一輪的貧困研究熱潮。[8]各行業(yè)對(duì)貧困的研究同樣促使該行業(yè)對(duì)貧困治理的投入，“貧困概念的不斷擴(kuò)展在實(shí)踐層面延伸了扶貧行動(dòng)的領(lǐng)域，扶貧既要關(guān)注窮人的收入水平，更要關(guān)注窮人在教育、健康、衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)、環(huán)境等多方面的發(fā)展需求。”[9]開(kāi)發(fā)式扶貧的重點(diǎn)在于培養(yǎng)貧困地區(qū)及群眾的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，而可持續(xù)發(fā)展能力又由多方面指標(biāo)來(lái)衡量，換言之，扶貧目的的多樣性必然要求扶貧手段多樣，即扶貧參與主體也必須多元化。與此同時(shí)，隨扶貧工作的推進(jìn)，扶貧成效呈現(xiàn)“邊際效益遞減”的現(xiàn)象，“從具體扶貧技術(shù)層面來(lái)看，因貧困社區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小，缺乏長(zhǎng)期維系和發(fā)展的制度支撐與資源供給；缺少足夠的勞動(dòng)力資本開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧與社區(qū)治理；社會(huì)資源的系統(tǒng)化支持不足，存在政府單兵作戰(zhàn)的傾向，未能充分利用市場(chǎng)和社會(huì)組織的作用?！盵10]致使貧困地區(qū)陷入物質(zhì)資本匱乏、人力資本水平低、社會(huì)資本不足的“三維貧困”狀況。[11]因此，圍繞“真扶貧”“扶真貧”和“真脫貧”的目標(biāo)要求，加快對(duì)扶貧治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的探索，是學(xué)界和政府破解上述難題的現(xiàn)實(shí)需求。

綜合而言，堅(jiān)持和發(fā)展大扶貧格局的必要性主要有兩點(diǎn)：一是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益深化，黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)的市場(chǎng)力量不斷發(fā)展壯大，社會(huì)財(cái)富總量逐漸增加，政府、市場(chǎng)及社會(huì)三者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中形成良性互動(dòng)，為全社會(huì)參與扶貧提供了可能性；二是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作面臨新任務(wù)，“十三五”時(shí)期，我國(guó)的扶貧目標(biāo)已由解決基本的溫飽問(wèn)題向鞏固溫飽成果、培養(yǎng)內(nèi)生動(dòng)力、增強(qiáng)發(fā)展可持續(xù)性方向轉(zhuǎn)變，從結(jié)構(gòu)和群體上看，現(xiàn)有的貧困地區(qū)和群眾大都自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困程度深、內(nèi)生發(fā)展能力不足，借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)加快實(shí)施“三位一體”的大扶貧格局，符合脫貧發(fā)展新態(tài)勢(shì)。

三、多元主體在大扶貧格局中的角色定位

（一）政府的宏觀調(diào)控作用

從政府的角度看，政府以其強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力和資源整合能力在扶貧開(kāi)發(fā)工作中處于主導(dǎo)地位，在扶貧資源規(guī)模、扶貧干預(yù)穩(wěn)定性及扶貧動(dòng)員宣傳方面有巨大的資源投入能力。發(fā)揮貧困治理中政府的核心作用是世界各國(guó)減貧治理的重要經(jīng)驗(yàn)。政府這一主體可以保障市場(chǎng)規(guī)律穩(wěn)定運(yùn)行，加強(qiáng)黨和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是加強(qiáng)和改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基本保障。脫貧攻堅(jiān)具有統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的“牛鼻子”作用，涉及到巨大的資源項(xiàng)目投入，若缺乏政府的合法性認(rèn)可和引導(dǎo)，再好的項(xiàng)目也無(wú)法實(shí)施。作為“看得見(jiàn)的手”，政府在反貧困中具有倡導(dǎo)、立法執(zhí)法、宣傳示范、協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)和激勵(lì)的功能，可以鏈接社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人等各方資源并直接參與到扶貧資源的分配及政策的執(zhí)行過(guò)程，最大限度地發(fā)揮著行政體系及執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和資源動(dòng)員能力，從而增強(qiáng)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性和協(xié)同性。

就具體的組織形式來(lái)說(shuō)，有學(xué)者認(rèn)為，政府貧困治理包括縱向?qū)用婵茖又平M織的運(yùn)行過(guò)程和橫向職能分工。就前者而言，較高層級(jí)組織一般著眼于各類(lèi)扶貧政策的制定、貧困狀況的持續(xù)跟蹤、扶貧效果的監(jiān)測(cè)和貧困治理績(jī)效評(píng)估等方面的職能；較低層級(jí)的組織則聚焦于貧困人口信息管理、扶貧項(xiàng)目的落實(shí)和公共資源的合理配置等。[8]也就是說(shuō)，各級(jí)政府在推動(dòng)扶貧工作中具有“總開(kāi)關(guān)”的作用。由政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧，即是通過(guò)國(guó)家財(cái)政安排專項(xiàng)資金支持、由地方各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)組織實(shí)施的扶貧活動(dòng)，按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)、工作到村、扶貧到戶的要求，組織實(shí)施易地扶貧搬遷、整村推進(jìn)、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)、扶貧試點(diǎn)、革命老區(qū)建設(shè)等重要工程。

扶貧屬于公共產(chǎn)品，傳統(tǒng)的公共物品提供學(xué)說(shuō)認(rèn)為，只有政府才是公共物品的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，市場(chǎng)則是私人物品的生產(chǎn)者和提供者，但實(shí)際運(yùn)作中，只依靠政府提供公共物品會(huì)出現(xiàn)資源浪費(fèi)和效率低下等問(wèn)題。[12]尤其是“在現(xiàn)階段轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)內(nèi)公共服務(wù)在相當(dāng)程度上是作為促進(jìn)社會(huì)公平正義和保障民生的重要手段而存在，公共服務(wù)供給的時(shí)效性在很大程度上也是增進(jìn)社會(huì)和諧、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的重要內(nèi)容?！盵13]因此，思考公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的合作形式和分析公私部門(mén)對(duì)公共物品供給的所有權(quán)問(wèn)題，促進(jìn)扶貧政策與資源的整合以及政府扶貧工作機(jī)制與管理職責(zé)的優(yōu)化成為政府這一公共部門(mén)在扶貧過(guò)程中新的研究方向。

（二）市場(chǎng)對(duì)扶貧資源有效配置

從市場(chǎng)的角度看，市場(chǎng)通過(guò)“看不見(jiàn)的手”對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控和指揮，可以更優(yōu)化地配置扶貧資源和提升資源使用效率，彌補(bǔ)當(dāng)前政府在扶貧過(guò)程中可能出現(xiàn)的低效率和局部扶貧的缺陷。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，在一些公共物品領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于多元需求的回應(yīng)和對(duì)于各種資源的調(diào)動(dòng)能力比政府更有優(yōu)勢(shì)[14]，可達(dá)到引導(dǎo)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，使發(fā)展成果惠及貧困人口脫貧受益的目的。

單就市場(chǎng)主體而言，根據(jù)其組織形式和所有制形式差異可以劃分為多種類(lèi)型。參與扶貧的市場(chǎng)主體主要有各類(lèi)商業(yè)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。作為市場(chǎng)主體之一的國(guó)有企業(yè)，是使用一定數(shù)量的社會(huì)主義國(guó)家占有的資金進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并以盈利為目的的基本經(jīng)濟(jì)單位，在推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益，促進(jìn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通改善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面成效顯著，是保障扶貧事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。而民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其經(jīng)濟(jì)組織形式已經(jīng)高度市場(chǎng)化，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，有利于形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，在創(chuàng)造更多社會(huì)財(cái)富的同時(shí)達(dá)到對(duì)扶貧資源的優(yōu)化配置。在社會(huì)貧困治理的框架體系下，企業(yè)與政府協(xié)同參與扶貧有利于發(fā)揮政府和企業(yè)的整體優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造政府、企業(yè)以及貧困人口共贏的局面，為轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化貧困治理結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)創(chuàng)造條件。[15]例如，貴州興偉集團(tuán)定點(diǎn)幫扶普定縣、恒大集團(tuán)對(duì)口幫扶貴州大方縣、萬(wàn)達(dá)集團(tuán)對(duì)口幫扶貴州丹寨縣等例子，說(shuō)明依靠市場(chǎng)主體的力量可以有助于促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧致富。

具體來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)主體在扶貧中主要承擔(dān)行業(yè)扶貧的責(zé)任。作為市場(chǎng)微觀主體的各行業(yè)部門(mén)，履行行業(yè)管理職能，實(shí)施支持貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策和項(xiàng)目，承擔(dān)著改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境、提高貧困人口發(fā)展能力的任務(wù)。包括明確部門(mén)職責(zé)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、開(kāi)展科技扶貧、完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展教育文化事業(yè)、改善公共衛(wèi)生和人口服務(wù)管理、完善社會(huì)保障制度、重視能源和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面。其中，金融扶貧雖然起步晚、服務(wù)種類(lèi)少，但以其靈活、經(jīng)濟(jì)、高效的特點(diǎn)為扶貧開(kāi)發(fā)提供了強(qiáng)力支撐。金融扶貧的重點(diǎn)由“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健狈鲐?，說(shuō)明普惠金融理念正在逐漸推廣開(kāi)來(lái)。[16]貧困戶可以通過(guò)成立合作社來(lái)管理使用優(yōu)惠貸款，采用“農(nóng)戶貸款、帶資入股、就業(yè)分紅”的模式，解決了合作社在發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的融資問(wèn)題；金融機(jī)構(gòu)則將自身優(yōu)勢(shì)與扶貧政策、財(cái)政資金相結(jié)合，以向優(yōu)秀的龍頭企業(yè)發(fā)放貸款的形式來(lái)促進(jìn)貧困戶增收，在帶動(dòng)貧困戶擺脫貧困的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)盈利，達(dá)到雙贏效果。

由此可見(jiàn)，引導(dǎo)市場(chǎng)力量參與貧困治理的公共行為是促進(jìn)社會(huì)治理中公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供給、社會(huì)政治民主建設(shè)、市場(chǎng)主體慈善精神的弘揚(yáng)、企業(yè)家社會(huì)責(zé)任感的培養(yǎng)以及構(gòu)建和諧社會(huì)的正確選擇。

（三）社會(huì)組織為扶貧匯聚合力

從社會(huì)的角度看，社會(huì)組織作為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，以靈活高效、精細(xì)專業(yè)、易參與的優(yōu)勢(shì)投入特殊貧困地區(qū)和群體的扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)救助，能最大限度凝聚社會(huì)分散的力量。正如馮·哈耶克所指出：“第三部門(mén)常常能夠，而且也應(yīng)該能夠以更為有效的方式為我們提供大多數(shù)我們?cè)诋?dāng)下仍然以為必須由政府提供的服務(wù)?！盵17]后工業(yè)化所造就的新的社會(huì)形態(tài)，使我們?cè)谪毨е卫淼囊饬x上呈現(xiàn)出多元主體并存治理的格局，國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年11月頒布《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》，明確指出要培育多元社會(huì)扶貧主體、廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量、全面推進(jìn)社會(huì)扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新，從而建設(shè)充滿活力的社會(huì)組織參與扶貧的局面。

根據(jù)社會(huì)組織在扶貧中已有的功能和成效來(lái)看，社會(huì)組織參與扶貧開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)有：一是堅(jiān)決維護(hù)黨和政府的權(quán)威，積極響應(yīng)黨和政府的號(hào)召；二是能夠靈活準(zhǔn)確地對(duì)接政府和市場(chǎng)，及時(shí)彌補(bǔ)二者救助范圍、方式的不足；三是具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以依靠自身的資源和技術(shù)促進(jìn)貧困地區(qū)樹(shù)立特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目實(shí)施；四是具有公益服務(wù)優(yōu)勢(shì)，在心理疏導(dǎo)、精神關(guān)愛(ài)、技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等方面具有非盈利性，能夠幫助貧困地區(qū)貧困群眾轉(zhuǎn)變思想觀念、樹(shù)立致富信心、培育內(nèi)生能力；五是具有資源動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，通過(guò)大范圍的宣傳和組織，能夠多渠道、高效率地吸納社會(huì)資源；六是在貧困退出機(jī)制實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)組織是貧困治理績(jī)效考核評(píng)估的重要參與者。

總的來(lái)說(shuō)，社會(huì)扶貧的主旨即在于激發(fā)和引導(dǎo)社會(huì)組織或社會(huì)各界參與扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)。例如，通過(guò)加強(qiáng)定點(diǎn)扶貧、推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作、發(fā)揮軍隊(duì)和武警部門(mén)的作用、動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)各界參與扶貧等方式，從不同角度擴(kuò)大扶貧資源，從不同領(lǐng)域匯聚扶貧合力，從而提高扶貧工作成效。

（四）貧困群體的主體作用

政府、市場(chǎng)、社會(huì)在扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中屬于外力、客體，即所謂“外源式扶貧”。而貧困群體自身在扶貧過(guò)程中則扮演主體性的角色，是扶貧開(kāi)發(fā)的主要參與者和利益相關(guān)者，扶貧政策的制定和實(shí)施都必須尊重貧困群體的主體地位。一方面，精準(zhǔn)扶貧的首要一環(huán)就是精準(zhǔn)識(shí)別被扶對(duì)象，只有解決好“扶持誰(shuí)”的問(wèn)題，才能與“誰(shuí)來(lái)扶”“怎么扶”和“如何退”構(gòu)成一個(gè)辯證統(tǒng)一閉環(huán)系統(tǒng)；另一方面，貧困群體影響扶貧資源的分配和使用、扶貧項(xiàng)目的確定以及扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。大扶貧格局的構(gòu)建，必須以復(fù)歸貧困群體的主體地位為基本前提，將“內(nèi)源式扶貧”與“外源式扶貧”有機(jī)結(jié)合。

四、構(gòu)建大扶貧格局的現(xiàn)實(shí)困境

？穴一？雪政府在實(shí)際扶貧中的功能定位困境

1.有限能力的功能困境。主要有三方面表現(xiàn)：一是政府扶貧渠道單一，政府承擔(dān)了單一的資源供給者角色，資金的整體規(guī)模比較大，在短期的資源調(diào)動(dòng)能力尚可，但囿于我國(guó)基數(shù)龐大和分散的貧困人口，單邊扶貧提供資源的能力相當(dāng)有限。[18]而且政府對(duì)市場(chǎng)、企業(yè)等社會(huì)各界的多元資源進(jìn)入扶貧領(lǐng)域的整合力度不夠，進(jìn)一步加深政府扶貧渠道和功能的單一化。二是政府扶貧專業(yè)化程度不夠，扶貧過(guò)程中片面強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)維度，參與扶貧的政府工作人員更是缺乏有關(guān)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)知識(shí)，在項(xiàng)目決策過(guò)程中忽視了經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致扶貧資源無(wú)故浪費(fèi)。三是政府對(duì)貧困人口的識(shí)別不精準(zhǔn)，使得大扶貧格局的主體缺位。伴隨貧困治理體系的現(xiàn)代化，扶貧開(kāi)發(fā)的性質(zhì)也不僅是單一的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而越加成為一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理、文化等多領(lǐng)域的系統(tǒng)化工程，這為政府功能轉(zhuǎn)型和能力提升出了道新的難題。

2.多元角色效用困境。主要有三方面表現(xiàn)：一是扶貧部門(mén)職權(quán)相對(duì)集中，導(dǎo)致整合、協(xié)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)資源的力度較低。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府主導(dǎo)扶貧是合理的、必要的，但我們也要避免出現(xiàn)政府職權(quán)集中和過(guò)度行政化的弊端，因?yàn)椤斑@樣的過(guò)度集權(quán)化往往會(huì)導(dǎo)致扶貧工作效率降低，資源分配難以順暢，同時(shí)妨礙了社會(huì)力量參與扶貧的主動(dòng)性和積極性，難以評(píng)估社會(huì)力量在扶貧中的成效?！盵19]政府對(duì)扶貧資源存在一定的壟斷現(xiàn)象，缺乏與有潛力參與扶貧的非公企業(yè)和社會(huì)組織的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，疏于相關(guān)政策、規(guī)劃與資金撥付使用間的銜接，導(dǎo)致各類(lèi)扶貧資金、扶貧項(xiàng)目、扶貧對(duì)象、扶貧隊(duì)伍比較分散，拉低了資源整合利用率。不少企業(yè)尚處于觀望狀態(tài)，各類(lèi)社會(huì)力量也缺乏政府有效的整合和指導(dǎo)。二是基層政府對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)未樹(shù)立起積極的責(zé)任感。扶貧開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)持續(xù)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的事業(yè)，部分基層政府為了在短期內(nèi)獲得突出政績(jī)，更多地將精力放在見(jiàn)效快、易出GDP成績(jī)的領(lǐng)域，而對(duì)群眾迫切要求的脫貧需求則采取應(yīng)付式態(tài)度，隨便建設(shè)幾項(xiàng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來(lái)欺騙群眾和瞞報(bào)上級(jí)，更有擅自挪用扶貧專項(xiàng)資金行為，缺乏對(duì)貧困群眾最基本的責(zé)任感，直接導(dǎo)致企業(yè)和社會(huì)組織對(duì)扶貧持懷疑態(tài)度。三是扶貧監(jiān)督考核體系有待完善。政府具有扶貧的具體執(zhí)行者和監(jiān)督者的雙重角色，但監(jiān)管往往處于失效狀態(tài)，這便為扶貧過(guò)程中貪污腐敗的出現(xiàn)制造了條件。根據(jù)最高檢的數(shù)據(jù)顯示，過(guò)去3年間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共查辦涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪35240人，僅2016年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)就查辦惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪1.1萬(wàn)余人，其中扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域1892人，同比上升102.8%。[20]由于缺乏客觀有效的監(jiān)管，導(dǎo)致政府在各類(lèi)社會(huì)資源管理上出現(xiàn)漏洞，“精英俘獲”“扶親不扶疏”及挪用專項(xiàng)扶貧資金等扶貧行為異化現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而對(duì)績(jī)效考核評(píng)估來(lái)說(shuō)，由于我國(guó)貧困地區(qū)廣、人口多，各地政府采取的扶貧措施以及相應(yīng)的評(píng)估制度各有不同，未建立起統(tǒng)一科學(xué)的績(jī)效考核評(píng)估體系，“造成評(píng)估指標(biāo)不明晰、扶貧下一階段目標(biāo)不明確的狀況，扶貧項(xiàng)目實(shí)施的可持續(xù)性不強(qiáng)，扶貧考核機(jī)制成了表面化的‘紙上談兵?！盵19]另一方面，由于缺乏有效的監(jiān)督考核體系，導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)組織各類(lèi)主體參與扶貧的積極性難以被調(diào)動(dòng)，“無(wú)法充當(dāng)穩(wěn)定的第三方監(jiān)督組織”。有學(xué)者指出，越是缺乏實(shí)際適用的監(jiān)督考核評(píng)估體系，越會(huì)出現(xiàn)較高返貧率，只有加強(qiáng)政府對(duì)扶貧監(jiān)督考核體系的頂層設(shè)計(jì)，加大執(zhí)行力度，才能促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)穩(wěn)扎穩(wěn)打。

（二）貧困群體配合程度低

貧困群體是制定各項(xiàng)扶貧政策和行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是多元扶貧主體中最重要的主體，貧困群體對(duì)待扶貧開(kāi)發(fā)的態(tài)度如何，直接決定扶貧成效的高低。但在扶貧資源的外部性、扶貧政策主導(dǎo)權(quán)的外部性、扶貧措施與貧困農(nóng)戶發(fā)展需求等因素影響下，扶貧對(duì)象往往容易成為扶貧脫貧多元治理“場(chǎng)域”中的“客體”。[10]而且現(xiàn)階段的貧困地區(qū)和群體都是最難啃的“硬骨頭”，在對(duì)待扶貧的思想態(tài)度、主動(dòng)性和能力上存在天然短板，“據(jù)基層干部反映，部分貧困群眾屬于‘扶不上墻的類(lèi)型，脫貧意識(shí)和能動(dòng)性發(fā)揮較差、越幫越懶，出現(xiàn)扶貧干部急、貧困戶不急的現(xiàn)象。”[21]更有一味的“等靠要”者，不僅不配合政府的脫貧行動(dòng)，反而為扶貧工作制造障礙，由貧困群體內(nèi)生脫貧動(dòng)力不足導(dǎo)致“干部干、群眾看”的畸形扶貧模式嚴(yán)重制約了大扶貧格局的構(gòu)建。

（三）社會(huì)力量缺乏正確引導(dǎo)

近年來(lái)，各類(lèi)社會(huì)組織在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大洪流中快速發(fā)展，扶貧類(lèi)社會(huì)組織也因其精細(xì)化、能力突出等特點(diǎn)成為扶貧開(kāi)發(fā)中的新興力量，政府也出臺(tái)多項(xiàng)政策鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與。但實(shí)際操作中，由于政府對(duì)扶貧資源大包大攬，給社會(huì)組織設(shè)置了各種門(mén)檻，社會(huì)組織參與扶貧面臨“玻璃門(mén)”，挫傷了社會(huì)力量響應(yīng)扶貧的積極性。同時(shí)，由于缺乏正確引導(dǎo)、發(fā)展不成熟，使得社會(huì)組織參與扶貧的形式也較為單一化。例如教育扶貧，雖然社會(huì)各界對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育建設(shè)有著較高的關(guān)注度和公益熱情，但具體的參與形式僅限于實(shí)施社會(huì)組織和個(gè)人的支教活動(dòng)、募集善款發(fā)放、贈(zèng)送書(shū)本衣物等一些普惠性強(qiáng)、長(zhǎng)期效果不強(qiáng)的“輸血式”扶貧項(xiàng)目。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)組織在扶貧中缺乏正確引導(dǎo)可能帶來(lái)如下風(fēng)險(xiǎn)：一是少數(shù)非營(yíng)利性組織和公民個(gè)人以社會(huì)救助之名牟利；二是個(gè)別非營(yíng)利組織和公民個(gè)人在社會(huì)救助中傷害弱勢(shì)群體。[22]換言之，如何對(duì)社會(huì)組織參與扶貧的方式、途徑和形式進(jìn)行具體化和明晰化，正確引導(dǎo)社會(huì)組織進(jìn)入扶貧領(lǐng)域并激發(fā)其內(nèi)在潛力是構(gòu)建多元主體扶貧模式的又一關(guān)鍵問(wèn)題。

（四）市場(chǎng)主體參與積極性受阻

一是國(guó)有企業(yè)與貧困地區(qū)合作機(jī)制在產(chǎn)業(yè)、生活等方面出現(xiàn)斷裂。國(guó)有企業(yè)具有整合利用貧困地區(qū)豐富的自然資源和生產(chǎn)要素優(yōu)勢(shì)的能力，但“受地域、信息、政策、體制等制約，國(guó)有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)和貧困地區(qū)的優(yōu)勢(shì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)接?！盵23]二是非公企業(yè)參與困境。非公企業(yè)屬于高度市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)形式，天生具有營(yíng)利的性質(zhì)，而扶貧更多是作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，二者之間固然存在一定的矛盾。而且由于企業(yè)家社會(huì)使命和公益理念的缺乏，也直接導(dǎo)致了企業(yè)參與扶貧的熱情程度不高，即使在具體扶貧過(guò)程中，非公企業(yè)也更多是以規(guī)模有限的產(chǎn)業(yè)、電商發(fā)展、資金援助來(lái)促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧，不少企業(yè)還處于不愿嘗試的觀望狀態(tài)。究其原因，首先在于非公企業(yè)缺少與扶貧相適應(yīng)的專業(yè)人才支撐，對(duì)國(guó)家相關(guān)扶貧政策法規(guī)和農(nóng)村工作均缺乏實(shí)際了解；其次是缺乏系統(tǒng)而有效的扶貧制度的支持，使得民營(yíng)企業(yè)在扶貧開(kāi)發(fā)中缺乏創(chuàng)造性、可持續(xù)性與積極主動(dòng)性；最后是民營(yíng)企業(yè)整體發(fā)展比較滯后，地域分布不均和數(shù)量規(guī)模有限使其在扶貧領(lǐng)域力量拓展困難。[24]

五、構(gòu)建大扶貧格局的路徑選擇

？穴一？雪復(fù)歸貧困群體的主體地位

扶貧并非一個(gè)簡(jiǎn)單的民生問(wèn)題，其背后已觸及到社會(huì)的公平正義和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，真正意義上的扶貧就是復(fù)歸貧困者的主體地位，使其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上獲得自主權(quán)與平等機(jī)會(huì)，保證其根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。[25]馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主題是生產(chǎn)關(guān)系，即人們?cè)谏a(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)過(guò)程中體現(xiàn)在人與人之間的社會(huì)關(guān)系，生產(chǎn)無(wú)疑是此過(guò)程中的始基性環(huán)節(jié)，而生產(chǎn)又必須與一定的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)。扶貧開(kāi)發(fā)的理論來(lái)源即在于解放和發(fā)展生產(chǎn)力。馬克思主義唯物史觀認(rèn)為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的最終決定力量，是發(fā)展動(dòng)力與發(fā)展目的的辯證統(tǒng)一，人是勞動(dòng)的主體，而勞動(dòng)又是創(chuàng)造價(jià)值的唯一源泉，只有堅(jiān)持人民在扶貧中的主體地位，人民自身的發(fā)展才會(huì)成為生產(chǎn)力發(fā)展的最大動(dòng)力。因此，新時(shí)期的扶貧政策和項(xiàng)目的實(shí)施更要注重從人的全面可持續(xù)性發(fā)展、貧困地區(qū)及群眾內(nèi)生能力的培養(yǎng)著手，“注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”，既要通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)技能培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等方式提升現(xiàn)有貧困者的可行能力，又要通過(guò)大力發(fā)展社會(huì)救助、教育扶貧，讓貧困地區(qū)的孩子接受良好教育，阻斷貧困代際傳遞。只有堅(jiān)持以貧困群體為中心的扶貧思想，抓住貧困的首要矛盾，才能構(gòu)建和強(qiáng)化“三位一體”的大扶貧格局。

（二）促進(jìn)政府在扶貧中職能轉(zhuǎn)變

1.向引導(dǎo)者轉(zhuǎn)型[18]，適當(dāng)將政府主導(dǎo)扶貧的權(quán)力重心下沉。解決政府在扶貧中有限能力的困境，要變革政府單一支出資源的扶貧模式，由“政府扶貧”向“社會(huì)性扶貧”轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)，由政府帶領(lǐng)將社會(huì)中多種資源與扶貧領(lǐng)域進(jìn)行有機(jī)銜接。[18]一方面政府要利用各類(lèi)優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目吸納和鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)等多方扶貧力量參與扶貧，激發(fā)各主體的參與積極性；另一方面也要發(fā)揮好各類(lèi)本土社會(huì)組織、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)專家的專業(yè)性和理論性優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府在扶貧領(lǐng)域中出現(xiàn)的“無(wú)能”表現(xiàn)；同時(shí)政府要適度“簡(jiǎn)政放權(quán)”，下放部分扶貧資源和項(xiàng)目的審批權(quán)，扮演好“守夜人”角色，讓市場(chǎng)和社會(huì)組織具有充分的自主決策權(quán)，從而增強(qiáng)其參與扶貧的信心。

2.向協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)型。[18]一方面協(xié)調(diào)對(duì)接好各類(lèi)規(guī)劃，將中央的扶貧戰(zhàn)略整體規(guī)劃與地方局部區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，將貧困地區(qū)的“當(dāng)前”與“長(zhǎng)遠(yuǎn)”發(fā)展相協(xié)調(diào)，將政府、市場(chǎng)、社會(huì)三主體統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立健全全國(guó)黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)幫扶機(jī)制及東西部扶貧協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)資金、技術(shù)、項(xiàng)目向貧困地區(qū)流動(dòng)；另一方面協(xié)調(diào)對(duì)接好各類(lèi)資金的多類(lèi)別扶貧模式，各類(lèi)資金（中央財(cái)政扶貧資金、專項(xiàng)扶貧資金、國(guó)家金融機(jī)構(gòu)的小額貸款和社會(huì)捐贈(zèng)等）的使用要與該資金適用的多元扶貧模式（基礎(chǔ)教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)林業(yè)等）精準(zhǔn)協(xié)調(diào)，提高資金使用效率。

3.向監(jiān)督者轉(zhuǎn)型。政府在做好頂層設(shè)計(jì)，制定落實(shí)相關(guān)政策法規(guī)的同時(shí)更要加大監(jiān)督力度，構(gòu)建“省市縣”三級(jí)協(xié)同共進(jìn)的監(jiān)督格局，建立扶貧動(dòng)態(tài)管理機(jī)制和扶貧績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制，有效監(jiān)督不同層級(jí)部門(mén)的扶貧積極性和實(shí)效性。

（三）完善市場(chǎng)、政府及社會(huì)扶貧合作機(jī)制

1.要強(qiáng)化市場(chǎng)與政府的協(xié)作，如探索政府與企業(yè)在扶貧領(lǐng)域的PPP合作模式，推動(dòng)市場(chǎng)有價(jià)值的使用土地資源，發(fā)展農(nóng)村小微企業(yè)等形式充實(shí)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展農(nóng)村小額金融，激活農(nóng)村區(qū)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[10]，明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以農(nóng)村社區(qū)為平臺(tái)，利用“社區(qū)發(fā)展基金”機(jī)制搭建主體協(xié)商互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)貧困地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)完善、扶持農(nóng)村小微企業(yè)發(fā)展，不斷增強(qiáng)市場(chǎng)主體在農(nóng)村的力量。

2.要強(qiáng)化市場(chǎng)與社會(huì)主體協(xié)作，依靠市場(chǎng)力量對(duì)社會(huì)組織等社會(huì)機(jī)構(gòu)的扶持引導(dǎo)和規(guī)范管理，社會(huì)組織也要積極地融入到市場(chǎng)活動(dòng)中，形成市場(chǎng)主體與社會(huì)性組織在扶貧資金、技術(shù)、專業(yè)等方面深度協(xié)同的局面。

（四）大力扶持和培育扶貧類(lèi)社會(huì)組織

政府和市場(chǎng)不僅要繼續(xù)加大對(duì)現(xiàn)有扶貧類(lèi)社會(huì)組織的扶持力度，更要探索社會(huì)組織在扶貧領(lǐng)域的新功能，賦予其作為第三方監(jiān)督者角色，不斷增強(qiáng)其參與扶貧的可持續(xù)性和多功能性。同時(shí)，要進(jìn)一步扶持和培育新興的扶貧類(lèi)社會(huì)組織。完善政府購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)體制機(jī)制，提升社會(huì)組織參與扶貧的合法性，擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)資源，發(fā)揮社會(huì)組織的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高社會(huì)組織參與扶貧的深度，促進(jìn)政府與社會(huì)組織合作的制度化、常態(tài)化。[10]定期舉辦慈善展、公益日、對(duì)口幫扶日等項(xiàng)目活動(dòng)，積極開(kāi)展對(duì)社會(huì)組織參與扶貧的先進(jìn)事跡及楷模人物的表彰宣傳活動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到“三州三區(qū)”等深度貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)。

（五）發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。在充分明晰多元主體職責(zé)的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，尤其是要發(fā)揮基層黨組織在扶貧中的戰(zhàn)斗堡壘作用，把黨的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換成扶貧發(fā)展優(yōu)勢(shì)[26]，為發(fā)揮好政治優(yōu)勢(shì)和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)提供組織保障，促進(jìn)各主體良性互動(dòng)和落實(shí)好各項(xiàng)制度和價(jià)值體系，構(gòu)建有效的“耦合治理模式”。使“耦合的主體像齒輪一樣咬合構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)。各主體間地位較為平等，政府與社會(huì)相輔相成、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同處理公共事務(wù)?！盵27]換言之，這種耦合治理就是鏈接政府、市場(chǎng)、社會(huì)各主體的“磁石”，能夠?qū)⒏鹘绶稚⒌牧α繀R聚成強(qiáng)大合力，且內(nèi)部各主體分工明確，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，精準(zhǔn)施策，合力攻堅(jiān)，使得“政府財(cái)政扶貧資金、市場(chǎng)主體扶貧項(xiàng)目和社會(huì)幫扶力量深度融合，最終指向‘貧困治理共同體的形成，這一共同體兼具價(jià)值共同體、目標(biāo)共同體和利益共同體等綜合屬性?！盵8]是大扶貧格局的理想化狀態(tài)。

扶貧開(kāi)發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任，新時(shí)期的扶貧開(kāi)發(fā)更要協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維主體間的相互聯(lián)系和轉(zhuǎn)化，構(gòu)建起中央頂層設(shè)計(jì)的政策支持性、扶貧資源市場(chǎng)化、社會(huì)活力多元化、內(nèi)生增長(zhǎng)持續(xù)化的減貧能力體系，形成多元主體良性互動(dòng)、內(nèi)源與外源互為補(bǔ)充、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)共同關(guān)注的健康型減貧治理模式。

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