增強監(jiān)督剛性 做好行刑銜接

文/施 俊 張 楠

根據(jù)市人大常委會年度監(jiān)督工作計劃，今年8月至11月，市人大內(nèi)司委對本市檢察機關(guān)加強法律監(jiān)督，推進以審判為中心的訴訟制度改革實施情況開展專項監(jiān)督。11月21日，市十五屆人大常委會第七次會議聽取和審議了市人民檢察院《關(guān)于加強法律監(jiān)督推進以審判為中心的訴訟制度改革實施情況的報告》，市高級人民法院、市公安局同時提交書面報告，市人大內(nèi)司委提交了專項監(jiān)督調(diào)研報告。

聚焦訴訟各環(huán)節(jié) 監(jiān)督調(diào)研全覆蓋

本次監(jiān)督聚焦本市檢察機關(guān)深入落實市人大常委會《關(guān)于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》相關(guān)規(guī)定，積極推進以審判為中心的訴訟制度改革實施情況，以此為切入口，向前延伸至公安偵查工作，向后拓展到法院審判工作，并將司法行政等相關(guān)工作涵蓋其中，形成對整個司法環(huán)節(jié)的全覆蓋監(jiān)督。

主動適應(yīng)改革要求 強化法律監(jiān)督職能

近年來，本市檢察機關(guān)在國家監(jiān)察體制改革、司法體制改革以及各項訴訟制度改革等多重改革疊加的背景下，充分履行法律監(jiān)督職能，為保障人民群眾合法權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

一是圍繞把上海建成法治環(huán)境最好的城市之一、提升城市核心競爭力、推動長三角地區(qū)實現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展等工作大局，不斷提高服務(wù)保障工作的針對性和實效性，制定出臺一系列實施意見和辦法，提供優(yōu)質(zhì)及時的“法治產(chǎn)品”和“檢察產(chǎn)品”。

二是聚焦主責主業(yè)，加大監(jiān)督力度，依法糾正錯誤立案、違法撤案，立而不偵、久偵不結(jié)，有罪不究、以罰代刑等情形；嚴格落實非法證據(jù)排除規(guī)則，持之以恒糾防冤假錯案；堅持裁判結(jié)果監(jiān)督與程序違法監(jiān)督并重，對量刑畸輕畸重、判決確有錯誤、程序嚴重違法的案件，依法提出抗訴；充分運用多種監(jiān)督方式，提高民事行政檢察工作實效，切實履行公益訴訟職能。

三是注重在刑事訴訟中發(fā)揮審前主導、庭審主體、全程監(jiān)督作用，健全符合裁判要求的證據(jù)收集指引，轉(zhuǎn)變證據(jù)審查方式，完善審前過濾機制，推動落實“四類人員”出庭，有序推進認罪認罰從寬制度試點，著力提升量刑建議精準性，積極推進以審判為中心的訴訟制度改革，努力構(gòu)建良性互動的法律職業(yè)共同體。

四是探索創(chuàng)新法律監(jiān)督工作模式，推行辦案組織架構(gòu)改革，全面實行“捕訴合一”；在基層檢察院設(shè)立刑事訴訟監(jiān)督部，構(gòu)建全流程立體化監(jiān)督機制；健全檢察長列席法院審判委員會工作機制，有效促進審委會依法履職，保障公正司法、嚴格司法、統(tǒng)一司法。

五是深化落實司法責任制，逐步形成權(quán)責統(tǒng)一、管理有序的檢察權(quán)運行機制；研發(fā)應(yīng)用檢察官辦案全程監(jiān)督考核系統(tǒng)和辦案績效考核系統(tǒng)，確保檢察人員正確行使權(quán)力；加強政治素養(yǎng)、執(zhí)法辦案、法律監(jiān)督等核心能力建設(shè)，全面提升隊伍專業(yè)化水平。

堅持以問題為導向 把脈問診尋短板

從調(diào)研情況看，本市檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作與新形勢下深化改革的要求和人民群眾的期待仍有一定差距。

一是依法履行法律監(jiān)督職能不夠全面充分，檢察工作的整體推進不夠均衡。目前在各項檢察職能中，“刑強民弱”等問題依然較為突出，在機構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)、辦案質(zhì)量、社會影響等方面都還有不小差距。公益訴訟工作存在發(fā)現(xiàn)線索途徑有限、辦理案件類型有限、糾正深層次違法有限等問題，提起訴訟的案件數(shù)量相對較少，行政公益訴訟工作有待進一步加強。

二是監(jiān)督手段有限、剛性不足，影響法律監(jiān)督職能有效履行。檢察機關(guān)除了抗訴外，常用的監(jiān)督手段主要是糾正意見、檢察建議，但監(jiān)督剛性和效能不足。檢察機關(guān)自身尚未建立有效的跟蹤、督促等配套機制，檢察建議質(zhì)量也有待提高。

三是檢察隊伍法律監(jiān)督專業(yè)能力還有短板，影響辦案監(jiān)督工作質(zhì)效。有的入額檢察官還不能適應(yīng)改革要求，“授權(quán)不敢用”；有的法律專業(yè)素養(yǎng)不夠高，及時查糾問題的能力不強，機械執(zhí)法，就案辦案。檢察機關(guān)民事行政檢察機構(gòu)不健全、檢察官人數(shù)偏少、能力偏弱，難以滿足辦案和監(jiān)督的實際需要。

四是司法機關(guān)銜接配合尚不到位，影響改革舉措有效落地。本市公檢法機關(guān)會簽的一系列改革配套規(guī)范尚未得到切實執(zhí)行；相關(guān)法律和司法解釋賦予了檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)，但司法實踐中對其法律屬性認識還不統(tǒng)一，對如何運用缺乏具體規(guī)定?！皟煞ㄣ暯印保ㄐ姓?zhí)法與刑事司法銜接）平臺建設(shè)滯后，整體推進存在困難。

五是檢務(wù)公開成效還不夠明顯，社會公眾對檢察工作認知度不高。反貪職能轉(zhuǎn)隸后，現(xiàn)在檢察機關(guān)到底做什么、怎么做，有哪些具體的職責、程序和要求等，社會各界和人民群眾甚至有些法律界人士也了解不多。加大檢務(wù)公開，開展有效宣傳還有空間。

積極建言獻策 助推檢察新發(fā)展

站在新的歷史起點上，如何推進檢察工作新發(fā)展，努力答好人民滿意答卷，常委會組成人員對報告進行了充分審議。

進一步增強檢察建議監(jiān)督剛性

顧偉強委員指出當前檢察建議存在剛性不足的問題，并就此提出四點建議。

“要強化內(nèi)功提高質(zhì)量?！比珖舜蟪Ｎ瘯倓偼ㄟ^新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》，明確規(guī)定檢察建議是人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的重要方式之一。在司法實踐中，檢察建議不同于刑事、民事等剛性措施，其效率和作用的發(fā)揮重在自身質(zhì)量。為此，對政府部門提出的審查建議要做到問題精準，于法有據(jù)，切實可行，這樣才更有說服力和權(quán)威性。

“要加強對同類問題的建議力度?！睆恼麄€調(diào)研情況看，檢察機關(guān)對個案問題提出的建議比較多，對同類型案件提出建議相對較少。建議對同類案件背后折射的普遍性問題進行研究分析，通過精準的檢察建議推動同類問題的有效解決，促成相關(guān)部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法。

“要全面推行檢查建議公開宣告制度。”通過面對面的公開宣告向被監(jiān)督單位以及社會公眾公開，增強法律監(jiān)督的權(quán)威和效果。

“要強化跟蹤、督促落實?！痹谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分被監(jiān)督單位存在檢查建議不回復、回復質(zhì)量不高的問題，直接影響檢察建議的剛性監(jiān)督效果。新修訂的人民檢察院組織法為進一步強化檢察機關(guān)監(jiān)督提供了法律保障，要認真學習和實施貫徹好有關(guān)的法律規(guī)定和規(guī)范。檢察機關(guān)要進一步完善檢查建議，督促整改，將檢查建議的辦理與政府問責機制銜接起來。同時要認真落實向本屆人大常委會及相關(guān)委員會報送檢察建議的制度，做實督察通報情況，促進規(guī)范執(zhí)法，確保司法公正。

根據(jù)市十五屆人大常委會立法規(guī)劃（2018年-2022年），上海市檢察建議若干規(guī)定已列入立法預備項目。

市人大代表屠涵英指出，通過參加多次專項調(diào)研，他深刻體會到法律監(jiān)督在現(xiàn)實中的困難。為此，他建議要加快對上海市檢察建議若干規(guī)定的立法。

陳立斌委員也指出，修訂后的人民檢察院組織法雖明確將檢察建議作為檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的重要方式，但實際應(yīng)用中效能仍然不夠。他建議：“要把該項立法盡快提上日程，認真做好立法調(diào)研前期準備工作，條件成熟的時候提請審議，通過地方立法為檢察建議提供操作路徑和法治支撐，進一步提高檢察建議的權(quán)威性。”

顧偉強委員表示：“要抓緊做好立法前期的相關(guān)準備工作，認真梳理總結(jié)檢察建議的工作經(jīng)驗、存在問題、困難和對策措施，協(xié)同市人大內(nèi)司委與常委會各專門委員會落實好調(diào)研工作，通過地方立法進一步提升檢察建議的權(quán)威性，充分發(fā)揮檢察建議在監(jiān)督相關(guān)單位規(guī)范司法、依法行政和參與社會治理創(chuàng)新中的重要作用，增強檢察建議的剛性監(jiān)督效果?！?/p>

進一步做好行刑銜接工作

行政處罰與刑事處罰的銜接問題一直是困擾執(zhí)法實踐的難題。

閻祖強委員對檢察院在破解行政執(zhí)法與刑事司法兩法銜接難題中所作的努力表示肯定。他指出，目前兩法銜接存在的主要問題是尚未建立高效統(tǒng)一的信息共享，案件移送和考核監(jiān)管的工作機制在整體推進層面確實存在不少困難。對此，他提出三點建議：一是結(jié)合機構(gòu)改革，盡快明確兩法銜接的牽頭部門，以更好地推進該項工作；二是完善信息平臺，2005年上海率先在全國建立行刑銜接信息共享平臺，它需要進一步精細化、智能化；三是加強法律保障。希望檢察院會同市人大相關(guān)委員會、政府相關(guān)部門抓緊前期的立法調(diào)研。

陳立斌委員同樣強調(diào)法律保障的重要性。他建議要積極推動做好兩法銜接的專門立法工作?！靶姓?zhí)法和刑事司法部門之間溝通渠道不夠暢通、協(xié)調(diào)配合不夠緊密等問題都是客觀存在的。我認為當下有這個立法需求，要結(jié)合工作的實踐探索積極推動，在條件逐步成熟的情況下爭取早日立項?！?/p>

進一步為民營經(jīng)濟發(fā)展“保駕護航”

近年來，上海檢察機關(guān)高度重視服務(wù)保障民營經(jīng)濟健康發(fā)展，為民營企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供強有力的檢察保障。施超委員對此表示肯定。“聽了檢察長的報告，我感到長期以來全市檢察機關(guān)圍繞法律監(jiān)督工作成效明顯，希望能夠繼續(xù)為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航?！?/p>

“我主要圍繞優(yōu)化營商環(huán)境提三點建議”，施超說，“一是進一步依法保障和服務(wù)民營企業(yè)健康發(fā)展。促進民營企業(yè)健康發(fā)展是當前的熱門話題，近期，習近平總書記主持召開民營企業(yè)座談會并發(fā)表重要講話，中央、市委、最高檢也圍繞發(fā)展民營經(jīng)濟作出決策部署，希望上海檢察機關(guān)總結(jié)歷年來的做法和經(jīng)驗，為上海民營企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更加優(yōu)良的法治環(huán)境。二是進一步加強知識產(chǎn)權(quán)保護。創(chuàng)新是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本動力，站在企業(yè)的角度，迫切希望企業(yè)的創(chuàng)新成果能夠得到法律更有力的保障。三是進一步幫助企業(yè)依法發(fā)展。當前我國的法律仍處于健全完善的過程中，新規(guī)不斷出臺，希望檢察機關(guān)能繼續(xù)做好‘送法上門’工作，指導和幫助企業(yè)落實合規(guī)經(jīng)營要求，讓其在法治軌道上謀求和實現(xiàn)自身的健康發(fā)展?！?/p>

葉青委員也建議，檢察機關(guān)要為民營經(jīng)濟發(fā)展提供更優(yōu)的司法保障。

此外，應(yīng)雪云委員建議檢察機關(guān)要在三個方面下足“力氣”：一是在健全監(jiān)督格局上下更大力氣，使刑事檢察、民事檢察和公益訴訟等各項檢察職能全面均衡發(fā)展；二是在提升監(jiān)督時效上下更大力氣，堅持在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，把法律監(jiān)督落實到每一個辦案的環(huán)節(jié)中；三是在增強監(jiān)督合力上下更大力氣，公檢法司部門結(jié)合貫徹落實新修訂的刑事訴訟法，形成良性的監(jiān)督制約與協(xié)作配合關(guān)系，對檢察機關(guān)提出的監(jiān)督事項和監(jiān)督意見，公安、法院和司法行政部門應(yīng)當認真研究，及時函復，切實維護法律監(jiān)督的權(quán)威。

林蔭茂委員指出強化檢察院的法律監(jiān)督職能需要檢察院努力，更需要全社會支持。她建議市人大內(nèi)司委在適當?shù)臅r候就檢察建議開展跟蹤監(jiān)督，為檢察院順利開展監(jiān)督提供人大的有力支持。同時要適應(yīng)改革需要，加強多方位練兵，除了傳統(tǒng)的抗辯能力培訓，更要重視法庭調(diào)查階段的示證、質(zhì)證能力，發(fā)問能力，應(yīng)變能力等技能培訓。