英國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策體系述評(píng)*

周根 葛宇佳 孫陳俊妍 劉勇

(浙江理工大學(xué)建筑工程學(xué)院，浙江 杭州 310018)

0 引言

PPP為項(xiàng)目融資一系列方式(BOT、DBFO等)的總稱[1]，是一種通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等形式促進(jìn)政府與社會(huì)資本相互結(jié)合、共享利益、同擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的長期合作模式。PPP模式能夠很好地把市場在資源配置中的決定性作用與政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引導(dǎo)作用結(jié)合在一起，充分利用市場機(jī)制和資源[2]，對(duì)服務(wù)供給進(jìn)行改善和優(yōu)化。PPP項(xiàng)目具備3個(gè)重要特征，即合同約束下的合作伙伴關(guān)系、利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)[3-4]。為了約束和維護(hù)伙伴關(guān)系，達(dá)成對(duì)政府和私人部門都公平的利益獲取和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，PPP項(xiàng)目需要一套規(guī)范且合理的立項(xiàng)決策體系。

物有所值(Value for Money，VFM)，英國審計(jì)署對(duì)其解釋為“最優(yōu)化利用可用資源以獲取想要的結(jié)果”[5]，主要用來判斷采用PPP模式建設(shè)與運(yùn)營一個(gè)項(xiàng)目的必要性[6]，為是否采取PPP模式的3項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)之一。在具體實(shí)踐中，VFM評(píng)價(jià)被廣泛認(rèn)為是PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策程序中最主要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。目前，在廣泛采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的國家和地區(qū)，基本上都已經(jīng)建立了標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)決策程序來分析和評(píng)價(jià)PPP模式的VFM與經(jīng)濟(jì)可行性，典型的如英國、澳大利亞、加拿大、中國香港等。其中，英國相關(guān)制度建立最早，標(biāo)準(zhǔn)化程度較高。

截至2016年，英國PPP市場的投資總額為600億英鎊，約為政府固定資產(chǎn)總投資額的10%，且主要集中在醫(yī)療、國防、教育和交通四大部門，其中醫(yī)療部門份額最大[13-14]。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，英國目前已經(jīng)建立了較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策程序與制度，對(duì)我國的基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的發(fā)展和優(yōu)化有重要的借鑒意義。本文基于英國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式的發(fā)展過程和現(xiàn)狀，對(duì)英國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式立項(xiàng)決策體系進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，以期為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式立項(xiàng)決策體系的優(yōu)化和完善提供參考與借鑒。

1 英國PPP模式的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

從20世紀(jì)70年代末開始，英國對(duì)電力、電信、自來水和煤氣供應(yīng)等行業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模民營化改革，但在最重要的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域卻沒有選擇民營化[15]。為了使私營部門參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、融資和運(yùn)作，英國于1992年推出了PFI，目的是提供質(zhì)量優(yōu)良、維護(hù)良好的公共資產(chǎn)，為納稅人提供價(jià)值。KPMG(畢馬威)2008年的一份調(diào)查報(bào)告顯示，87%的PFI項(xiàng)目是盈利的，其中有些項(xiàng)目的資金回報(bào)率高達(dá)67%[16]。2011年，英國國家審計(jì)署在LessonsfromPFIandOtherProjects中宣稱，PFI已成為英國中央及地方政府采購基礎(chǔ)設(shè)施的主導(dǎo)方法。1992年之后的20年間，PFI為英國的PPP主要模式，一般采取20～40年的長期合作模式，廣泛用于公路、水務(wù)、國防、教育和衛(wèi)生等部門，以及政府辦公和業(yè)務(wù)用房等領(lǐng)域。與PPP模式相比較而言，PFI更加強(qiáng)調(diào)“主動(dòng)”，具體項(xiàng)目的具體運(yùn)作全部由私營企業(yè)完成，能夠更深入地釋放私營企業(yè)的活力，充分發(fā)揮私營企業(yè)的創(chuàng)新精神和建設(shè)運(yùn)營能力[17]。

2012年，英國政府對(duì)PFI進(jìn)行了全面的審查，旨在解決公眾對(duì)PFI項(xiàng)目的一些普遍性擔(dān)憂，重點(diǎn)是在資金和透明度方面的不合理。隨后，英國財(cái)政部發(fā)布文件ANewApproachtoPublicPrivatePartnerships，正式推出了新的PPP模式——PF2。PF2相對(duì)于PFI的改革主要集中在以下幾個(gè)方面：

(1)私人部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施不再強(qiáng)調(diào)運(yùn)營[18]。PFI=DBFOM，即設(shè)計(jì)(Design)、建設(shè)(Build)、融資(Finance)、運(yùn)營(Operation)和維護(hù)(Main-tenance)；PF2=DBFM，即設(shè)計(jì)(Design)、建設(shè)(Build)、融資(Finance)和維護(hù)(Mainte-nance)。

(2)提高特殊目的機(jī)構(gòu)(Special Purpose Ve-

向100 mg的干基淀粉中加入1 mL的無水乙醇和9 mL的1 mol/L的氫氧化鈉溶液，在100 ℃條件下加熱10 min讓其完全溶解。冷卻至室溫后，將淀粉溶液稀釋至100 mL。向其中取2.5 mL與25 mL的去離子水混合，然后加入0.5 mL的1 mol/L醋酸溶液和0.5 mL的0.2%的碘液，最后用去離子水定容到50 mL。使用UV-3802型分光光度計(jì)在620 nm波長下檢測。根據(jù)直鏈淀粉與支鏈淀粉純品制作的標(biāo)準(zhǔn)曲線計(jì)算樣品中直鏈淀粉的含量。每個(gè)樣品測三次。

hicle，SPV)的注冊資本。政府在未來的項(xiàng)目中充當(dāng)少數(shù)股權(quán)的共同投資者，加強(qiáng)公共部門與私營部門之間的伙伴關(guān)系，并提高透明度。

(3)改進(jìn)招標(biāo)流程。項(xiàng)目從招投標(biāo)到簽訂合同最長期限為18個(gè)月，以加速交付。

(4)從項(xiàng)目中刪除軟服務(wù)，提高服務(wù)的靈活性、透明性和效率。

在英國，PFI/PF2模式被廣泛應(yīng)用于教育和醫(yī)療項(xiàng)目中，在交通項(xiàng)目中也占有極大比例，而特許經(jīng)營模式極少被政府采用(表1)。截至2016年3月31日，英國共有716個(gè)PFI/PF2項(xiàng)目，項(xiàng)目總資產(chǎn)為594億英鎊，其中已投入運(yùn)營686個(gè)項(xiàng)目。

表1 PFI/PF2項(xiàng)目涉及領(lǐng)域分布[19]

英國對(duì)PPP項(xiàng)目有著完善的評(píng)價(jià)體系、嚴(yán)格的法律制度以及專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)。據(jù)英國財(cái)政部的公開數(shù)據(jù)，自2004年簽訂68個(gè)項(xiàng)目后，簽約PPP項(xiàng)目數(shù)逐年下降。2013年以來，英國年均新簽約PPP項(xiàng)目僅為8個(gè)；2015年3月31日之后的一年間，新進(jìn)入采購程序和完成采購程序的項(xiàng)目都僅為2個(gè)。究其原因，一方面，公共部門需求量減少；另一方面，與PF2實(shí)行以來更加透明規(guī)范的PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策程序與采購流程的實(shí)施密不可分。因此，研究與分析英國的PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策程序，對(duì)我國現(xiàn)階段嚴(yán)格規(guī)范爆發(fā)式增長的PPP項(xiàng)目有著重要的借鑒意義。

2 英國PFI項(xiàng)目立項(xiàng)決策體系

PFI/PF2項(xiàng)目全生命周期按照慣例可分為3個(gè)階段，即決策階段、招投標(biāo)階段和合同管理階段，但是實(shí)踐中這些階段是互相重疊的[20]。為了便于對(duì)立項(xiàng)決策過程進(jìn)行分析，本文把PFI/PF2項(xiàng)目的實(shí)施流程加以整合，具體流程如圖1所示。

圖1 PFI/PF2項(xiàng)目實(shí)施流程[21]

經(jīng)過由PFI到PF2的改革，英國的PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策程序已經(jīng)得到了簡化，但其分析和評(píng)價(jià)的內(nèi)容并未相應(yīng)簡化，仍然會(huì)在項(xiàng)目前期做好詳細(xì)的策劃研究與周密的安排。對(duì)采用PFI/PF2模式交付的公共項(xiàng)目，其立項(xiàng)決策過程和招投標(biāo)過程的規(guī)范與公開透明程度較高。

2.1 PFI/PF2的立項(xiàng)決策過程

具體到PFI/PF2項(xiàng)目的立項(xiàng)決策過程，其程序涉及兩次重要的評(píng)估，即依據(jù)項(xiàng)目草案的初步評(píng)估和運(yùn)用VFM等定量分析的最終評(píng)估。在確定項(xiàng)目立項(xiàng)可行的情況下，英國PFI/PF2項(xiàng)目的決策重點(diǎn)落在項(xiàng)目與傳統(tǒng)方式相比的可行之處，是整個(gè)立項(xiàng)決策過程的核心問題，如圖2所示。

2.2 PFI/PF2項(xiàng)目的立項(xiàng)決策方法與依據(jù)

在PFI/PF2項(xiàng)目立項(xiàng)程序中，評(píng)價(jià)項(xiàng)目采用PFI/PF2模式是否“物有所值”是核心與關(guān)鍵，涉及定性與定量分析。其中，定性分析主要通過問卷調(diào)查和專家咨詢等方法，考察項(xiàng)目潛在的發(fā)展能力、可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)以及項(xiàng)目的可完成能力3個(gè)方面；定量分析則重點(diǎn)考察公共部門比較基準(zhǔn)(Public Sector Comparator，PSC)和VFM兩個(gè)方面。

英國財(cái)政部于2003年在TheGreenBook:App-

raisalandEvaluationinCentralGovernment中定義PSC是“假設(shè)政府作為供應(yīng)商，生產(chǎn)滿足PFI采購規(guī)格要求的產(chǎn)品/服務(wù)，其所需費(fèi)用進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的成本”。英國、美國、澳大利亞和加拿大等國家的PSC中既包含可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，也包含自留風(fēng)險(xiǎn)，其構(gòu)成有以下4項(xiàng)[2，22-23]：

(1)基本成本。包括建設(shè)和公共采購成本、監(jiān)督費(fèi)用以及運(yùn)營維護(hù)等全生命周期成本。

(2)融資成本。項(xiàng)目融資的費(fèi)用，在英國通常與傳統(tǒng)采購項(xiàng)目發(fā)行的債券相關(guān)[2]。

(3)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。由可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和自留風(fēng)險(xiǎn)兩部分承擔(dān)成本構(gòu)成。自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本指PPP模式下，政府愿意將風(fēng)險(xiǎn)自留而承擔(dān)的費(fèi)用，包括雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)中政府自留的部分；同理，可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本是在PPP模式下，政府愿意為向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)所付出的成本，包括雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)中擬由社會(huì)資本承擔(dān)的部分[22]。

(4)競爭性中立調(diào)整。用于消除傳統(tǒng)采購模

圖2 PFI/PF2項(xiàng)目立項(xiàng)過程[21]

式下的市場扭曲效應(yīng)。政府因其特殊的地位和性質(zhì)，與社會(huì)資本相比既有一定的優(yōu)勢，也有一定的劣勢，相對(duì)優(yōu)勢的量化應(yīng)加入PSC，相對(duì)劣勢的量化值則抵扣PSC[23]。

在英國PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策中，構(gòu)建PSC值的主要目的是為PFI模式與傳統(tǒng)公共部門采購模式提供一個(gè)比較基礎(chǔ)，確保VFM最大化；次要目的是協(xié)助早期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分析、強(qiáng)化投標(biāo)者信心、促進(jìn)競爭、明確政府要求及風(fēng)險(xiǎn)分配，進(jìn)而降低投標(biāo)報(bào)價(jià)、為政府部門提供標(biāo)桿等[24]。在實(shí)際操作中，并非所有公共項(xiàng)目都適合采用PFI模式，政府部門需要通過PSC-PPP的對(duì)比分析來確定哪種模式更為合適。

VFM強(qiáng)調(diào)對(duì)資源的最優(yōu)化利用，要求使用較少的成本和時(shí)間，獲取更好的回報(bào)。針對(duì)PFI，英國財(cái)政部在2006年頒布的ValueforMoneyAssessmentGuidance中，把物有所值定義為“商品或服務(wù)的全生命周期成本與質(zhì)量(或可用性)的最佳組合，以滿足用戶的要求”。該定義強(qiáng)調(diào)了建筑物的全生命周期成本，而其質(zhì)量則包括產(chǎn)品以及服務(wù)的質(zhì)量，與現(xiàn)代項(xiàng)目管理中的質(zhì)量管理內(nèi)容高度契合。VFM的計(jì)算如圖3所示。

圖3 PSC-PFI對(duì)比與VFM產(chǎn)生[22]

3 英國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策模式評(píng)價(jià)

從上述分析可以看出，作為全球PPP模式的開創(chuàng)者和PPP模式應(yīng)用的引領(lǐng)者之一，英國已經(jīng)建立了較為完整和規(guī)范的、可操作性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策體系。從項(xiàng)目發(fā)起到評(píng)估論證,直至審批決策的一整套決策體系，環(huán)環(huán)相扣，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)都必須通過審核才能進(jìn)行下一步。從項(xiàng)目的發(fā)起和初步遴選開始，每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)淘汰一批項(xiàng)目，直到簽訂合同之后審計(jì)署依然對(duì)其進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督[25]。同時(shí)，這個(gè)層層審批的過程也是中央政府各部門、中央政府與地方政府相互合作與制約的過程。如此嚴(yán)密的決策程序與規(guī)范的決策體系，可以有效降低PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策的隨意性，保證每一個(gè)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策過程的公平公正以及決策質(zhì)量。此外，為確保一整套決策體系的順暢運(yùn)行，英國財(cái)政部從2003年起相繼發(fā)布了一大批綱領(lǐng)性文件，指導(dǎo)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)價(jià)與決策。英國財(cái)政部還積極組織協(xié)調(diào)各部門針對(duì)不同行業(yè)制定了行業(yè)性的PPP實(shí)施規(guī)范與手冊等。對(duì)比財(cái)政部相關(guān)手冊與文件，這些行業(yè)性文件更具有操作性和可行性，能夠更加規(guī)范具體地指導(dǎo)本行業(yè)PPP項(xiàng)目的遴選和決策，減少PPP項(xiàng)目的咨詢成本。

PPP模式源自于英國，用于定量計(jì)算與評(píng)估基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目VFM的PSC-PPP對(duì)比分析法是英國在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目理論研究與實(shí)踐應(yīng)用中得出來的最寶貴的成果之一。目前，國際上主要存在3種主流的PPP項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)方法[22]：全面成本效益評(píng)價(jià)法、PSC-PPP對(duì)比評(píng)價(jià)法和競爭性投標(biāo)方式。其中，全面成本效益評(píng)價(jià)法通過對(duì)PPP模式下的成本收益和傳統(tǒng)采購模式下的成本收益的對(duì)比，做出最優(yōu)選擇；競爭性招標(biāo)則充分運(yùn)用市場的競爭特點(diǎn)，通過市場競爭產(chǎn)生VFM；與以上兩種方法相比，PSC-PPP對(duì)比評(píng)價(jià)法是從純公共角度考慮的參數(shù)，設(shè)立了競爭性中立調(diào)整值和可轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)，具備客觀公正、不易受影響、在項(xiàng)目初期參考價(jià)值大等優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)用廣泛。

當(dāng)然，現(xiàn)行的英國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式立項(xiàng)決策體系也存在一些不足?；谖墨I(xiàn)分析，結(jié)合英國典型的PPP項(xiàng)目失敗案例可以發(fā)現(xiàn)，英國PPP模式立項(xiàng)決策體系主要存在以下不足之處：

(1)PSC-PPP對(duì)比法的準(zhǔn)確度和可信度尚未得到一致認(rèn)可。PSC-PPP對(duì)比法主觀性較強(qiáng)，在缺乏翔實(shí)歷史數(shù)據(jù)的情況下，在考慮折現(xiàn)率、投資來源、分險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等方面時(shí)假設(shè)條件可能過于樂觀，所得出的VFM通常較小且依賴于風(fēng)險(xiǎn)分配假設(shè)；用中短期的財(cái)務(wù)指標(biāo)和評(píng)估手段評(píng)估項(xiàng)目生命在20～40年的PPP項(xiàng)目，不足以體現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展能力，不可避免地會(huì)出現(xiàn)偏差和失誤；與全面成本效益法相比存在局限性，忽略了社會(huì)、政治、項(xiàng)目管理等方面的影響因素，得出的結(jié)論不夠全面。較為典型的案例是英法海底隧道，雖然項(xiàng)目已經(jīng)成功運(yùn)營，但在PPP意義上卻難以將其看成是一個(gè)成功的案例。英法海底隧道PPP項(xiàng)目初始計(jì)劃成本是48億英鎊，最后實(shí)際成本大約是105億英鎊。兩國政府在項(xiàng)目前期并沒有對(duì)建設(shè)方案進(jìn)行足夠的調(diào)查分析，SPV實(shí)際承擔(dān)了部分應(yīng)該由政府、承包商或者融資人承擔(dān)的融資風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)成本增加后，SPV的掌控能力不足，導(dǎo)致自身承擔(dān)了巨大的財(cái)務(wù)壓力，以至于2006年不得不申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)[26]。此外，由于前期財(cái)務(wù)估算過于樂觀，英法海底隧道客流量估算也偏離實(shí)際，致使其連年虧損。面對(duì)項(xiàng)目公司的巨額索賠，兩國政府被迫將英法海底隧道特許經(jīng)營期延長至99年。

(2)英國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式立項(xiàng)決策程序涉及的相關(guān)部門較多，整體流程比較復(fù)雜[27]。即使政府各部門通力合作，在實(shí)施每一步的過程中其效果仍可能打折扣，且步驟越多，其效果必然越不理想。如倫敦地鐵項(xiàng)目的立項(xiàng)決策就涉及較多部門，包括英國伙伴關(guān)系組織和財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施融資中心等，決策效率不高。不過近年來隨著PF2的推廣，英國政府已經(jīng)將各PPP部門整合進(jìn)入新設(shè)立的英國基礎(chǔ)設(shè)施局(Infrastructure UK，IUK)，并開始逐步簡化采購流程，其立項(xiàng)決策程序未來的改革方向也是圍繞著更加高效的原則進(jìn)行；同時(shí)，英國政府在2012年規(guī)定所有中央政府部門都取消10萬英鎊以下的政府采購項(xiàng)目的資格預(yù)審程序[28]。

(3)作為最早采用PPP模式提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的國家之一，英國投入運(yùn)營或在建的項(xiàng)目較多，但其項(xiàng)目各行業(yè)分布廣泛、規(guī)模大小不一，且未能建立起一套標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)決策與采購評(píng)估信息系統(tǒng)[28]。因此，在進(jìn)行新PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)決策過程中，信息支撐系統(tǒng)的缺失使得決策者難以利用過往信息與經(jīng)驗(yàn)高效地進(jìn)行關(guān)鍵數(shù)據(jù)的收集、處理與對(duì)比分析，影響立項(xiàng)決策的效率、準(zhǔn)確性與客觀性。

誠然，英國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式立項(xiàng)決策體系仍然存在一些不足，但其整體框架較為成熟且依然處于完善過程中，在國際現(xiàn)有的主流評(píng)價(jià)方案中仍然占據(jù)著重要地位[29]。目前，隨著PPP相關(guān)的制度與法律法規(guī)的不斷完善，英國的PPP管理模式在增加透明度的同時(shí)，也在逐步簡化流程和提升管理效率，發(fā)展愈加規(guī)范，值得我國參考與借鑒。

4 結(jié)語

英國作為PPP模式的發(fā)起者和主要推廣者，其立項(xiàng)決策程序和PSC-PPP對(duì)比評(píng)價(jià)法在國際上有重要地位。我國PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)決策程序現(xiàn)階段仍遵循基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可行性研究-審批-招投標(biāo)流程，滯后的立項(xiàng)程序建設(shè)不利于我國現(xiàn)階段PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的大力推廣。同時(shí)，類似于英國PFI項(xiàng)目所面臨的多頭管理局面，我國的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策也受到國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家財(cái)政部、地方政府以及政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心的多重管理，立項(xiàng)決策復(fù)雜且缺乏效率，以至于對(duì)項(xiàng)目的把控不足。本文基于英國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，分析與評(píng)價(jià)英國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式立項(xiàng)決策程序及實(shí)施流程，以加深對(duì)英國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式?jīng)Q策體系的全面認(rèn)知，為我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式?jīng)Q策體系的建立與完善提供參考。