PPP，新的征程

新年伊始，PPP便在一系列清庫、審計、整改中接受洗禮，地方政府、社會資本、金融機構如臨深谷……

PPP集中發(fā)展近四年，成績與問題共存，解決PPP泛化、異化，防控地方政府債務風險勢在必行，是時防微杜漸，正本清源。

一、國家政策：嚴格制度，規(guī)范發(fā)展

“嚴控地方政府債務風險，規(guī)范發(fā)展PPP”將是新年度不變的主題。

“嚴格”在于防止PPP泛化引發(fā)更多債務風險，包括嚴禁地方政府違法違規(guī)舉債擔保變相融資、固化PPP政府支出責任、弱化運營職責、未轉型平臺公司作為社會資本、規(guī)范政府購買服務、嚴控“10%紅線”、剔除非公共服務項目等。

“制度”在于進一步完善頂層設計，加強部門協(xié)調(diào)與制度環(huán)境建設。作為促進PPP常態(tài)化、可持續(xù)發(fā)展根本的PPP立法，希望今年能有所突破。PPP配套細則的完善（土地、稅收、吸引民間資本等）和試行政策的修訂（如PPP操作指南、兩項論證指引等）值得期待。

“規(guī)范”在于“回歸PPP初心”。PPP是公共服務的創(chuàng)新供給方式，地方政府開展PPP應圍繞推進治理方式改革、提高公共服務供給效率，從社會公眾的真正需求出發(fā)，避免僅為融資而PPP，同時規(guī)范運作、合理分配風險、公開透明，為公共服務的穩(wěn)定供給奠定基礎。社會資本追求的PPP，應以提供全生命周期綜合服務方案為導向，理性決策、合理收益、發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、重視運營，關注公共利益。這樣的PPP，方得始終。

“發(fā)展”在于“支持適宜行業(yè)、聚焦重點行業(yè)”，扶貧脫貧、污染防治等重要民生領域應重點支持。適宜PPP運作但社會資本不足或市場不足的可以充分培育，但重大民生領域、由于行業(yè)特點和政策限制，政府實施效率更高的領域應繼續(xù)由政府控制，真正做到物有所值。公立醫(yī)院、機構養(yǎng)老、片區(qū)開發(fā)等行業(yè)爭議重重，我們期待給予更多研究、創(chuàng)新和上層指導。

與此同時，財政部門對PPP項目的管理有了更多抓手，包括政策制度的完善和PPP綜合信息平臺的應用等。我們充分理解地方政府由于社會資本對于政策的反應、“融資坎”、“未入庫原則不安排預算”等因素，將入庫作為項目可以進行PPP運作及采購的唯一條件，筆者也切身經(jīng)歷了不少項目是因此擱置甚至終止。我們呼吁PPP規(guī)范化管理，但也應該認識到監(jiān)管行為是PPP管理的工具，地方政府仍應以公共需求進行決策，剩下的交給市場理性判斷，各方應關注項目本身，切勿本末倒置。

二、地方政府：控債化債，壓力山大

基礎設施建設是當前地方政府的剛性需求，經(jīng)濟拉動亦離不開基建投資。隨著國家一系列組合拳封鎖了地方政府各種融資路徑，既要經(jīng)濟發(fā)展、又要創(chuàng)新投融資模式控制新增債務、化解存量債務、警惕隱形債務，地方政府壓力不小。

PPP仍然是主流模式，但從來不是解決一切問題的靈丹神藥。地區(qū)發(fā)展需求與自身能力的歷史性矛盾是國家和地方需要解決的長期問題，在PPP的運用上，地方政府只可能在當前的制度框架下規(guī)范應用并發(fā)揮到極致，包括拋出本身適合的項目、充分挖掘項目價值、拓展回報來源、設計創(chuàng)新模式、創(chuàng)新運用政府投資基金、允許靈活融資方式（資產(chǎn)證券化、收益?zhèn)龋┑?，以保障項目融資可行性、提高項目落地率，并盡可能降低財政負擔。不適合PPP的，只能另謀出路；與自身能力不匹配的，只能暫停再議。

同時，大量的存量資產(chǎn)盤活需求如何落地值得關注。目前存量項目PPP運作往往存在下述問題：一是多數(shù)為幾乎不具備經(jīng)營性的項目；二是涉及諸多復雜的政府購買服務轉PPP項目；三是平臺公司、國有企業(yè)與地方政府之間資產(chǎn)權屬不清；四是經(jīng)營權價值難評估，制約政府付費類存量項目回報機制設計；五是很多公共資源實際上一直由地方國企掌握和運營維護。此方面我們也期待給予政策和案例指導，以防引發(fā)更多亂象。

三、項目層面：提質(zhì)增效，趨于理性

政策規(guī)范和市場選擇的雙重作用促成的是項目的提質(zhì)增效。

識別、準備階段的項目渴求“規(guī)范”、“入庫”，盡管入庫不是采購的必要條件，然而未入庫的項目面臨融資困境、吸引力不足，難以推進，被退庫的項目面臨停貸甚至項目終止，勢必要求地方政府嚴把新項目質(zhì)量關，同時不得不認真面對老項目整改問題，最令政府頭疼的即已完成采購的項目面臨再談判、融資不到位、開工難、甚至終止或重新采購。

今年更多項目進入執(zhí)行階段，逐步有項目進入運營期，問題可能會集中暴露出來。一方面，各方能力不足、前期工作質(zhì)量不高潛伏的風險逐漸顯露，包括合同機制約定不清、權利義務分配不合理、非理性投資等，在保障運營效果、補貼確定與結算、績效考核等方面進行再談判、修約，預計不少項目難以避免。另一方面，真正考驗政府信用、支付能力、履約管理水平的時刻到了，怎么管、誰來管？實際情況如何，還需實踐檢驗。

在規(guī)模和類型方面，數(shù)量增幅下降是必然趨勢。盡管要求審慎開展政府付費項目，但政府付費及缺口補貼項目依然體量大、數(shù)量多，尤其缺口補貼項目將大量涌現(xiàn)。行業(yè)投資與數(shù)量居前幾位的預計仍然歸屬市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等。海外PPP業(yè)務跟隨“一帶一路”建設將涌現(xiàn)更多機會。

至于市場期待和認為的投資回報率提升，有待進一步觀察。長期來看，市場融資成本的上升、對社會資本綜合實力與專業(yè)運營能力的要求、央企的理性投資要求將促成期望回報水平的提高，但短期來看，項目數(shù)量的下降和優(yōu)質(zhì)項目的濾出可能使競爭更加激烈。

與此同時，優(yōu)質(zhì)項目獲取更多優(yōu)質(zhì)資源，差的項目被淘汰，項目建設必要性與經(jīng)濟可行性、PPP可操作性的矛盾更加凸顯，除了設計優(yōu)化項目，規(guī)劃與公眾真正需求的貼近、可行性研究與PPP前期工作的配合、建設必要性與運營可持續(xù)的協(xié)調(diào)需要充分切實考量。

四、參與主體：良幣留存，市場選擇

我們始終相信市場選擇的力量，嚴風控、嚴資管、項目規(guī)范化運作最終將帶來PPP參與主體結構的調(diào)整優(yōu)化及社會資本綜合能力的提升。

對于普遍意義上的社會資本，“洗牌”長期來看將提高項目質(zhì)量，剔除投機行為、削弱“游戲規(guī)則”、吸引真正優(yōu)質(zhì)資源。未來的PPP對社會資本的綜合實力及各要素提供方的全產(chǎn)業(yè)鏈合作提出了更高要求，包括傳統(tǒng)施工企業(yè)轉型升級、發(fā)展運營服務能力、參與項目全生命周期運作；培養(yǎng)更多行業(yè)的專業(yè)運營商、真正入股或更早介入到項目之中；社會資本組建需充分考慮各要素提供方的風險合理共擔；PPP機制設計要合理設置參與方能力要求、重視運營方案等。

央企受限、國家發(fā)展和改革委員會“民十條”注入強心劑，民間資本“有機會”獲得更多投資機會和增加市場份額，但仍有很長的路要走。一方面央企國企具有強大的天然優(yōu)勢、綜合實力和融資便利，民企要脫穎而出需要提升自身綜合競爭力；另一方面地方政府要克服“心理偏向”，從項目需求和企業(yè)能力出發(fā)，設置合理、平等條件。

平臺公司何去何從是各地面臨的“頭疼問題”，剝離融資職能、社會化運作已然是大勢所趨。但其中不應忽視的問題：一是已有大量債務怎樣處理、復雜的已有協(xié)議怎樣轉換；二是未來角色定位、如何參與地方事務、如何保障自身造血能力，否則可能給地方政府造成更大風險。在PPP項目中，轉型后的平臺公司和地方國企或以平等社會資本身份參與競爭；或利用自身運營維護經(jīng)驗與施工單位組成聯(lián)合體、參與委托運營等；或擔任政府出資代表，政策尚無限制，但需與政府確定好資金來源與責任劃分。

同時，我們可以看到，基于對政府履約能力的觀望、收益與風險的不匹配，境外投資人對中國此輪PPP熱潮持謹慎理性態(tài)度，未來或有一定發(fā)展空間，但短期內(nèi)判斷有限，地方可結合區(qū)域情況選擇和設計更多適合的項目吸引外資參與。

92、192號文和資管新規(guī)殺傷力最大的就是PPP項目的投融資，融資難將是PPP項目面臨的最核心問題。不得以債務性資金充當資本金、央企不得購買劣后份額、為其他方提供擔保和承諾收益，以及期限錯配、限制多層嵌套及通道服務，金融機構的傳統(tǒng)打法幾乎都被封堵?？梢钥闯?，債權層面真正的項目融資、股權層面共同出資、共同擔保、共擔風險是未來的基準論調(diào)，同時也倒逼金融機構創(chuàng)新產(chǎn)品。這些將進一步促成PPP項目融資成本的提升。

與此同時，地方政府的合規(guī)性要求、高質(zhì)量需求和總包式服務追求，將促使咨詢行業(yè)能力提升，并向包含規(guī)劃設計、工程技術、造價、財務法律、商業(yè)預測、財務審計、績效評價等在內(nèi)的全生命周期、全產(chǎn)業(yè)鏈服務發(fā)展。

未來幾年也是PPP數(shù)據(jù)時代的啟程，包括利用財政部綜合信息平臺做好信息公開、項目持續(xù)跟蹤、地方財政收支監(jiān)測，深度挖掘行業(yè)建設運營數(shù)據(jù)，為市場投資決策和政策制定提供有效依據(jù)等。

社會經(jīng)濟的發(fā)展從來少不了跌宕起伏，中國的PPP猶如一棵小小樹苗，在改革的風雨洗禮中成長，從無章到有序，從星星點點到花繁葉茂。目前，這棵小樹仍然是基礎設施與公共服務領域提高供給效率的有效工具，是國家供給側結構性改革的良好模式，是當前和未來除政府投資以外公共服務領域投資的重要合法渠道。未來需要匯聚多方共同力量，及時去蕪存菁、規(guī)范行業(yè)行為、促進PPP模式持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，讓PPP之樹常青。

我們期待2018的PPP，從新的起點出發(fā)，整裝上路，平穩(wěn)前行。