松江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的實(shí)踐與思考

■ 陳黎英

2018年4月1日起，《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）正式施行。貫徹實(shí)施好《條例》關(guān)系到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果的鞏固、關(guān)系到農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值、關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。松江區(qū)認(rèn)真落實(shí)《條例》精神，在農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理方面進(jìn)行了有益的探索。

一、基本做法

（一）創(chuàng)新制度建設(shè)，逐步完善經(jīng)營監(jiān)管機(jī)制

2014年以來，松江區(qū)先后制定并下發(fā)了《松江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理暫行辦法》《村民委員會與村集體經(jīng)濟(jì)合作社分賬科目》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的指導(dǎo)意見》《松江區(qū)關(guān)于加強(qiáng)街鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理隊(duì)伍建設(shè)的意見》《松江區(qū)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范管理的工作意見》《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理制度》《松江區(qū)關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央國務(wù)院〈關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見〉的工作意見》《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)備案管理實(shí)施意見（試行）》《松江區(qū)關(guān)于貫徹〈上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例〉的工作意見》等9個(gè)加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管文件，實(shí)現(xiàn)以制度為抓手，逐步完善集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營和監(jiān)管機(jī)制。

（二）健全監(jiān)督機(jī)制，多元化加強(qiáng)集體資產(chǎn)監(jiān)管

一是成立集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會及其辦公室，理順監(jiān)督職能。各街鎮(zhèn)于2014年成立街鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會以后，2016年，為進(jìn)一步健全街鎮(zhèn)監(jiān)督管理體制，14個(gè)街鎮(zhèn)又成立了集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會辦公室，具體承擔(dān)監(jiān)督職能。

二是全面實(shí)行審計(jì)監(jiān)督管理。2018年，松江區(qū)農(nóng)經(jīng)站首次委托第三方實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行情況審計(jì)，審計(jì)對象涉及8個(gè)鎮(zhèn)的45個(gè)村合作社、45個(gè)村居委會、6個(gè)村實(shí)業(yè)公司，共計(jì)96個(gè)村居級單位。6月初對96家單位下達(dá)了審計(jì)通知，被審計(jì)單位及時(shí)送達(dá)審計(jì)材料于第三方審計(jì)安信會計(jì)事務(wù)所。10月底完成審計(jì)，已對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題整理成鎮(zhèn)級匯總和區(qū)級匯總，并對審計(jì)單位下達(dá)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織第三方審計(jì)整改通知書》。

三是集中代理記賬，實(shí)行財(cái)務(wù)核算統(tǒng)一管理，建立前置審核監(jiān)督。松江區(qū)各街鎮(zhèn)在集中設(shè)立會計(jì)服務(wù)中心基礎(chǔ)上，全部實(shí)行會計(jì)統(tǒng)一記賬，票據(jù)統(tǒng)一審核，所有鎮(zhèn)、村級單位的會計(jì)業(yè)務(wù)處理全部委托代理記賬，集中財(cái)務(wù)人員統(tǒng)一管理，鎮(zhèn)級集體企業(yè)實(shí)行委派。所有資金支出全部經(jīng)票據(jù)審核后才能支付，對報(bào)銷票據(jù)支出的合規(guī)性、支出審批程序、資金支付等進(jìn)行審核把關(guān)，加大了票據(jù)的前置審核。街鎮(zhèn)會計(jì)服務(wù)中心所有日常費(fèi)用全部由街鎮(zhèn)財(cái)政買單，減輕了集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)。

四是對重大事項(xiàng)實(shí)施區(qū)級備案管理。按照《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)備案管理實(shí)施意見（試行）》對全區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村集體重大事項(xiàng)實(shí)行區(qū)級備案管理。目前14個(gè)街鎮(zhèn)共提交備案材料80項(xiàng)，主要涉及集體資產(chǎn)處置、對外投資、融資等重大事項(xiàng)的備案。

（三）政府加大農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是區(qū)級加大對村級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，減輕集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)。針對村社分賬后村委會經(jīng)費(fèi)不足問題，松江區(qū)下發(fā)《關(guān)于加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、保障村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)施意見》文件，加大了財(cái)政扶持力度，農(nóng)業(yè)地區(qū)每個(gè)村平均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付從70萬元增加到了130萬元，保障了村委會的基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。對少數(shù)村公益事業(yè)支出經(jīng)費(fèi)的不足部分，各鎮(zhèn)財(cái)政加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度給予托底。葉榭鎮(zhèn)、新浜鎮(zhèn)、小昆山鎮(zhèn)自2016年起由鎮(zhèn)財(cái)政托底，車墩鎮(zhèn)給予了鎮(zhèn)財(cái)政支持。

二是結(jié)合鄉(xiāng)村振興，研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持政策。為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，區(qū)農(nóng)委研究制定了《松江區(qū)關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值的若干政策》，包括五大方面：完善農(nóng)村集體建設(shè)用地減量化的補(bǔ)償機(jī)制，確保補(bǔ)償資金足額到位；建立農(nóng)村集體建設(shè)用地自身發(fā)展機(jī)制，實(shí)行指標(biāo)統(tǒng)籌平移參與發(fā)展；擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，落實(shí)土地出讓分成收益；扶持浦南薄弱地區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)行定向合作；積極實(shí)施地方稅收扶持政策，實(shí)行部分地方稅收分成返還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（四）加強(qiáng)工作指導(dǎo)，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)行行為

一是定期開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。2017年，松江區(qū)組織各街鎮(zhèn)開展了全區(qū)集體固定資產(chǎn)清理和登記工作，對全區(qū)鎮(zhèn)、村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織的固定資產(chǎn)（包括賬內(nèi)賬外、單位內(nèi)外）進(jìn)行了全面清查。2018年，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及市農(nóng)委的要求，在2017年固定資產(chǎn)清查基礎(chǔ)上進(jìn)一步開展了集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，清查范圍擴(kuò)大至集體資源、經(jīng)營性、非經(jīng)營性資產(chǎn)及現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等。5月底已組織各街鎮(zhèn)召開了專題業(yè)務(wù)布置暨培訓(xùn)會議，10月底基本完成清產(chǎn)核資匯總工作，11月底完成賬務(wù)調(diào)整工作。

二是實(shí)行村經(jīng)濟(jì)合作社與村民委員會分賬管理。2014年，指導(dǎo)全區(qū)107個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社與村民委員會實(shí)行事務(wù)分離、分賬管理，到2015年4月已全部實(shí)行獨(dú)立核算。連續(xù)3年區(qū)級每年針對“村社分賬”實(shí)施情況進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查，促進(jìn)村社規(guī)范開支審批程序，嚴(yán)格審批監(jiān)督管理。

三是街鎮(zhèn)逐步理清財(cái)政與集體的資產(chǎn)關(guān)系。松江區(qū)積極推進(jìn)各街鎮(zhèn)政府部門、事業(yè)機(jī)構(gòu)、社會服務(wù)組織及公益性的集體企業(yè)使用集體資產(chǎn)建立租賃關(guān)系并收取租賃費(fèi)，進(jìn)一步厘清了財(cái)政與集體的關(guān)系。截至2017年底，中山、泖港、葉榭、小昆山已建立了租賃關(guān)系，每年收取租金5400萬元，增加了鎮(zhèn)級聯(lián)合社的收益。其他各街鎮(zhèn)也正在積極推進(jìn)此項(xiàng)工作。

（五）建立責(zé)任考核機(jī)制，加強(qiáng)對區(qū)鎮(zhèn)兩級工作責(zé)任考核

一是加強(qiáng)對區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的考核。區(qū)農(nóng)委建立考核細(xì)則，對區(qū)經(jīng)管站開展五方面的業(yè)務(wù)工作考核，包括：完善“三會”制度，促進(jìn)常態(tài)化管理；加大集體經(jīng)濟(jì)重大事項(xiàng)備案監(jiān)管；貫徹落實(shí)《條例》，全面推進(jìn)培訓(xùn)工作；對集體經(jīng)濟(jì)組織開展審計(jì)監(jiān)督；對鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)經(jīng)營管理實(shí)行“制度+科技”平臺監(jiān)管等。

二是區(qū)級加強(qiáng)對街鎮(zhèn)的考核。把“深化農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)范集體資產(chǎn)監(jiān)督管理”列入本年度區(qū)政府重點(diǎn)工作。區(qū)農(nóng)委按照區(qū)委、區(qū)政府的考核意見，下發(fā)了2018年街鎮(zhèn)園區(qū)目標(biāo)責(zé)任工作考核細(xì)則，考核結(jié)果作為街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)獎懲依據(jù)?？己朔譃樗姆矫妫航M織開展《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》專題培訓(xùn)，街鎮(zhèn)資產(chǎn)公司實(shí)行平臺核算，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)實(shí)行區(qū)級備案管理，落實(shí)可持續(xù)按份分紅等百分考核制。

三是街鎮(zhèn)簽訂目標(biāo)責(zé)任協(xié)議，開展多角度責(zé)任考核。方松、中山、九亭、泖港、泗涇、佘山、洞涇等各街鎮(zhèn)每年與鎮(zhèn)聯(lián)合社（資產(chǎn)公司）、村合作社簽訂目標(biāo)責(zé)任協(xié)議書，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體資產(chǎn)保值增值、綜合管理、制度建設(shè)等方面制定不同的目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)進(jìn)行考核。

二、主要成效

（一）成員實(shí)行可持續(xù)分紅

各街鎮(zhèn)自2015年以來全部實(shí)現(xiàn)了每年分紅，都制定了“十三五”分紅方案。2018年10月，14個(gè)街鎮(zhèn)完成當(dāng)年度分紅3.03億元，比上年增長10.2%，其中鎮(zhèn)級2.46億元。8年來，全區(qū)累計(jì)分紅13.17億元。

（二）體現(xiàn)民主、監(jiān)督、公開、公示

全區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織于2014年成立村務(wù)監(jiān)督委員會。每月初由村務(wù)監(jiān)督委員會檢查和審核集體經(jīng)濟(jì)組織收入、支出及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動，2017年開始實(shí)施村級集體經(jīng)濟(jì)組織編制預(yù)決算上傳“三資”監(jiān)管平臺。集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動收支、土地流轉(zhuǎn)收益分配等定期通過村務(wù)公示欄、農(nóng)民一點(diǎn)通及時(shí)公示，充分保障了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

（三）拓寬監(jiān)督方式，逐步健全監(jiān)管手段

一是積極推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理平臺建設(shè)。平臺與現(xiàn)有的“三資”監(jiān)管平臺相銜接，實(shí)現(xiàn)對街鎮(zhèn)資產(chǎn)公司等集體企業(yè)在集體資產(chǎn)管理、租賃合同、財(cái)務(wù)管理等方面全方位、全流程的事前、事中及事后監(jiān)管。該平臺在下半年已正式全面使用。

二是實(shí)行重大事項(xiàng)備案監(jiān)管。今年以來，各街鎮(zhèn)正有序落實(shí)重大事項(xiàng)區(qū)級備案管理，推進(jìn)了區(qū)、鎮(zhèn)兩級農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的聯(lián)動監(jiān)管。

（四）理順投資主體，積極推進(jìn)聯(lián)合社實(shí)體化運(yùn)作

松江區(qū)基本理順了資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，使聯(lián)合社真正成為了集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營和投資主體。全區(qū)從2016年開始全面推進(jìn)了鎮(zhèn)級集體企業(yè)出資人進(jìn)行工商登記變更工作，推進(jìn)聯(lián)合社獨(dú)立核算、實(shí)體化運(yùn)作，14個(gè)街鎮(zhèn)84家經(jīng)營性集體企業(yè)的出資人變更為聯(lián)合社或聯(lián)合社控股的資產(chǎn)公司名下，聯(lián)合社出資比例達(dá)99%。

三、存在問題

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范管理有待加強(qiáng)

一是農(nóng)村集體資產(chǎn)重大事項(xiàng)決策審議程序不完善。部分街鎮(zhèn)沿用黨政班子研究決策程序，沒有經(jīng)過理事會、監(jiān)事會、社員代表大會“三會”通過制度，民主決策、民主監(jiān)督得不到體現(xiàn)，社員知情權(quán)與表決權(quán)得不到完全保障。

二是部分街鎮(zhèn)經(jīng)營管理、責(zé)任考核和風(fēng)險(xiǎn)控制等制度以及財(cái)務(wù)收支預(yù)決算、開支審批等財(cái)務(wù)會計(jì)制度不完善。部分街鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未委托第三方機(jī)構(gòu)或者建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)每年對本集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動開展審計(jì)，審計(jì)結(jié)果和審計(jì)整改情況未向成員公示。

三是集體資產(chǎn)清拆協(xié)議未簽訂。全區(qū)因低效集體建設(shè)用地減量化、環(huán)境綜合整治清拆136.85萬平方米，涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地9113.8畝。目前部分街鎮(zhèn)集體資產(chǎn)清拆協(xié)議尚未簽訂、補(bǔ)償資金尚未到位，影響了農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值。

（二）農(nóng)村集體為他人提供擔(dān)保有待清理

《條例》第十九條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理事、主要管理人員不得違反法律、法規(guī)和章程的規(guī)定，或者未經(jīng)成員大會同意，以農(nóng)村集體資產(chǎn)為他人擔(dān)保?！边@明確了規(guī)范擔(dān)保及融資程序。目前，個(gè)別街鎮(zhèn)存在農(nóng)村集體資產(chǎn)未按規(guī)定為他人提供擔(dān)保的歷史遺留問題。當(dāng)時(shí)為了招商引資，吸引民營企業(yè)入駐，增加地方稅收，部分街鎮(zhèn)未按規(guī)定用農(nóng)村集體資產(chǎn)為民營企業(yè)或政府提供融資、貸款擔(dān)保，需要進(jìn)一步清理整改。

（三）街鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理隊(duì)伍力量不足

街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門還沒有按照區(qū)級規(guī)定建立健全農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)，配足配強(qiáng)專業(yè)管理人員。目前，松江區(qū)街道農(nóng)經(jīng)管理職能落實(shí)在綜合保障辦，各鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理職能落實(shí)在經(jīng)管所，絕大部分街鎮(zhèn)只配備2—3人從事農(nóng)經(jīng)管理工作，有的還兼統(tǒng)計(jì)、審計(jì)工作，管理隊(duì)伍力量明顯不足。

四、對策與建議

（一）促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范管理

一是完善農(nóng)村集體資產(chǎn)重大事項(xiàng)決策審議程序。松江區(qū)已下發(fā)《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)備案管理實(shí)施意見（試行）》，并嚴(yán)格按照《條例》要求，對全區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村集體重大事項(xiàng)實(shí)行區(qū)、鎮(zhèn)兩級備案管理制度。各街鎮(zhèn)也要進(jìn)一步完善“三重一大”制度，嚴(yán)格落實(shí)“三重一大”集體決策程序，重大事項(xiàng)應(yīng)先經(jīng)理事會決策、監(jiān)事會及街鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會審核、成員代表大會表決的程序。

二是規(guī)范集體資產(chǎn)清拆程序。簽訂清拆協(xié)議，清拆補(bǔ)償資金及時(shí)到位集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶。

三是積極推進(jìn)“制度+科技”農(nóng)村集體資產(chǎn)日常經(jīng)營管理操作平臺建設(shè)。在農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺基礎(chǔ)上，對集體資產(chǎn)在管理、租賃交易、財(cái)務(wù)監(jiān)管等方面全方位、全流程的事前、事中及事后監(jiān)管。

四是加強(qiáng)集體固定資產(chǎn)動態(tài)管理。各街鎮(zhèn)應(yīng)建立健全固定資產(chǎn)購置、登記、報(bào)廢、報(bào)損、處置等管理制度，明確職責(zé)、責(zé)任到人、規(guī)范程序，嚴(yán)格履行資產(chǎn)報(bào)廢審批手續(xù)。

（二）穩(wěn)妥處置農(nóng)村集體為他人提供擔(dān)保的歷史遺留問題

各街鎮(zhèn)要對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織下屬集體公司對外擔(dān)保、為政府擔(dān)?；蛑苯尤谫Y的行為進(jìn)行清理整改，避免影響集體經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展。各街鎮(zhèn)、村居農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)為他人擔(dān)保的，必須符合法律、法規(guī)和章程的規(guī)定，經(jīng)成員大會同意方可實(shí)行。

（三）加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)管理和隊(duì)伍建設(shè)

要針對農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管人員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社管理成員，進(jìn)一步加強(qiáng)《條例》宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)經(jīng)管理隊(duì)伍對法規(guī)的認(rèn)知度和敏感度，進(jìn)一步提高依法推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)監(jiān)督管理的積極性。切實(shí)按照區(qū)委、區(qū)政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)的要求，保證各街鎮(zhèn)有3—5人專職從事農(nóng)經(jīng)管理工作，并明確職責(zé)分工。加強(qiáng)對會計(jì)服務(wù)中心代理記賬的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督和考核，提升財(cái)務(wù)人員的責(zé)任意識和專業(yè)知識，保證資金支出的合規(guī)性、合理性。

（四）積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大途徑

多渠道探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，依托G60科創(chuàng)走廊建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)“區(qū)區(qū)合作、品牌聯(lián)動”模式，加大農(nóng)村集體組織參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)力度，不斷增加集體資產(chǎn)總量。要繼續(xù)推進(jìn)不同類型農(nóng)村集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，重點(diǎn)對集體土地二次開發(fā)和入市出讓給予支持，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地再發(fā)展機(jī)制和置換機(jī)制。區(qū)、鎮(zhèn)二級要加大對農(nóng)村公益事業(yè)投入力度，進(jìn)一步改善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村美、農(nóng)民富。