探析機(jī)場公安機(jī)關(guān)與政府監(jiān)督部門的空防安全職責(zé)

摘 要：當(dāng)前，我國民航各個機(jī)場的公安機(jī)關(guān)與地區(qū)管理局、公安局及安全監(jiān)督管理辦公室空防處幾個部門，就機(jī)場空防安全的職責(zé)定位存在交叉和模糊現(xiàn)象，這一問題給機(jī)場公安機(jī)關(guān)工作的順利開展造成了較大的不便，同時也有可能導(dǎo)致公共資源的浪費。筆者結(jié)合我國民航機(jī)場的整體保衛(wèi)工作需求，主要從職責(zé)界定、行使權(quán)力分析、公共管理職能的系統(tǒng)劃分以及機(jī)場公安機(jī)關(guān)在空防安全上的重要作用幾個方面出發(fā)，對機(jī)場公安機(jī)關(guān)與政府監(jiān)督部門的空防安全職責(zé)進(jìn)行了探析。

關(guān)鍵詞：公安機(jī)關(guān)；政府監(jiān)督部門；空防安全；公共管理職能

在我國民航的機(jī)場防空安全管理上，機(jī)場公安機(jī)關(guān)的職責(zé)界定存在著明顯的邊界不清問題，這一問題也給我國民航安保工作的順利開展造成了影響。目前，人們主要將機(jī)場公安機(jī)關(guān)的安全職責(zé)界定為民航公安管理體制問題、機(jī)場公安機(jī)關(guān)的工作機(jī)制問題，或是民航安全內(nèi)部職責(zé)劃分的問題。對此，筆者認(rèn)為理清民航公安行政管理體制對于推動民航安全保衛(wèi)工作順利開展具有重要的意義，但體制本身與界定機(jī)場公安機(jī)關(guān)的安全職責(zé)并無本質(zhì)性聯(lián)系。要想對機(jī)場公安機(jī)關(guān)的安全職責(zé)進(jìn)行界定，需要結(jié)合法理的內(nèi)在邏輯進(jìn)行分析。

一、理清機(jī)場公安機(jī)關(guān)與政府監(jiān)管部門的空防安全職責(zé)，對于提升我國空防安保工作效能意義重大

要想提升我國在機(jī)場安防安保工作的系統(tǒng)性，首先需要做的就是理清公安機(jī)關(guān)與政府監(jiān)管部門的空防安全職責(zé)。就實踐而言，影響安全狀況的相關(guān)者主要包括直接行為人、負(fù)責(zé)運營的企業(yè)、負(fù)責(zé)社會管理的政府。企業(yè)、從業(yè)人員和政府都具有相應(yīng)的安保只能。一旦發(fā)生了危害公共安全的事件，無論是企業(yè)、從業(yè)人員還是政府，都應(yīng)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，只不過三方承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)存在差異。企業(yè)及從業(yè)者所承擔(dān)的責(zé)任是本體責(zé)任，而負(fù)責(zé)社會管理工作的政府所承擔(dān)的責(zé)任則包括以法定的程序確立規(guī)則、按照制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督、檢查和事后的處罰，概括來說就是監(jiān)管責(zé)任。

對組織或個體追究責(zé)任時需要考慮到權(quán)責(zé)匹配，即一方主體需承擔(dān)哪種責(zé)任時，需根據(jù)法律賦予主體的權(quán)力和權(quán)利進(jìn)行判定。民航企業(yè)在具備運營權(quán)利的同時，也需承擔(dān)相應(yīng)的安全義務(wù)和社會責(zé)任，若因相應(yīng)責(zé)任義務(wù)履行上的失誤導(dǎo)致安全問題的發(fā)生，則必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對于政府部門而言，由于難以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，因而需由負(fù)責(zé)的公務(wù)人員承擔(dān)起行政處分乃至刑事責(zé)任。

在機(jī)場管理中出現(xiàn)安全事故或隱患后，事后的處罰可以起到警示作用，有助于避免同類事故的二次出現(xiàn)。但必須明確一個概念，明確各方職責(zé)邊界的主要目的不是為了事后追責(zé)，而是通過另各方參與者了解自己的職務(wù)范圍，從而更好的履行職能，共同提升安全工作效能。對于空防安全而言，無論是航空公司還是相關(guān)的各級政府組織，都需要明確各自的職責(zé)和邊界，前者主要承擔(dān)運營的主體責(zé)任，而后者則需要承擔(dān)起應(yīng)急處置、治安管理、司法等職能。政府與企業(yè)協(xié)同發(fā)力，方能構(gòu)建起邊界清晰的空防安全體系，從而使得機(jī)場公安機(jī)關(guān)充分發(fā)揮其社會管理職能。

二、所有民航公安機(jī)關(guān)行使的，均是公共安全管理的公權(quán)力

政府和航空企業(yè)在航空的安全管理中的職能是不同的，政府負(fù)責(zé)公共管理，尤為注重公共安全，但企業(yè)不能擔(dān)負(fù)起這樣的職能，企業(yè)不具備政府這樣的職權(quán)。企業(yè)只有實施內(nèi)部管理的權(quán)限，通過行政措施管理民航安保工作。這是企業(yè)管理行為，這與政府的公共權(quán)力是完全不同的，因此，應(yīng)與國家行為區(qū)分開來。從政府角度來看，企業(yè)的安全保衛(wèi)職能是根據(jù)國家法律制定的，是企業(yè)的義務(wù)。例如，因為對登機(jī)旅客的安全負(fù)責(zé)，法律規(guī)定旅客必須接受安全檢查，機(jī)場提供安全檢查是航空公司的義務(wù)，法律并沒有賦予機(jī)場強制檢查權(quán)。要明確機(jī)場的安檢部門和行政執(zhí)法部門的區(qū)別。機(jī)場的安全檢查是以法律規(guī)定為基礎(chǔ)的機(jī)場運營必備公共服務(wù)項目，而不是行政公權(quán)力。

空防安全屬于公共安全范疇，因此，政府行駛的與民航安保相關(guān)的權(quán)力屬于與公共安全相關(guān)的公權(quán)力。這些部門是負(fù)責(zé)民航的公共安全的公安機(jī)關(guān)。這也是《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》中對“民航公安機(jī)關(guān)”這一概念解釋的邏輯基礎(chǔ)。《條例》第三條對民用航空安保工作的管理進(jìn)行了規(guī)定，要求民航公安機(jī)關(guān)對安保工作要統(tǒng)一管理，建立專業(yè)的檢查和監(jiān)督機(jī)制。民航公安機(jī)關(guān)不僅包括民航公安局，機(jī)場公安機(jī)關(guān)和空警隊伍，還包括地區(qū)管理公安局和安監(jiān)辦空防處等。

民航公安機(jī)關(guān)需要履行法規(guī)制定、法規(guī)導(dǎo)則制定、法律條款解釋、法律執(zhí)行的指導(dǎo)和監(jiān)督等工作，這與普通的公安業(yè)務(wù)部門是一致的。而駐機(jī)場的公安機(jī)關(guān)和地區(qū)管理公安局以及其入駐機(jī)場的辦事處——監(jiān)管辦空防處是空防安全工作公共管理職能具體執(zhí)行部門。但二者存在哪些區(qū)別仍需考證。普遍認(rèn)為，政府監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管，而機(jī)場公安機(jī)關(guān)的職責(zé)更為具體，更多地是面向社會大眾的工作任務(wù)。這一論證的合理性遭到的相關(guān)部門的質(zhì)疑，需要進(jìn)行具體的分析。

上述問題可以從以下幾方面進(jìn)行分析。首先，從公共安全管理的職能的角度分析，行政管理和刑事管理是公安職能的兩個方面。行政法規(guī)定了行政管理的屬性，我國的行政法典并沒有統(tǒng)一起來，因此，行政行為及管理措施的定義在學(xué)術(shù)上是存在爭議的。例如，公安的行政管理包括治安管理和與專業(yè)有關(guān)的行政管理，后者是較為常規(guī)性的管理任務(wù)，如消防管理和道路交通管理等。民航的安全保衛(wèi)既包括常規(guī)的治安管理，是針對大眾社會層面的自然人違反治安管理條例、破壞公共秩序的行為。民航的公共安全管理既有常規(guī)的治安管理，也有專業(yè)性的行業(yè)管理。政府的航空安全監(jiān)督主要針對社會法人，是專業(yè)性的行業(yè)管理的主要代表。相關(guān)的監(jiān)管法律規(guī)章明確規(guī)定了民航安保工作的責(zé)任和義務(wù)，并建立了與法律同等地位的管理方法和處罰措施，不能出現(xiàn)任何以行政管理的名義設(shè)置的限制人身自由的管理模式和處罰手段，這屬于嚴(yán)重違法行為，超越了自己的職權(quán)范疇。

任意一個民航公安機(jī)關(guān)都具備全部的管理職能，根據(jù)日常經(jīng)驗，我們會自然地認(rèn)為一個部門只能承擔(dān)部門安全管理只能，而不能全面管理，這種想法是錯誤的。從理論上講，如果民航公安機(jī)關(guān)不能全面承擔(dān)相關(guān)的管理職能，那不利于安全管理的政策執(zhí)行。這也從另一角度回答了上述問題，機(jī)場公安機(jī)關(guān)和監(jiān)管部門之所以存在職責(zé)差異，是各自的分工不同，但工作權(quán)限無明顯差別，其執(zhí)法性質(zhì)也基本相同。其中，空警隊伍隸屬于公安機(jī)關(guān)，是重要的空中執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但空警隊伍的主要職責(zé)是針對突發(fā)事件做出即時反應(yīng)，采取即時強制控制措施。地面公安機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對事件做出后續(xù)處理，包括行政處罰及刑事事件的偵察、處理工作。二者均具備全部的管理職能，但由于分工不同，各自的核心職能不同，空中警力處理空中突發(fā)事件的職能更為顯著。

三、合理劃分職責(zé)，確保重點突出，提升系統(tǒng)效能

要想構(gòu)建起科學(xué)合理的空防安全管理體系，首先需要對涉及民航具體管理的公安機(jī)關(guān)職責(zé)進(jìn)行劃分，明確各自工作重點，從而形成執(zhí)法合力。

第一，地區(qū)管理局公安局與監(jiān)督辦空防辦需重點承擔(dān)行業(yè)公安管理職能。將業(yè)公安管理的職責(zé)歸屬于管理局公安局，對改善于民航部門與其他政府部門之間的配合具有積極的意義。首先，管理局公安局的管理權(quán)限本來就覆蓋對機(jī)場、民航公司的空防安全工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和處罰。由于安全檢查是機(jī)場的企業(yè)行為，受到《中國民用航空危險品運輸管理規(guī)定》的限制，而行業(yè)管理范疇正是管理局公安局的工作范疇。其次，對空防安全中客運代理人等其他民航運營服務(wù)企業(yè)的管理職責(zé)，也由地方管理局公安局承擔(dān)，這種管理更多是行業(yè)范疇的管理，而非針對民航公司或客運代理人個人違規(guī)行為的管理。另外，由于機(jī)場公安機(jī)關(guān)與管理局公安局具有行政的上下級關(guān)系，因而管理局公安局可對轄區(qū)內(nèi)的機(jī)場公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督管理。

第二，機(jī)場公安機(jī)關(guān)履行屬地機(jī)場的安保職責(zé)。指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)場各相關(guān)單位落實民航安保相關(guān)法律法規(guī)的職能以及對機(jī)場安保設(shè)施進(jìn)行檢查的職能由管理局公安局及政府監(jiān)管部門承擔(dān)，而機(jī)場公安機(jī)關(guān)的主要職能就是通過警務(wù)人員的設(shè)置和警務(wù)手段的運營，消除、處置各類外部威脅。具體來說，機(jī)場公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能包括：治安防控職能、突發(fā)事件處置職能、機(jī)場警衛(wèi)職能、公安調(diào)查職能、公安情報信息職能、通行證件管理職能、指導(dǎo)和管理機(jī)場企業(yè)內(nèi)保職能。由上可知，機(jī)場公安機(jī)關(guān)并不是機(jī)場空防安全中的主責(zé)單位，而是與各個責(zé)任主體相輔相成的。由政府監(jiān)督管理部門及管理局公安局制定民航企業(yè)所需遵守的法律規(guī)章并監(jiān)督其實施，由民航相關(guān)企業(yè)在遵從相關(guān)管理制度的基礎(chǔ)上開展安檢等管理流程，由機(jī)場公安機(jī)關(guān)消除、打擊各類外部威脅，從而實現(xiàn)機(jī)場公安機(jī)關(guān)、政府監(jiān)督部門及民航公司三位一體地完成地面安全保衛(wèi)工作。

第三，公安管理職能的相互配合與靈活調(diào)整。通過明確機(jī)場公安機(jī)關(guān)與政府監(jiān)督管理部門在機(jī)場安防工作中的職責(zé)，對于分處兩個部門的公務(wù)人員明確自身職權(quán)范圍具有積極意義，并且在安全事故出現(xiàn)后，可以更加容易的追責(zé)，避免了部門之間的推諉問題。但是，由于機(jī)場安全工作面臨的情況和問題較為多元，也需要機(jī)場公安機(jī)關(guān)與政府監(jiān)督管理部門根據(jù)實際情況相互配合，由機(jī)場公安機(jī)關(guān)彌補政府監(jiān)督管理部警力不足的短板，在機(jī)場公安機(jī)關(guān)處理的安防問題涉及行業(yè)管理范疇時，由政府監(jiān)督管理部門配合完成。

四、機(jī)場公安機(jī)關(guān)在空防安全工作上的價值將日益凸顯

近年來，國內(nèi)民航企業(yè)積極借鑒境外機(jī)場的先進(jìn)管理模式，努力完善航空安全管理程序。相較而言，機(jī)場公安機(jī)關(guān)發(fā)展極為緩慢，甚至出現(xiàn)停滯現(xiàn)象。奧運安保促進(jìn)了機(jī)場公安安保的體系化，但奧運會工作結(jié)束后，機(jī)場安全工作又失去了發(fā)展的動力源泉。最根本的原因是政企分離后，機(jī)場公安機(jī)關(guān)逐步地政府化。體制改革不能在短時間內(nèi)完成，也是造成機(jī)場公安機(jī)關(guān)尷尬處境的另一原因，從這一角度考慮，明確界定各部門的職責(zé)，尋找自身定位，能夠有效緩解公安機(jī)關(guān)暫時的尷尬地位，重?zé)ㄇ啻骸?/p>

機(jī)場公安機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是駐守機(jī)場的執(zhí)法者，是國家的一種武裝力量。機(jī)場的安全檢查是空中安全的警戒線，以民航安全為基礎(chǔ)，如果沒有警察部隊負(fù)責(zé)航空守衛(wèi)，航空安全將難以保障，機(jī)場將成為真空地帶。民航安保工作需要系統(tǒng)性管理，不僅需要從管理手段上改善安保工作，同時也應(yīng)當(dāng)提升機(jī)場公安機(jī)關(guān)的空防安全地位，發(fā)揮其不可替代的安防功效。

綜上所述，探究機(jī)場公安機(jī)關(guān)與政府監(jiān)督部門的空防安全責(zé)任問題，對于社會管理和空防安全工作管理效能的提升具有積極的意義，有助于管理工作從行政化向法制化的轉(zhuǎn)變。

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作者簡介：王虹（1972.02- ），女，遼寧大連人，副教授，碩士研究生，研究方向：高等職業(yè)教育和刑法學(xué)。