社會組織的去風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制研究

管 兵

內(nèi)容提要 社會組織與政府關(guān)系的核心是風(fēng)險(xiǎn)控制?；跐撛诘娘L(fēng)險(xiǎn)考量，政府和社會組織的行為模式都受到約束。對于試圖被正式認(rèn)可的社會組織來說，必須訴求于去風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。對于意圖培育社會組織并加以利用的政府來說，也必須消除潛在的風(fēng)險(xiǎn)。本研究以各地大量出現(xiàn)的商品房業(yè)主跨社區(qū)組織為例，提出并檢驗(yàn)去風(fēng)險(xiǎn)的三種機(jī)制：政府層級、私人化和合作機(jī)制。通過這三種去風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，社會組織與政府達(dá)成三種信任機(jī)制：弱者信任、關(guān)系信任和合作信任。

為什么有的社會組織可以獲得政府的批準(zhǔn)，而另外一些卻不能夠？從自下而上的角度，有學(xué)者認(rèn)為，整體上國家對社會組織采取控制和管理的態(tài)度(顧昕、王旭，2005；黃曉春，2015)。針對控制和管理的差異性，有學(xué)者提出分類控制的觀點(diǎn)。認(rèn)為不同性質(zhì)的社會組織，政府會采取不同的控制方式，有一些不敏感、有利于發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)的社會組織可以比較容易獲得批準(zhǔn)，而維權(quán)、法律類社會組織則被排斥在制度之外(康曉光、韓恒，2005)。也有學(xué)者提出不同的城市由于其權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同，社會組織也有不同的發(fā)展機(jī)會(管兵，2013)；不同的職能部門，也有其培育社會組織的不同邏輯(黃曉春，嵇欣，2014)。這些解釋具有宏觀上的說服力，不同領(lǐng)域或不同城市的社會組織面臨著差異化的制度待遇。但在微觀層面上，我們?nèi)匀豢梢杂^察到，對于同一類性質(zhì)的從事相同活動的社會組織，在不同的城市，甚至是在同一個城市，有些可以被批準(zhǔn)，而有一些卻不可以。有學(xué)者認(rèn)為社會組織與政府的關(guān)系非常重要，社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人與政府的關(guān)系可以為社會組織獲得機(jī)會，強(qiáng)調(diào)非正式政治的重要性(Yang，2005；張緊跟、莊文嘉，2008)。這些觀察都具有合理性。但政府與社會組織的關(guān)系的實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)控制，這是由《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》塑造出來的制度性因素。無論培育社會組織，還是管控社會組織，風(fēng)險(xiǎn)考慮都處于核心的位置。為什么非正式政治可以起作用？為什么不同的政府及不同的職能部門有不同的態(tài)度？這些此前的回答都值得進(jìn)一步審視。本研究的經(jīng)驗(yàn)材料顯示，對于有著相似背景的社會活躍人士，從事相似的活動，但在獲得政府認(rèn)可的機(jī)會上仍然存在差異。本研究的核心問題是，基于什么樣的風(fēng)險(xiǎn)考慮，社會組織無法被政府正式認(rèn)可？基于什么樣的信任，社會組織可以被政府正式認(rèn)可？

本文聚焦城市商品房小區(qū)業(yè)主群體建立的社會組織，試圖通過比較它們的際遇，給出新的結(jié)構(gòu)性解釋。對于業(yè)主群體來說，他們可以成立法律明文許可的組織。《中華人民共和國物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》都明確賦予了業(yè)主成立住宅小區(qū)業(yè)主委員會的權(quán)利，并給出具體的程序要求和職責(zé)描述，各地地方政府也出臺了相應(yīng)的實(shí)施辦法。因此，業(yè)主成立業(yè)委會面臨的是統(tǒng)一的制度背景。該領(lǐng)域已有很多文章討論業(yè)主成立業(yè)委會的問題(夏建中，2003；陳鵬，2009；黃艾禾、袁野，2013；管兵，岳經(jīng)綸，2014)。本文所針對的業(yè)主群體的社會組織并非是有著空間區(qū)域限制、有著直接利益相關(guān)、參與者范圍和權(quán)責(zé)明晰的業(yè)委會，而是超出社區(qū)范圍之外成立的維護(hù)或主張本地業(yè)主群體利益的社會組織。這一類社會組織因?yàn)闆]有明確的法律賦予其成立的規(guī)則許可，其職責(zé)也是模糊的，因此在不同地區(qū)表現(xiàn)出來更多的差異性。

依據(jù)作者收集的資料，本研究發(fā)現(xiàn)，獲得政府認(rèn)可的社會組織具有如下的特征：它們的主管單位層級較低，社會組織也被限定在較小的區(qū)域內(nèi)；它們的領(lǐng)導(dǎo)人在這個領(lǐng)域非常知名，領(lǐng)導(dǎo)人與政府直接相關(guān)部門存在著私人關(guān)系，并且最終這些社會組織的運(yùn)作模式也是以權(quán)威個體為主導(dǎo)的；它們的成立直接是政府授命的，或是跟政府有著合作。以上的每一個條件都可以增大社會組織獲得政府正式認(rèn)可的可能性。論文據(jù)此，驗(yàn)證了社會組織發(fā)展的三種去風(fēng)險(xiǎn)假設(shè)：政府層級假設(shè)、私人化假設(shè)、政社互利假設(shè)。政府層級假設(shè)相對應(yīng)的是弱者信任，私人化假設(shè)相對應(yīng)的是關(guān)系信任，互利假設(shè)相對應(yīng)的合作信任。

社會組織發(fā)展：風(fēng)險(xiǎn)與去風(fēng)險(xiǎn)

社會組織是第三部門的核心，是宏觀社會與微觀個人之間的中介。社會組織有著多元屬性，體現(xiàn)政治、社會、市場的多重意義(薩拉蒙等，2007)。在中國，政府對于社會組織的考量正是由其復(fù)雜而沖突的多重意義決定的。在提倡多元治理的導(dǎo)向下，社會組織是配合政府提供公共服務(wù)的公益組織。在這個維度上，導(dǎo)向小政府的改革和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要這個意義上的社會組織的發(fā)育。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度完善的意義上，社會組織可以平衡市場力量對政治和社會的介入及影響。這對政府是一個兩難，政府需要市場經(jīng)濟(jì)，需要資本的力量，社會力量的發(fā)展對資本力量是一個掣肘；而社會力量又可以修補(bǔ)市場力量的破壞性，緩解市場發(fā)展帶來的弊端。在政治參與的意義上，社會組織是集體利益表達(dá)和維護(hù)的重要平臺和渠道。社會組織既能夠扮演利益集團(tuán)的作用，在制度內(nèi)爭取特定群體的特殊利益，也能夠作為動員群眾的組織力量，發(fā)起抗議和社會運(yùn)動，維護(hù)被制度環(huán)境忽略的特殊利益。出于完全合乎理性的考量，政府希望主動或被動開放的政治參與機(jī)會能夠完全在自己控制之下，那么社會組織在這方面的作用，在政府看來是可疑的，至少是存在風(fēng)險(xiǎn)的(Saich,2000)?？傮w而言，政府對于社會組織的態(tài)度有著雙重傾向，在具體政策上，我們既能看到政府對于社會組織培育和發(fā)展的強(qiáng)調(diào)，也可以看到政府對發(fā)展社會組織潛在風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

國家針對社會組織發(fā)展的政策法規(guī)也體現(xiàn)了這種矛盾性。由國務(wù)院制定的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》是目前針對社會組織管理的最高級別的法規(guī)。這一條例分別在1989年年底制定和1998年進(jìn)行修訂，從制定和修訂的時間點(diǎn)我們可以清晰地看出，這一條例是為了解決此前發(fā)生的重大政治社會議題而做出的決定，具有非常明顯的管理控制色彩。我們從1989年第一版《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中可以看出政府的管理色彩，1998年修訂的版本所具有的管理色彩更加濃厚(顧昕、王旭，2005)。這些規(guī)則為政府在這一領(lǐng)域的作為設(shè)立了明確的邊界和責(zé)任。

這樣的制度背景就決定了政府的基本行為導(dǎo)向。無論是制度邏輯的分析(顧昕、王旭，2005)，還是經(jīng)驗(yàn)的調(diào)研(康曉光、韓恒，2005)，都可以清晰地看出政府在這一制度模式下激勵的行為特征?？傮w來看，這一制度會激勵地方政府采取風(fēng)險(xiǎn)厭惡型的策略，盡量規(guī)避發(fā)展社會組織有可能帶來的審批責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。在這種制度背景下，地方政府往往通過以下方式來應(yīng)對社會組織的審批工作：(1)不作為。少做事就少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，做得越多有可能風(fēng)險(xiǎn)越大，所以政府在這一領(lǐng)域普遍表現(xiàn)是無所作為，導(dǎo)致占80%左右的社會組織無法登記而非法存在(謝海定，2004)。(2)控風(fēng)險(xiǎn)。如果必須要有所作為，那么首要的原則是風(fēng)險(xiǎn)可控。所以我們可以看到分類控制(康曉光、韓恒，2005)。(3)有選擇。有選擇是政府最后的策略，如果一定在要在特定領(lǐng)域通過一些社會組織，政府一定會挑選能夠最大化控制其風(fēng)險(xiǎn)、并能增加自己績效的社會組織(管兵，2015b)。

《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》從1998年修訂到現(xiàn)在，制度一直是穩(wěn)定的，但實(shí)踐在發(fā)生變化。實(shí)踐領(lǐng)域發(fā)生的變化主要來自三個方面：第一，社會問題和社會沖突增多。隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，波及到的利益分化越來越深入廣泛，利益沖突頻現(xiàn)，社會信任感惡化，基層治理和社會治理都面臨新問題和新挑戰(zhàn)(王俊秀、楊宜音，2013)。第二，公眾公共服務(wù)需要增多。市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了廣泛的福利，也增加了普遍的公共性需要?，F(xiàn)代福利制度建立的過程，正是伴隨工業(yè)革命的進(jìn)程而逐步展開的(迪安，2015)。市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化變革讓人們脫離了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代和傳統(tǒng)的福利保障體系，經(jīng)濟(jì)和社會變遷讓公眾面對越來越多不斷增長的風(fēng)險(xiǎn)，帶來更強(qiáng)烈的公共服務(wù)需要。第三，社會群體共同利益開始形成。越來越多利益分化和維權(quán)行動刺激了群體共同利益的形成(管兵，2013,2015a)。在涉及群體共同利益的時候，人們就會走到一起，采取集體行動來維護(hù)自身權(quán)益。這些行動可以是制度內(nèi)的，也可以是制度外的，可以是溫和的，也可以是偏激的。這些行動都會增進(jìn)群體共同利益的形成，也會增強(qiáng)他們訴諸進(jìn)一步集體行動的能力，兩者會相互促進(jìn)和彼此強(qiáng)化。

這三個社會層面的變化給治理尤其是對政府的傳統(tǒng)回應(yīng)模式提出了挑戰(zhàn)，威脅到政府的三種回應(yīng)策略。(1)解決社會沖突和滿足公共需要是政府的職責(zé)，在這一領(lǐng)域，社會組織是一個有力的助手；(2)社會上有客觀的越來越強(qiáng)的結(jié)社需要；(3)當(dāng)自下而上的需要越來越普遍時，給政府有選擇的策略造成了困難，因?yàn)檫@會帶來更多的信息不對稱問題。

在社會力量發(fā)展并且需要表達(dá)集體利益訴求時，政府和社會如何應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)厭惡的制度背景？在政府與社會組織關(guān)系中，風(fēng)險(xiǎn)的降低依賴于信息不對稱問題的化解、社會組織行為的可預(yù)期性和可控制性。在這方面，政府不想在出事之后進(jìn)行懲罰，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)是首要考量。因此社會群體在成立社會組織時，政府必須能夠確保這些條件能夠滿足，社會群體需要傳遞出來信號并讓政府知曉。本文基于現(xiàn)有理論推導(dǎo)提出三個去風(fēng)險(xiǎn)假設(shè)。

1.政府層級假設(shè)：社會組織的層級越低，對于政府來說，風(fēng)險(xiǎn)越低。

按照《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，任何社會組織的成立首先必須要有業(yè)務(wù)主管部門，再有登記主管部門。對于社會組織來說，最核心的是要找到業(yè)務(wù)主管部門，這也是眾多社會組織難以成立的最大挑戰(zhàn)。

社會組織業(yè)務(wù)主管部門層級越低，意味著越有能力了解社會組織情況，信息不對稱情況越輕微。越基層的政府，越接近社會，與此同時，越是基層的社會組織，其活動區(qū)域也越有限，就越?jīng)]有能力引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，從而就越能夠滿足宏觀制度的要求(管兵，2015b)。

2.政社互利假設(shè)：無論主動還是被動，社會組織越能夠與政府互利，對于政府來說，風(fēng)險(xiǎn)越低。

在眾多領(lǐng)域，政府需要社會組織的合作。一旦政府與社會機(jī)構(gòu)有互利的空間和可能，這些社會機(jī)構(gòu)被政府正式認(rèn)可的概率大大提升?；ダ献饕环矫婵梢詾殡p方帶來實(shí)質(zhì)性的好處，另一方面對于政府來說可以充分獲得對方信息資料，并規(guī)劃對方的職能及活動空間。

在此假設(shè)下，我們關(guān)注具體政社關(guān)系的表現(xiàn)，是否存在結(jié)構(gòu)化的互利合作關(guān)系。這一關(guān)系的實(shí)現(xiàn)既有可能是社會機(jī)構(gòu)的主動嵌入(Ho,2007)，也有可能是政府自上而下向社會的反向嵌入(管兵，2015b)。但無論方向如何，政府互利假設(shè)認(rèn)為這種關(guān)系可以顯著降低社會組織對于政府的風(fēng)險(xiǎn)，甚至政府可以主動在這個領(lǐng)域培育社會組織。

3.私人化假設(shè)：社會組織越能夠訴諸私人化的行為模式，對于政府來說，風(fēng)險(xiǎn)越低。私人化的指標(biāo)是社會組織個人化和政社關(guān)系非正式化。也即社會組織從公共性上退卻，強(qiáng)化私人性。

社會組織的風(fēng)險(xiǎn)主要在于觸及社會穩(wěn)定及引發(fā)政治議題，這些都發(fā)生在公共空間，爭奪公共利益。越是主張公共性及聲稱代表公共利益的社會組織，采取維權(quán)和集體行動的可能性就越高，越容易給政府帶來風(fēng)險(xiǎn)。反之，如果社會組織在姿態(tài)上從公共性上退卻，采取維權(quán)和為集體利益而采取行動的可能性就低，風(fēng)險(xiǎn)就降低。這一做法的另一個后果是社會組織成為個體權(quán)威主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，領(lǐng)袖人物與政府之間可以建立私人化的、非正式的關(guān)系(張緊跟、莊文嘉，2008；Yang,2005)，關(guān)系信任帶來個體主導(dǎo)的組織的信任，從而進(jìn)一步強(qiáng)化政社互信。

政府態(tài)度差異：多維度比較

商品房小區(qū)業(yè)主群體是市場經(jīng)濟(jì)的直接產(chǎn)物。1998年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，開始住房商品化改革，之后大量的城市市民開始購買私有住房。隨著住房市場化改革，居民購買私有產(chǎn)權(quán)的住房，開始出現(xiàn)業(yè)主群體。這一群體與其他社會群體(比如農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗工人等)存在著很大的不同，由于住房商品化的市場動力、普遍性糾紛引發(fā)的治理參與動力、管理集體產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)立法賦予的合法結(jié)社動力，他們構(gòu)成了最具活力的社會群體。

住房商品化改革促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的迅速增長，房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，由此相關(guān)的土地財(cái)政也激活了各地城鎮(zhèn)化的極大活力(周飛舟，2007)。在這一巨大的經(jīng)濟(jì)浪潮之下，新興商品房住宅小區(qū)成為各大中小城市的單調(diào)不變的風(fēng)景線，填充這一風(fēng)景的住客也重塑了社會結(jié)構(gòu)，大批城市居民成為商品房業(yè)主。這一市場化發(fā)展由于與整體宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方政府財(cái)政、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等密切相關(guān)，至今仍能看到源源不絕的動力。在此持續(xù)的動力源下，業(yè)主群體勢必進(jìn)一步擴(kuò)大。這正是市場經(jīng)濟(jì)改革帶來的最顯著的社會后果之一。我們既可以看到業(yè)主群體與物業(yè)管理企業(yè)、房地產(chǎn)商的沖突或訴訟(張磊，2005；崔亮、王亦君，2006；Cai,2005,2007;Xia and Guan,2014)，也能看到業(yè)主群體參與居委會選舉行動(Guan and Cai,2015)，以及業(yè)主群體的立法參與的努力。業(yè)主一步步從社區(qū)開始進(jìn)入到了治理體系中。

而業(yè)主群體之所以在被動侵權(quán)的狀態(tài)下，還能夠有應(yīng)對的行動能力，這與國家賦予這個群體的特殊結(jié)社權(quán)利相關(guān)。因?yàn)闃I(yè)主群體是房地產(chǎn)市場發(fā)展的客觀后果，國家對業(yè)主群體的理解也是從經(jīng)濟(jì)意義上去看待的。這直接體現(xiàn)在業(yè)主委員會這一組織的制度規(guī)定上。這種基層的制度安排，有學(xué)者認(rèn)為是公民社會的先聲和民主的一種具體實(shí)現(xiàn)形式(夏建中，2003；Read,2003，2008；陳鵬，2009)。但依據(jù)各種法規(guī)，業(yè)委會在行政和法律上都是一種經(jīng)濟(jì)組織。針對城市商品房小區(qū)管理的現(xiàn)有政府文件和法規(guī)主要來自建設(shè)部。直到現(xiàn)在，與業(yè)委會直接相關(guān)的政府部門就是各級建委中的居住小區(qū)管理辦公室。建設(shè)部在1994年出臺了《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》，是關(guān)于小區(qū)管理的早期文件。國務(wù)院在2003年新制定《物業(yè)管理?xiàng)l例》，在這部條例中，改管委會為業(yè)主委員會，并開始具體規(guī)定了業(yè)主大會和業(yè)主委員會的具體操作方式。這一條例在2007年進(jìn)行了修改。2007年另一部重要的法律《中華人民共和國物權(quán)法》中也具體規(guī)定了業(yè)主物權(quán)的具體管理方式、業(yè)主大會和業(yè)主委員會實(shí)際操作方式。

在這種情況下，業(yè)主組織獲得了充足的發(fā)展空間和內(nèi)部動力。業(yè)委會本身得到了發(fā)展的機(jī)會，與此同時，我們也看到業(yè)主群體的區(qū)域性組織開始出現(xiàn)(張緊跟、莊文嘉，2008；管兵，2013)。各地的業(yè)主群體頻繁互動，組織和參與集體活動，跨地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)在互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)實(shí)中逐步建立起來。

表1 業(yè)主跨社區(qū)業(yè)主組織情況一覽表

在本文統(tǒng)計(jì)的此類組織中，最早出現(xiàn)的組織集中在上海、廣州、北京三地。最早是上海的和諧社區(qū)沙龍(上海業(yè)偉業(yè)主咨詢服務(wù)有限公司)，2003年成立，以企業(yè)的身份登記，可謂是第一個此類組織。在2005年前后，業(yè)委會協(xié)會最早出現(xiàn)在北京和廣州，和諧社區(qū)發(fā)展中心出現(xiàn)在北京。雖然業(yè)委會協(xié)會在大城市中未能獲得政府的批準(zhǔn)，但這一模式仍然在各地出現(xiàn)，在若干地區(qū)也獲得地方政府的許可和批準(zhǔn)，正式成立。和諧社區(qū)發(fā)展中心在北京獲得基層政府的批準(zhǔn)。在另外的地方也獲得相似機(jī)會。兩種模式的訴求不同，前者是行業(yè)協(xié)會，是業(yè)主群體的利益代表性機(jī)構(gòu)；后者則沒有這樣的功能，是一種倡導(dǎo)性的社會組織，而非群體利益代表性機(jī)構(gòu)。從一線城市開始，這兩種模式又在其他城市擴(kuò)散。

不同的組織模式能夠在各個地方擴(kuò)散也跟業(yè)主群體維護(hù)權(quán)益和表達(dá)訴求的方式有關(guān)。雖然大部分小區(qū)的業(yè)主之所以會組建業(yè)主委員會，是因?yàn)闄?quán)益受損而產(chǎn)生的維權(quán)需要，但整體上看，業(yè)主維權(quán)的方式是溫和的，主流方式是通過制度內(nèi)的方式，借助于業(yè)委會進(jìn)行談判和妥協(xié)，達(dá)成維權(quán)的目的(管兵，2010，2015a)。一旦采取比較激進(jìn)的制度外的抗?fàn)幏绞剑瑒荼貢绊懙皆摻M織模式本身及其在其他地方的擴(kuò)散。

獲得政府認(rèn)可：去風(fēng)險(xiǎn)

在本研究中收集的33個個案中，有接近三分之二都是正式獲得政府批準(zhǔn)的社會組織。這一點(diǎn)說明在業(yè)主事務(wù)相關(guān)的領(lǐng)域中，政府并不忌諱這樣類別的組織。這與該群體的性質(zhì)和可能的行動相關(guān)，他們整體上是溫和的，不同于其他類別的社會群體。深入分析之后，我們可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，盡管這些組織被批準(zhǔn)了，但被批準(zhǔn)各有各的原因，最核心的因素是這些組織都采取了去風(fēng)險(xiǎn)的策略，以此與政府部門建立互信。這些策略包括：建一個小的社會組織、政社合作、私人化。

(一)建一個小的社會組織

在一些較小的城市地區(qū)，政府本身既不夠強(qiáng)勢，社會力量也不夠多元化，地方社會力量不斷提出訴求，這種情況下，地方政府也有可能批準(zhǔn)成立，因?yàn)檎w上而言，這些地方仍具有熟人社會的基礎(chǔ)，相對風(fēng)險(xiǎn)可控。

江蘇省昆山市周市鎮(zhèn)成立的業(yè)委會協(xié)會就比較順利。周市鎮(zhèn)是最基層地區(qū)，本身人口規(guī)模有限，住宅小區(qū)數(shù)量不多，參與和從事的活動單純可控。在2014年12月初，他們申請的組織經(jīng)過一年的籌備就成立了。

周市鎮(zhèn)共有住宅小區(qū)59個，其中成立業(yè)委會的小區(qū)有19個。去年年底，19個小區(qū)業(yè)委會主任自發(fā)參加業(yè)委會聯(lián)席會議，一致要求成立協(xié)會。經(jīng)過近一年籌備，周市鎮(zhèn)業(yè)主委員會協(xié)會終于成立，對于各業(yè)主委員會來說，他們終于有了自己的“娘家”。

據(jù)了解，業(yè)主委員會協(xié)會成員由各小區(qū)業(yè)委會主任組成，會長則由大家共同選舉產(chǎn)生。成立大會上，具有多年業(yè)委會管理經(jīng)驗(yàn)的ZQF被推選為業(yè)主委員會協(xié)會會長。①

表2 被批準(zhǔn)案例詳情

在表1、表2中可以看出，較多的正式社會組織是在區(qū)、街道層面上成立的，這里面有一些是自發(fā)的，也有一些是政府直接培育的。相對應(yīng)的未被政府認(rèn)可的社會組織大部分是在省市層面上申請，僅有一個是在縣級政府層面上申請。從表2我們可以看出，政府培育的機(jī)構(gòu)中，可以有比較高級別的政府的參與，有7個是省市級政府培育成立的。省市政府培育較高級別的社會組織似乎不符合建立一個低級別社會組織的要求，但它們滿足了另外的一些要求，也讓政府覺得可以避免風(fēng)險(xiǎn)。

(二)政社合作

1.政府直接培育社會組織

在面臨顯而易見的社會需要的壓力時，政府的不作為策略有時候會遇到挑戰(zhàn)。政府在必須要有所作為的情況下，會通過增加確定性的手段化解外部的壓力。最為強(qiáng)勢的政府會自己成立社會組織。

上海是最具代表性的案例，相對于其他一線的大城市，上海市政府的行政權(quán)力相對集中，行政能力相對強(qiáng)大。上海市政府基本上在每一個小區(qū)都扶持成立了業(yè)主委員會，在此基礎(chǔ)上，上海市的基層政府還扶持成立了跨社區(qū)的業(yè)主組織，專門用來輔助解決小區(qū)治理的問題。最早在2008年12月成立的靜安區(qū)業(yè)主委員會工作促進(jìn)會，通過政府資助和政府向其購買服務(wù)獲得資源，負(fù)責(zé)人為退休政府官員，區(qū)住房保障和房屋管理局為業(yè)務(wù)主管單位，區(qū)社團(tuán)管理局為登記備案主管單位。在2011年11月，虹口區(qū)房管局和涼城新村街道又成立虹口區(qū)新家園建設(shè)與合作事務(wù)所。2012年5月，徐匯區(qū)田林街道與和房家園物業(yè)管理事務(wù)指導(dǎo)中心也以同樣的方式成立。

位于廣東省最發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)的佛山市順德區(qū)既是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，也是一直以來的改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。順德區(qū)是省直管區(qū)，進(jìn)行了一系列關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制、大部制、社會治理創(chuàng)新等方面的改革。在2014年年初，順德成立業(yè)主代表協(xié)會，是由業(yè)委會推選代表組成，順德社會創(chuàng)新中心作為業(yè)務(wù)主管單位。這是順德區(qū)一直以來在各個領(lǐng)域進(jìn)行先行先試的一種探索。

2.找一個可以合作的主管單位

目前申辦社會組織最為成功的北京市海淀區(qū)和諧社區(qū)研究中心、廣州市和諧社區(qū)研究中心、江蘇省昆山市周市鎮(zhèn)業(yè)主委員會協(xié)會、溫州市鹿城區(qū)業(yè)主委員會協(xié)會、溫州市業(yè)主委員會協(xié)會、山東青州業(yè)委會協(xié)會等。他們都獲得政府批準(zhǔn)。獲批的原因上文已經(jīng)有所論述。這里不再贅述。在通過政府許可方面，核心的挑戰(zhàn)在于找到愿意做自己業(yè)務(wù)主管部門的單位。在這方面，通過許可的社會組織各自有著自己的策略。青州市業(yè)委會協(xié)會是通過行政復(fù)議，讓住建局同意。溫州業(yè)委會成立協(xié)會時，找不到主管單位，無法登記。后來他們找到溫州市社科聯(lián)作為自己的業(yè)務(wù)主管單位，避開住建局。四川天府社區(qū)建設(shè)研究中心的主管單位則是四川省社會科學(xué)界聯(lián)合會。華南和諧社區(qū)研究中心在廣州市未獲批準(zhǔn)后，在廣東省民政廳獲得了批準(zhǔn)。北京市海淀和諧社區(qū)研究中心也是在海淀區(qū)民政局獲得批準(zhǔn)，避開了北京市業(yè)申委一直努力申請的市住建局。

(三)讓社會組織成為準(zhǔn)私人機(jī)構(gòu)

1.通過領(lǐng)導(dǎo)人私人關(guān)系獲得批準(zhǔn)

符合這一情況的社會組織可以分為兩種類別。一種類別是業(yè)主活躍人士已經(jīng)在該區(qū)域積累了足夠的聲譽(yù)，比如北京的兩位業(yè)主活躍人士，一位加入了和諧社區(qū)研究中心，一個成為業(yè)申委的發(fā)起人，享譽(yù)本地區(qū)的業(yè)主界。之后政府找到他們個人，建議他們成立相應(yīng)的社會組織，協(xié)助政府完成小區(qū)內(nèi)部的業(yè)主相關(guān)事務(wù)，并通過政府購買服務(wù)的方式給予支持。雖然他們并非政府內(nèi)部人員，但他們個人積累的聲譽(yù)，讓政府可以識別出來，從而對他們進(jìn)行支持。這是政府對于個體的信任。

另一種類別是政府本身并無意圖做事，但業(yè)主活躍人士能夠接近政府內(nèi)部人士，通過這種私人關(guān)系，獲得社會組織的批準(zhǔn)。這是純粹私人關(guān)系的信任。比如廣東省華南和諧社區(qū)研究中心就通過非正式途徑獲得了省民政部門的批準(zhǔn)(張緊跟、莊文嘉，2008)；成都市的新興社區(qū)發(fā)展中心的名譽(yù)理事長是原四川省建設(shè)廳廳長、四川省建筑業(yè)協(xié)會會長，副理事長是本市某社區(qū)的黨支書記，最終獲得市民政部門批準(zhǔn)。

2.維持領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)威的組織模式

在政府扶持批準(zhǔn)的社會組織中，我們可以看到實(shí)際上都有著類似于科層制的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人就是政府選中的領(lǐng)導(dǎo)人，領(lǐng)導(dǎo)人是社會組織的核心。

在能夠通過政府認(rèn)可的社會組織中，我們可以看到，一些社會組織并不追求公共性，轉(zhuǎn)而成為準(zhǔn)私人機(jī)構(gòu)，在訪談過程中，常?？梢月牭侥硞€協(xié)會或中心是某某人的此類的說法。而由于這些社會組織就是通過領(lǐng)袖人物的私人關(guān)系獲得批準(zhǔn)的，這個社會組織最終就成為領(lǐng)袖人物的私人領(lǐng)地，由他全部負(fù)責(zé)該社會組織的運(yùn)作、目標(biāo)設(shè)定、業(yè)務(wù)選擇。

3.避免成為群體代言人

這一點(diǎn)我們可以通過的社會組織的名稱上清晰地看出來。

我們暫且忽略各種形式社會組織的實(shí)際活動，僅從獲得批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)名稱上，我們可以非常明顯對兩種類別的社會組織進(jìn)行分析。容易獲批的組織要么是和諧社區(qū)研究中心，要么就是社區(qū)發(fā)展中心、輔導(dǎo)中心、指導(dǎo)中心、事務(wù)所。比較典型的是成都新興社區(qū)發(fā)展中心，該組織的法人代表也做過業(yè)委會主任，是民間業(yè)主活躍人士，是成都市業(yè)委會聯(lián)席會前期召集人，但他最終成立并能夠獲批的組織是新興社區(qū)發(fā)展中心，而非業(yè)委會聯(lián)席會。它們看似是第三者的身份，既不是政府的，也非業(yè)主的。有一些社會組織在名稱上與未被批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)相同。但我們也能夠觀察到，這些被批準(zhǔn)成立的社會組織各有其特殊原因，天津業(yè)委會聯(lián)合會是因?yàn)檎畬τ陬I(lǐng)袖人物的信任而為她特批的，沈陽市業(yè)委會協(xié)會是因?yàn)樯蜿栐谶@方面政府已經(jīng)培育了一些基層區(qū)域內(nèi)的業(yè)委會協(xié)會，就繼續(xù)在市級層面上培育出來一個高級別的業(yè)委會協(xié)會，營口和順德的業(yè)主組織也是政府直接培育出來。其他的業(yè)委會協(xié)會則是規(guī)模很小的組織。相反，我們對比未被政府認(rèn)可的社會組織，它們都是當(dāng)?shù)貥I(yè)主活躍人士組建，通常是若干個業(yè)委會的活躍人共同組建，獨(dú)立于政府之外，謀求群體代言人地位。這一點(diǎn)可以通過表3中顯示的宜昌市未被批準(zhǔn)的業(yè)主組織的活動中看出。

表3 宜昌市業(yè)主大會協(xié)會申辦委員會事實(shí)活動一覽表②

政社關(guān)系：走向信任與合作

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是政府在這個領(lǐng)域的核心考量。這一領(lǐng)域的基本制度決定了地方政府的基本行為導(dǎo)向。不像業(yè)主委員會，業(yè)主群體所要成立的地區(qū)性社會組織缺乏明確的法律許可。這為政府進(jìn)行最大化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為提供了空間。

(一)地方政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)與收益

1.社會組織管理的制度不確定性

業(yè)主群體相關(guān)的組織中，因?yàn)闃I(yè)主委員會是有法律明文規(guī)定的，并且由于上述所介紹的該組織的經(jīng)濟(jì)屬性，政府對業(yè)委會的成立是有法律依據(jù)的，這一點(diǎn)給予了地方政府一個明確清晰的制度規(guī)則。即使規(guī)則如此清晰，程序非常明確，地方政府在處理業(yè)主委員會的事務(wù)上，仍然有不少猶豫(管兵，2010，2013)。我們看到除了上海市由于政府強(qiáng)力主導(dǎo)推行在各個社區(qū)成立業(yè)委會，整個城市成立業(yè)委會的小區(qū)占到全部小區(qū)的80%-90%左右，其他城市成立的業(yè)委會所占比例都很低，維持在20%左右。那些在北京、廣州成立的業(yè)委會，主要緣由就是因?yàn)樾^(qū)存在維權(quán)的需要，讓業(yè)主發(fā)起成立業(yè)委會的行動。在不少的小區(qū)里，業(yè)主這樣的活動并未能取得地方基層政府和居委會的信任。由于圍繞業(yè)委會成立發(fā)生了很多的爭拗(石發(fā)勇，2010)，對于業(yè)主群體試圖成立的跨社區(qū)的地域性的業(yè)主聯(lián)合組織，政府自然會持有更多的疑慮。與業(yè)委會存在明確法律條規(guī)許可的情況不同，跨社區(qū)業(yè)主聯(lián)合組織并不存在類似的相關(guān)法律明確規(guī)定可以成立這樣的組織。

2.社會組織管理的信息不對稱性

對于業(yè)主跨社區(qū)社會組織，政府面臨與業(yè)委會稍微不同的信息不對稱問題。首先，政府不知道這一類社會組織的目的是什么，業(yè)委會的職責(zé)和權(quán)限在法律上有明確的規(guī)定，跨社區(qū)業(yè)主組織要做什么，能做什么，法律體系中并不存在相關(guān)規(guī)定。對于政府來說，在這一領(lǐng)域如果有所作為的話，那就是摸索與開創(chuàng)新局面，因?yàn)檫@是一個未知領(lǐng)域，但因?yàn)橹贫缺尘?，這并不是一個政府希望開拓和創(chuàng)新的領(lǐng)域。第二，不像面對業(yè)委會，地方政府不用面對無數(shù)個同類別的跨社區(qū)業(yè)主組織，一個城市中試圖成立的同類別組織數(shù)目有限，一個到兩三個之間。數(shù)目有限給政府提供了信息相對可控的可能性，但跨社區(qū)業(yè)主組織的另一個特征是涉及群體和人數(shù)眾多，加上業(yè)委會本身的組織基礎(chǔ)，讓這樣的跨社區(qū)組織治理參與動機(jī)強(qiáng)烈，動員能力強(qiáng)大，這又增加了另外的風(fēng)險(xiǎn)可能性。

3.業(yè)務(wù)主管部門趨近于零或負(fù)的部門收益

負(fù)責(zé)業(yè)主產(chǎn)權(quán)管理相關(guān)事務(wù)的直接主管業(yè)務(wù)部門是城建部門。城建部門主要的工作職責(zé)是監(jiān)管房地產(chǎn)市場和城市建設(shè)。作為他們主要職責(zé)的副產(chǎn)品，物業(yè)管理也是由城建部門主管，業(yè)主行使物業(yè)管理監(jiān)管職責(zé)的業(yè)委會也是由城建部門主管，進(jìn)而業(yè)主成立的各種相關(guān)組織也是由城建部門負(fù)責(zé)主管。

對于城建部門來說，發(fā)展社會組織并不是其主要職責(zé)和政績，也不是城建系統(tǒng)擅長開展的工作，負(fù)責(zé)業(yè)主事務(wù)的部門在城建系統(tǒng)中是邊緣部門。由于業(yè)主成立組織的主要出發(fā)點(diǎn)是為了維權(quán)，針對的對象主要是物業(yè)管理公司和開發(fā)商，這些企業(yè)同時是城建部門的主管對象，并且是其主要的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。一手是矛，一手是盾，都是由城建部門監(jiān)造。是讓非主流業(yè)務(wù)的矛更鋒利，還是讓主流業(yè)務(wù)的盾更堅(jiān)固呢？對于城建部門來說，這其中的選擇是顯而易見的。

(二)三種去風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的后果

表4 去風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制與信任結(jié)果

城市內(nèi)較低級別的地方政府對于小范圍內(nèi)的社會組織相對熟悉，這一類社會組織開展的活動波及范圍較小，同時小區(qū)域內(nèi)仍有一定的熟人社會的基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)威脅相對較小，在這些地區(qū)的業(yè)委會協(xié)會的申請相對于大城市或者高級別的政府層級更容易通過。比較強(qiáng)勢的基層政府也可以扶持成立與業(yè)主權(quán)益相關(guān)的社會組織，我們可以看到，政府扶持成立的這些社會組織基本上也都是比較基層的政府，在街道層面上成立的社會組織是比較多的。這種情況成立的社會組織比較弱小，不具備能力制造風(fēng)險(xiǎn)，可以形成弱者信任。

如果業(yè)主群體不成立業(yè)委會協(xié)會，而是成立和諧社區(qū)發(fā)展中心或者研究中心，獲得批準(zhǔn)的可能性也會顯著增大。首先這樣的社會組織可以避開建委或住建局這樣的業(yè)務(wù)主管部門，直接選擇民政局或者社科聯(lián)這樣的機(jī)構(gòu)，這讓主管部門會有所收益。其次，這樣的社會組織不是數(shù)量巨大的業(yè)委會的協(xié)會，而是單純的一個機(jī)構(gòu)，不涉及聯(lián)合和相關(guān)群體的問題，也就意味著不存在那么多的風(fēng)險(xiǎn)可能。在這方面，我們看到大量的政府直接培育的社會組織，政府培育這些組織的目的就是政社合作。通過政社互利機(jī)制，可以形成合作信任。

相對于政府層級機(jī)制、私人化機(jī)制，政社合作是一個比較重要的機(jī)制，是在目前宏觀制度背景下，走向信任和公共性的最可行機(jī)制。社會組織作為第三部門組成部分，本身就應(yīng)該是公共性的機(jī)構(gòu)，關(guān)注公共利益，具有集體主義的情懷，才能有助于真正成為政府的助手，因?yàn)檎枰幚淼囊彩羌w利益和公共利益。如果社會組織過弱，過于私人化，有可能失去與政府合作的能力。而政府與具有公共性的社會組織合作，不僅有助于政府對公共利益的維護(hù)，亦有助于加強(qiáng)政社互信。

在這三種信任類型中，合作信任是一種正式的、官方的、制度化信任，因此具有普遍性意義。在政府與社會組織關(guān)系中，有著廣泛的前景，近些年在各地出現(xiàn)的政府向社會組織購買服務(wù)就可以歸于此類。這一做法對于政府、社會組織以及公民個體都有著正面的意義。在這個角度上，社會建設(shè)或者保衛(wèi)社會才能夠在國家和社會力量的合作中獲得積極動力。無論是政府培育還是自主發(fā)展，政社合作需要保障此領(lǐng)域的競爭性(管兵，2015b)。競爭性一方面就需要去除私人性帶來的壟斷與灰色交易，另一方面也需要有專業(yè)能力的社會組織，這樣才能確保合作的有效性。所以，小社會組織固然風(fēng)險(xiǎn)低，但也不利于能力培養(yǎng)，從而走向私人化帶來安全，更容易走向灰色交易，具有競爭性的政社合作則可以促進(jìn)政社互信，也可以帶來實(shí)質(zhì)性的公共福利。

①昆山日報(bào)：《周市:小區(qū)業(yè)委會“結(jié)盟”共管社區(qū)》，參見http://www.ljks.cn/news/show.php/itemid-27982/，2015年12月20日瀏覽。

②整理自宜昌市業(yè)主大會協(xié)會申辦委員會主要發(fā)起人馮向榮的博客：參見，http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f11b6760101dv0i.html， http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f11b6760101dzjx.html；http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f11b6760101gmen.html；http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f11b6760101dy7x.html；2015年12月20日瀏覽。