農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境及其精準(zhǔn)度提升問題分析

杜宇皎

[摘要]精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)解決深層次貧困問題，是推進(jìn)落實(shí)“十三五”規(guī)劃和保證2020年貧困地區(qū)全面脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要戰(zhàn)略舉措。自從實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策以來，我國(guó)農(nóng)村扶貧任務(wù)取得了累累碩果。但在實(shí)踐操作過程中，仍然存在一定的問題。文章通過總結(jié)現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作中存在的主要問題，提出了建立貧困戶動(dòng)態(tài)管理機(jī)制、加強(qiáng)貧困戶思想建設(shè)等建議，使扶貧工作更加精細(xì)化，提升扶貧效率。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;精準(zhǔn)扶貧;精準(zhǔn)度

[DOI]1013939/jcnkizgsc201832015

自新中國(guó)成立以來，農(nóng)村的貧困問題一直以來都是我國(guó)社會(huì)所關(guān)注的焦點(diǎn)。而現(xiàn)階段，建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵是貧困人口脫貧，而扶貧的關(guān)鍵在農(nóng)村。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略自2013年開始實(shí)施以來，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行得如火如荼，各地政府推出諸多舉措，取得了一系列成果。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦公布數(shù)據(jù)，截止到2016年，我國(guó)的農(nóng)村貧困人口數(shù)已經(jīng)下降到4335萬(wàn)。如何在下一個(gè)五年規(guī)劃中把這4335萬(wàn)的貧困人口全部摘掉貧困的帽子是對(duì)政府和社會(huì)的重大考驗(yàn)。如今，扶貧已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，條件好一點(diǎn)的地方基本都已脫貧，剩下的都是環(huán)境比較惡劣的地區(qū)。面對(duì)這些棘手的困難和問題，需要我們提出相對(duì)更有價(jià)值的對(duì)策，來幫助這些條件差的貧困地區(qū)順利實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)?；诖?，文章基于農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的必要性，總結(jié)歸納當(dāng)前階段我國(guó)針對(duì)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧相關(guān)工作中還未解決的主要問題，并提出相應(yīng)的建議與對(duì)策。

1文獻(xiàn)綜述

11貧困的概念與衡量

“貧困”的字面意思是因?yàn)槲镔|(zhì)的缺乏而導(dǎo)致的生活質(zhì)量低下的一種生活狀態(tài)，也可衍生為精神生活的匱乏，文章所討論的是前者。一種是用基尼（Gini）系數(shù)來表征貧困，是指在全部居民收入中，用于進(jìn)行不平均分配的那部分收入所占的比例。另一種是森（Sen）貧困指數(shù)，是用一定的、預(yù)先確定好的貧困線下的人口作為貧困的共同標(biāo)準(zhǔn)，它將貧困人口的數(shù)量、收入及收入分布結(jié)合在一起，能全面反映一國(guó)的貧困程度。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于貧困的認(rèn)定多數(shù)采取簡(jiǎn)單的“貧困線”認(rèn)定辦法，即某地區(qū)的人均收入低于貧困線，則認(rèn)定其為貧困地區(qū)，貧困家庭的識(shí)別亦是如此。中國(guó)從2011年起設(shè)定貧困線，并逐年提高，2016年貧困線約為3000元。

12我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的研究現(xiàn)狀

鄭瑞強(qiáng)等認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)應(yīng)該是政府、貧困戶以及社會(huì)等多元主體之間相互作用的結(jié)果，需要充分發(fā)揮和理清三者之間的關(guān)系。李春明認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧相對(duì)于以往的扶貧，有三個(gè)不同之處：扶貧目標(biāo)精準(zhǔn)化，扶貧措施精確化并具針對(duì)性，扶貧管理精細(xì)化。葛志軍等在研究中調(diào)查走訪了寧夏銀川地區(qū)的兩個(gè)村莊，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，分析出兩個(gè)貧困村在扶貧工作中存在以下問題：駐村扶貧的實(shí)際效率較低，效能較差;扶貧政策異質(zhì)性，且不夠靈活;相關(guān)貧困戶脫貧積極性較差，參與性較低。張笑蕓等研究了四川省的相關(guān)扶貧工作，研究結(jié)果顯示：在扶貧工作中，存在扶貧政策針對(duì)性較低、扶貧資源使用不明確、扶貧工作人員缺乏實(shí)際調(diào)研等問題。鄧維杰在報(bào)道中提出實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵在于貧困村的分類與識(shí)別，需要科學(xué)有效的識(shí)別手段，來定性出貧困村的具體貧困規(guī)模，并制定針對(duì)性的扶貧策略。張笑蕓等提出精準(zhǔn)扶貧應(yīng)建立瞄準(zhǔn)機(jī)制，扶貧對(duì)象精準(zhǔn)化。宮留記對(duì)比分析了政府化扶貧和市場(chǎng)化扶貧兩者之間的區(qū)別和聯(lián)系，他認(rèn)為兩者各有優(yōu)勢(shì)和弊端，實(shí)際扶貧工作中，應(yīng)當(dāng)將政府的主導(dǎo)型作用和市場(chǎng)化的資本、服務(wù)、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，才能發(fā)揮兩者各自的優(yōu)勢(shì)。吳曉燕認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵是精細(xì)化治理，并從內(nèi)涵上研究分析了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略和精細(xì)化治理之間的內(nèi)在聯(lián)系，認(rèn)為兩者具有相當(dāng)?shù)钠鹾闲?。莫光輝首先肯定了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略對(duì)于我國(guó)扶貧開發(fā)的關(guān)鍵意義，例如內(nèi)生變革以及治理突破，隨后分析了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，他認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施要點(diǎn)在于精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口、精準(zhǔn)分析貧困原因、精準(zhǔn)幫扶手段與措施。

總結(jié)以上文獻(xiàn)研究，對(duì)于以后的理論研究有重要理論價(jià)值。但也存在一些不足，這些研究基本都是從扶貧經(jīng)驗(yàn)入手，進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧的理論及實(shí)證分析，以及對(duì)精準(zhǔn)扶貧中存在的問題的探究和分析，其對(duì)于扶貧實(shí)踐的指導(dǎo)價(jià)值不足，實(shí)用性較低。

2現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作中存在的主要問題

自2013年習(xí)近平總書記首次提出精準(zhǔn)扶貧理念以來，各地政府認(rèn)真貫執(zhí)行中央決策部署，精準(zhǔn)扶貧的理念深入人心，取得了顯著的成效。然而隨著脫貧事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和深入，許多扶貧問題隨之暴露出來，尤其是那些深度貧困地區(qū)，已成為精準(zhǔn)扶貧的困難之地，暴露出一系列深層次的扶貧問題，對(duì)我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧事業(yè)造成了一定的沖擊，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

21貧困農(nóng)民占比大

一直以來，中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，長(zhǎng)期倡導(dǎo)和推動(dòng)國(guó)內(nèi)減貧事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也是世界減貧事業(yè)的倡導(dǎo)者和有力的推動(dòng)者。自20世紀(jì)80年代的改革開放以來，現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化才開始起步。雖然30年來取得較大進(jìn)步，但是農(nóng)民所占社會(huì)人口的比例仍然處于50%以上，這就導(dǎo)致了貧困人口中農(nóng)民所占的比例要比其他人口大得多。在大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，不管是絕對(duì)貧困還是相對(duì)貧困，農(nóng)民占比都非常小，但是中國(guó)農(nóng)民貧困人口占社會(huì)總貧困人口的比例一直很高。

22貧困農(nóng)民的思想較為貧困

當(dāng)前，各級(jí)政府積極落實(shí)中央部署，采取了有力的舉措，脫貧事業(yè)取得了明顯進(jìn)步和成就。但是仍有部分貧困村、貧困戶扶貧現(xiàn)狀不容樂觀，比如還存在明顯的、頑固的幫而不富的情況，這與很多貧困戶缺乏窮則思變、窮則思勤的精神有關(guān)，以致脫貧致富的主動(dòng)性不強(qiáng)。在思想層面認(rèn)識(shí)程度較低，“等、靠、要的思想”仍舊固態(tài)化，在他們看來，扶貧就是扶貧相關(guān)部門給自己錢和物資，自己不需要?jiǎng)趧?dòng)，就可以享有好的生活，以至于每隔一段時(shí)間就跑來伸手要這個(gè)，要那個(gè);而不是想辦法通過自己的努力來脫貧致富，總保持觀望的態(tài)度，認(rèn)為既然是精準(zhǔn)扶貧，總會(huì)有人給“餡餅”吃的。更有甚者直接向幫扶的干部吐“真言”：你好好地幫助我，我要是不能脫貧你也脫不了鉤，還可能要拖你進(jìn)步的后腿。這些都嚴(yán)重影響和制約了精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展，使原本就艱難坎坷的精準(zhǔn)扶貧之路更加雪上加霜。

23貧困地區(qū)的貧困程度較深

目前，我國(guó)尚未脫貧的貧困地區(qū)都屬于深度貧困地區(qū)，比如西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等。首先是這些地區(qū)具有相似的扶貧環(huán)境：自然環(huán)境惡劣，貧困因素復(fù)雜多樣，交通落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不力，還有教育、醫(yī)療等公共服務(wù)極不完善。其次是還有大批的深度貧困縣。國(guó)務(wù)院扶貧辦的分析研究表明，這些深度貧困縣的貧困發(fā)生率平均達(dá)到23%，縣均貧困人口近3萬(wàn)人。最后是還有大量的貧困村。我國(guó)目前尚有128萬(wàn)個(gè)建檔立卡的貧困村，其中貧困率高達(dá)60%以上。這些貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極為落后，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)嚴(yán)重缺失。此外還面臨管理無(wú)人，管理不當(dāng)，管理資源缺乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)從下手等不利局面。[1]基于長(zhǎng)期的歷史因素和環(huán)境的制約，以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致社會(huì)中許多優(yōu)質(zhì)資源配置給城市，使這些深度貧困地區(qū)的居民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等長(zhǎng)期處于落后狀態(tài)。

24貧困人口管理識(shí)別機(jī)制不完善

精準(zhǔn)扶貧的前提是精準(zhǔn)識(shí)別，精準(zhǔn)扶貧的原則就是扶貧資源準(zhǔn)確施放，扶持真正的貧困人口。因此，精準(zhǔn)識(shí)別的目的是找出貧困對(duì)象。[2]近年來各地各級(jí)政府加大扶貧工作力度，積極主動(dòng)幫扶貧困地區(qū)，有力地促進(jìn)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，我們要注意到貧困是動(dòng)態(tài)變化的，貧困群體也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和扶貧工作的深入而變化。現(xiàn)階段，一部分貧困群眾在政府的幫助和自身努力下成功脫貧，也有生活條件相對(duì)不錯(cuò)的家庭因?yàn)?zāi)因病而出現(xiàn)新的貧困，還有脫貧后又返貧的現(xiàn)象;另外，現(xiàn)行的扶貧政策是三年不變，有的貧困群眾可能通過一年或兩年的努力就實(shí)現(xiàn)脫貧，但他們依然獲得幫扶。同時(shí)，目前在精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象當(dāng)中還存在誤差。例如，有些家庭屬于空巢老人在家，家中青年人在城市里工作或經(jīng)商且發(fā)展很好，卻被識(shí)別為貧困人口。因此，在精準(zhǔn)扶貧過程中，貧困群體的動(dòng)態(tài)變化與長(zhǎng)期扶貧是一個(gè)值得重視的問題。

3提升農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)度的對(duì)策建議

31加強(qiáng)農(nóng)民思想建設(shè)和制度激勵(lì)

習(xí)近平總書記指出：“扶貧先要扶志，要從思想上淡化‘貧困意識(shí)。不要言必稱貧，處處說貧?！薄叭貘B可望先飛，至貧可能先富”，但能否實(shí)現(xiàn)“先飛”“先富”，首先要看我們頭腦里有無(wú)這種意識(shí)。[3]如今，之所以出現(xiàn)有些貧困戶扶不起，富不起，甚至出現(xiàn)越扶越窮的現(xiàn)象，都是因?yàn)樗麄兪軅鹘y(tǒng)思維的影響，覺得自己一輩子也就這樣了，沒有足夠脫貧致富的勇氣，同時(shí)也缺乏勤懇實(shí)干的精神以及人窮志不短的理念。因此，對(duì)于他們，我們首先應(yīng)當(dāng)幫助他們立脫貧之志，走向致富之路。這就要求我們加強(qiáng)農(nóng)民思想建設(shè)，激發(fā)廣大貧困農(nóng)民形成積極向上的意愿，提高自覺踐行能力，幫助廣大貧困農(nóng)民從思想上脫貧，牢固樹立脫貧致富的信心。只有這樣，貧困農(nóng)民才能意識(shí)到只有通過自己的雙手，才能真正脫貧。否則，僅僅依靠政府“輸血”，自己不“造血”，結(jié)果只會(huì)治標(biāo)不治本，一路扶一路貧。同時(shí)完善政策設(shè)計(jì)，激勵(lì)貧困群眾積極主動(dòng)地干起來。相關(guān)制度設(shè)計(jì)上，要向貧困農(nóng)民傳遞明確的政策信號(hào)：政策支持勤勞致富，兜底幫扶只保障基本生活。完善相關(guān)扶貧政策，不能掉入等著別人送小康的福利陷阱。除了普惠性的，政策中還應(yīng)適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，通過“多干多支持，少干少支持”的政策安排，有力地調(diào)動(dòng)貧困農(nóng)民的脫貧積極性和主動(dòng)性，讓那些習(xí)慣于等著天上掉餡餅的貧困戶站起來、干起來。

32建立貧困戶動(dòng)態(tài)管理識(shí)別機(jī)制

要解決“為了誰(shuí)”問題，做好精準(zhǔn)識(shí)別。精準(zhǔn)扶貧首先要精準(zhǔn)識(shí)別。要因地制宜確定貧困標(biāo)準(zhǔn)，綜合分析確定貧困戶，確保建檔立卡準(zhǔn)確、公平、公正，為下一步精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)脫貧打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)對(duì)貧困戶和非貧困戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)追蹤調(diào)查，不定時(shí)進(jìn)行貧困識(shí)別核定，對(duì)新產(chǎn)生的貧困戶及時(shí)納入扶貧幫扶，對(duì)已形成致富門路且脫貧的原貧困戶及時(shí)解除幫扶措施，并重點(diǎn)分析貧困戶“脫貧”和非貧困戶“返貧”的演進(jìn)規(guī)律，真正摸清“貧情”，為“扶真貧、真扶貧”創(chuàng)造條件。

33加強(qiáng)貧困地區(qū)造血能力

一是建議國(guó)家在布局重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，重點(diǎn)向連片特殊困難地區(qū)和國(guó)家級(jí)貧困縣轉(zhuǎn)移，有意識(shí)地通過高速鐵路、高速公路、民用機(jī)場(chǎng)、水利發(fā)電等大中型項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，進(jìn)一步加大對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，繼續(xù)抓好農(nóng)田水利、飲水安全、電網(wǎng)改造、農(nóng)村信息、農(nóng)村公路、危房改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力整合各類扶貧資金，把政策、資金、項(xiàng)目更多向貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，解決群眾最關(guān)心、最急需、最現(xiàn)實(shí)的民生問題;在有條件的地方，可以考慮布局高鐵和高速公路等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力;另一方面，結(jié)合“十三五”規(guī)劃編制，發(fā)揮貧困地區(qū)資源豐富、生態(tài)良好、勞動(dòng)力充足等優(yōu)勢(shì)，支持重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向貧困地區(qū)安排布局，加強(qiáng)貧困地區(qū)造血能力，鞏固減貧成果，實(shí)現(xiàn)脫貧的“可持續(xù)”。

34加大推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧

資產(chǎn)收益扶持制度主要是地方政府通過整合分散的各項(xiàng)扶貧、助農(nóng)資金及現(xiàn)有資源，作為貧困農(nóng)戶的股份將其投放到具有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的新型經(jīng)營(yíng)主體或企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，以利益分紅、參與就業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)和產(chǎn)品回購(gòu)等方式增加扶助對(duì)象的財(cái)產(chǎn)性收益或工資性收入。具體來說資產(chǎn)收益扶貧主要服務(wù)的對(duì)象是自主創(chuàng)收能力受限的貧困戶，尤其是針對(duì)無(wú)業(yè)可扶和無(wú)力脫貧的“兩無(wú)人員”。這種扶貧方式是將扶貧資金作為貧困農(nóng)民的資本整合入股到優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，再通過收益分紅、就業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)和產(chǎn)品回購(gòu)等方式回饋到貧困農(nóng)民身上。扶貧方式也發(fā)生了一百八十度大轉(zhuǎn)彎，由過去“大水漫灌式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌式”。資產(chǎn)收益扶貧制度將市場(chǎng)機(jī)制和資本運(yùn)作模式引入貧困農(nóng)村，有效整合扶貧資金以及貧困村集體和農(nóng)民手中分散的土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，促使各類資本要素流動(dòng)起來。[4]對(duì)貧困農(nóng)民而言，通過資產(chǎn)收益扶持制度可以從傳統(tǒng)生產(chǎn)方式中解放出來，既能按照自己所持有的股份獲得穩(wěn)定的分紅，由旁觀者變?yōu)閰⑴c者，又可以通過從事務(wù)工經(jīng)營(yíng)獲得工資收入;對(duì)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體而言，可以在不增加成本的情況下發(fā)展適度擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。因此應(yīng)加大推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧的力度，尤其幫助那些“兩無(wú)人員”順利脫貧。

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