城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建

萬(wàn) 蕾

（泰山學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安 271000）

1 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程中存在的問(wèn)題

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程在快速開(kāi)展的同時(shí)，資金運(yùn)行、工程質(zhì)量、分配管理、政策落實(shí)等多方面的問(wèn)題也層出不窮。按照城市基礎(chǔ)設(shè)施工程進(jìn)展順序，即項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)三個(gè)階段，將主要問(wèn)題整理歸納。具體如下表：

表1 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程主要問(wèn)題

以上問(wèn)題嚴(yán)重影響城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的整體績(jī)效，牽扯到廣大低收入人群的切身利益，引起了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。這些問(wèn)題除了真實(shí)性、合法性問(wèn)題外，大多是管理、技術(shù)、政策及執(zhí)行層面的問(wèn)題，通常就是績(jī)效問(wèn)題，不得不引起關(guān)注。

2 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)必要性

2.1 黨和人民對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程關(guān)注度高

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程幫助中低收入民眾享受福利的同時(shí)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)増長(zhǎng)，促進(jìn)就業(yè)。根據(jù)社會(huì)保障理論，城市基礎(chǔ)設(shè)施工程作為社會(huì)保障的一種形式，對(duì)國(guó)家的有序性、社會(huì)的穩(wěn)定性有不可忽視的作用，其存在正如一個(gè)安全系統(tǒng)，在保障社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，提高居民整體生活質(zhì)量。

廣大人民群眾對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)密切關(guān)注，迫切希望工程能夠得到有效監(jiān)督，維護(hù)自身合法權(quán)益。黨中央陸續(xù)出臺(tái)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效的管理辦法，在黨和人民的殷切關(guān)注下，加強(qiáng)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程整體績(jī)效的審計(jì)工作勢(shì)在必行。

2.2 有利于提高政府服務(wù)水平

根據(jù)委托代理理論，社會(huì)公眾作為城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金投入者，期望及時(shí)了解政府對(duì)資金使用績(jī)效信息。開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)，可以有效刺激工程建設(shè)管理部門(mén)單位，提高部門(mén)單位能力，提高工程建設(shè)的效率和效果。同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公眾公布，也可以向公眾傳遞政府服務(wù)的具體信息，讓政府工作和服務(wù)處在陽(yáng)光下。

2.3 促進(jìn)樹(shù)立正確的政績(jī)觀

目前，我國(guó)許多地方官員的政績(jī)觀不正確，原因在于目前我國(guó)沒(méi)有對(duì)官員政績(jī)進(jìn)行全面、客觀評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。許多地方政府盲目建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程，一味追求數(shù)量而忽視質(zhì)量，不考慮百姓真正需要，把項(xiàng)目建設(shè)在交通不便之地，代價(jià)就是城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建成之時(shí)就是空置之日，資源環(huán)境被破壞浪費(fèi)。城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)結(jié)果直接影響到官員的政績(jī)，倒逼官員在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程時(shí)保質(zhì)保量，樹(shù)立正確的政績(jī)觀。

2.4 幫助政府轉(zhuǎn)變職能

根據(jù)新公共管理理論，政府要提高自身處理公務(wù)的能力，使自身更具效率性，做出的工作更具績(jī)效性。政府應(yīng)該對(duì)自身機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新審視，去除多余機(jī)構(gòu)，對(duì)工作不僅要合乎規(guī)定，更要追求效率，重視對(duì)工作質(zhì)量的提高。

一個(gè)完善、全面、科學(xué)的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系可以有效評(píng)價(jià)政府職能履行的效果，及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)政府在行使社會(huì)保障職能過(guò)程中是否存在越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，是否應(yīng)該將部分職能讓位給社會(huì)，從而幫助政府加快轉(zhuǎn)變職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)政放權(quán)，從而促進(jìn)社會(huì)資源更高效地流向績(jī)效最高的地方。

3 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

3.1 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程涉及中央、省級(jí)財(cái)政部門(mén)預(yù)算，市、縣級(jí)單位預(yù)算資金，社會(huì)渠道籌集資金多個(gè)來(lái)源，資金投入項(xiàng)目類(lèi)型多樣。同時(shí)，還要考慮各個(gè)地方的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程發(fā)展特點(diǎn)，設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合地方情況。雖然城市基礎(chǔ)設(shè)施工程指標(biāo)非常復(fù)雜，但都要遵循一定的設(shè)計(jì)原則，各地方都要遵守以下五個(gè)設(shè)計(jì)原則如下：

客觀性原則。每一個(gè)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立必須要能夠客觀反映城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效，不同的專家根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)分析所得出的意見(jiàn)要一致。

全面性原則。審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立爭(zhēng)取要覆蓋城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效的方方面面。根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)流程和目標(biāo)，完整地覆蓋整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的成本是否經(jīng)濟(jì)、建設(shè)是否高效率、工程使用效果如何、保障是否具有公平和對(duì)周?chē)鷳B(tài)環(huán)境是否友好。

重要性原則。不同地方城市基礎(chǔ)設(shè)施工程發(fā)展程度不同，因此，審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)也不同，要根據(jù)地方情況確定指標(biāo)的重要性。

可操作性原則。指標(biāo)要容易采集數(shù)據(jù)，同時(shí)，對(duì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)意見(jiàn)要能用在以后的問(wèn)題整改中。

定性與定量相結(jié)合原則。城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效非常復(fù)雜，要想全面地覆蓋工程績(jī)效的各個(gè)方面，既要用到定性指標(biāo)，也要用到定量指標(biāo)。例如，檢查資金管理制度的健全性，無(wú)法用定量指標(biāo)衡量，此時(shí)要采用定性指標(biāo)。

3.2 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

由于我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)正處于起步階段，沒(méi)有統(tǒng)一的指標(biāo)建設(shè)思路，更沒(méi)有一份完善科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。盡管評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很難進(jìn)行統(tǒng)一，但目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)已經(jīng)有了較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。具體來(lái)說(shuō)，即預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)規(guī)定、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程相關(guān)管理制度結(jié)合、地方各級(jí)政府制定的城鎮(zhèn)、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程規(guī)劃和年度計(jì)劃、中央與省級(jí)政府以及省級(jí)政府與市（縣）政府簽訂的目標(biāo)任務(wù)、劃撥至城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目的財(cái)政資金管理辦法、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程財(cái)務(wù)收支管理制度，結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)、施工當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。應(yīng)當(dāng)從利益相關(guān)方的角度考慮，即社會(huì)公眾對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的滿意度，城市基礎(chǔ)設(shè)施工程領(lǐng)域?qū)＜乙庖?jiàn)，政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的考核評(píng)價(jià)。綜合以上，以此作為城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

4 評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

審計(jì)評(píng)價(jià)貫穿、涵蓋了整個(gè)項(xiàng)目，評(píng)價(jià)包括項(xiàng)目立項(xiàng)階段、項(xiàng)目實(shí)施階段和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性、公平性。評(píng)價(jià)指標(biāo)按照項(xiàng)目階段分類(lèi)，分別為城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)。在此，將城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效指標(biāo)體系共分為三個(gè)層次，第一個(gè)層次是準(zhǔn)則層，設(shè)置一級(jí)指標(biāo)4個(gè)；第二個(gè)層次指向性指標(biāo)，共設(shè)置9個(gè)指標(biāo)；第三個(gè)層次是執(zhí)行層指標(biāo)，共設(shè)置39個(gè)指標(biāo)。按照當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)施工及投入使用情況的一般特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，在具體審計(jì)應(yīng)用到實(shí)務(wù)中時(shí)，可結(jié)合工程建設(shè)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的發(fā)展情況有側(cè)重性的使用。

4.1 項(xiàng)目立項(xiàng)期指標(biāo)

項(xiàng)目立項(xiàng)，評(píng)價(jià)的是決策績(jī)效，一級(jí)指標(biāo)1個(gè)，二級(jí)指標(biāo)4個(gè)，三級(jí)指標(biāo)10個(gè)。主要反映的是經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、公平性指標(biāo)，公平性指標(biāo)指公眾對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程立項(xiàng)計(jì)劃的知情權(quán)以及參與設(shè)計(jì)選址等權(quán)利的公平履行。具體如下表2：

表2 項(xiàng)目立項(xiàng)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

續(xù)表

其中，資金落實(shí)指標(biāo)屬于定性指標(biāo)。資金到位率是指城市基礎(chǔ)設(shè)施工程實(shí)際籌集到位資金與國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施工程政策法律法規(guī)指定投入資金的比率，用以反映說(shuō)明和考察判斷城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金籌集情況對(duì)工程施工總體資金充足的程度。到位及時(shí)率是指目前已經(jīng)到賬的項(xiàng)目資金與按照國(guó)家政策規(guī)定按時(shí)籌集應(yīng)到賬資金的比率，用以反映和考核項(xiàng)目資金落實(shí)的及時(shí)性程度。

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金到位率=（基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)際到位資金/計(jì)劃投入資金）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金到位及時(shí)率=（基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目已到賬資金/應(yīng)到賬資金）×100%。

4.2 項(xiàng)目實(shí)施期指標(biāo)

項(xiàng)目實(shí)施期，評(píng)價(jià)的是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金的管理使用績(jī)效和整個(gè)建設(shè)施工項(xiàng)目管理的績(jī)效，一級(jí)指標(biāo)2個(gè)，二級(jí)指標(biāo)3個(gè)，三級(jí)指標(biāo)14個(gè)。主要反映的是效率性指標(biāo)和效果性指標(biāo)。具體如下表3：

表3 項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

其中，定量指標(biāo)計(jì)算公式如下：

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金擠占挪用率=（工程被擠占挪用資金/工程已到位資金）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金結(jié)余率=（工程完工后結(jié)余資金/工程立項(xiàng)階段批復(fù)的設(shè)計(jì)概算）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)率=（工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)數(shù)/工程完工總數(shù)）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程成本節(jié)約率=（立項(xiàng)階段批復(fù)概算-工程完工后方結(jié)算）/立項(xiàng)階段批復(fù)的概算×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程延期率=（城市基礎(chǔ)設(shè)施工程拖延天數(shù)/計(jì)劃批復(fù)工程工期天數(shù)）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程單方造價(jià)=科學(xué)評(píng)估測(cè)試的工程總造價(jià)/工程總建筑面積。

對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金管理制度的審計(jì)是指，檢查工程建設(shè)單位是否為保障工程專項(xiàng)資金的完整、規(guī)范、高效使用運(yùn)行，而設(shè)立了必要且專門(mén)的監(jiān)控措施，該措施是否有效、切實(shí)投入使用，而不是形同虛設(shè)。對(duì)工程質(zhì)量的審計(jì)可以查看房屋質(zhì)量是否達(dá)到國(guó)家住建部要求的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)是否符合《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等。城市基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工之后是否有專家驗(yàn)收檢查并出具相應(yīng)工程合格的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。

4.3 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期指標(biāo)

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期指標(biāo)，評(píng)價(jià)的主要是成果績(jī)效，包括社會(huì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效，一級(jí)指標(biāo)1個(gè)，二級(jí)指標(biāo)2個(gè)，三級(jí)指標(biāo)15個(gè)，主要是環(huán)境性、效果性和公平性指標(biāo)。具體指標(biāo)如下所示表4：

表4 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

其中，城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)任務(wù)完成率=（工程實(shí)際完成數(shù)/立項(xiàng)階段計(jì)劃完成數(shù)）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程閑置率=（閑置城市基礎(chǔ)設(shè)施工程造價(jià)/城市基礎(chǔ)設(shè)施工程總造價(jià)）×100%，

社會(huì)保障穩(wěn)定影響指標(biāo)，指的是因?qū)Τ鞘谢A(chǔ)設(shè)施工程施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等過(guò)程中存在的問(wèn)題不滿而造成的上訪人數(shù)。

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程滿意度=（保障及潛在保障人員達(dá)到滿意的樣本量/調(diào)查中低收入人群總樣本量）×100%。

滿意度是指中低收入人群對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的滿意程度，具體方面包括小區(qū)管理滿意度，社會(huì)公共事務(wù)服務(wù)，如交通、醫(yī)院、學(xué)校等配套情況滿意度、廉租房建設(shè)目標(biāo)完成程度、分配退出機(jī)制、制度設(shè)計(jì)滿意度。

5 展望

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程在快速進(jìn)展的同時(shí)，呈現(xiàn)出資金運(yùn)行、工程質(zhì)量、分配管理、政策落實(shí)等方面的種種問(wèn)題。這些問(wèn)題的發(fā)生既反映了我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程仍存在許多缺陷和漏洞，也反映出我國(guó)對(duì)其監(jiān)督力度不夠。對(duì)其進(jìn)行績(jī)效審計(jì)監(jiān)督，可以全面地對(duì)工程做出客觀評(píng)價(jià)，既考慮到工程目前狀態(tài)和效果，又考慮到工程對(duì)未來(lái)的影響?？?jī)效審計(jì)還可以對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程管理制度流程提出改進(jìn)意見(jiàn)，規(guī)范管理。從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上看，城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績(jī)效審計(jì)，作為政府開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，可以借其理論框架的建立，發(fā)展完善其他政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目?？?jī)效審計(jì)的監(jiān)督力度從而得到加強(qiáng)，對(duì)政府提高其服務(wù)能力、質(zhì)量、效率，加快政府轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府，是一個(gè)強(qiáng)大的推動(dòng)力量。