“緊急狀態(tài)”頻發(fā)考驗(yàn)美國(guó)政府治理能力

樊亦夫　王波

3月9日，美國(guó)加州遭受新一輪冬季風(fēng)暴襲擊，加州多地民眾受到洪水、暴雪以及泥石流等自然災(zāi)害的嚴(yán)重影響。3月10日，拜登總統(tǒng)批準(zhǔn)加州進(jìn)入緊急狀態(tài)，這是自今年1月9日拜登批準(zhǔn)加州進(jìn)入緊急狀態(tài)以來(lái)，60天內(nèi)加州再度陷入危機(jī)。

近年來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦和州政府宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)、開(kāi)展應(yīng)急響應(yīng)頻次明顯增多。面對(duì)日趨復(fù)雜的安全形勢(shì)與季節(jié)性自然災(zāi)害，美國(guó)各級(jí)政府頻頻宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，對(duì)政府治理能力形成了嚴(yán)峻考驗(yàn)。

通常而言，國(guó)家緊急狀態(tài)（national emergency）是指出現(xiàn)的一些突發(fā)性危機(jī)，在較大時(shí)空范圍內(nèi)嚴(yán)重威脅到公民生命、健康、財(cái)產(chǎn)安全，影響國(guó)家行政機(jī)關(guān)正常行使權(quán)力，國(guó)家必須采取特殊的應(yīng)急措施才能恢復(fù)正常秩序的特殊狀態(tài)。引發(fā)緊急狀態(tài)的因素一般涉及嚴(yán)重自然災(zāi)害、重大人為事故、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、恐怖事件，甚至武裝沖突或戰(zhàn)爭(zhēng)等。

各國(guó)關(guān)于緊急狀態(tài)的定義存在一定差異。美國(guó)政府正式引入這一概念源于1976年福特總統(tǒng)簽署的《全國(guó)緊急狀態(tài)法》。該法賦予了美國(guó)總統(tǒng)在國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)條件下?lián)碛兄辽?36項(xiàng)權(quán)力，涉及生產(chǎn)方式調(diào)控、國(guó)外駐軍、國(guó)內(nèi)戒嚴(yán)、企業(yè)管制等。聯(lián)邦層面的緊急狀態(tài)主要服務(wù)于維護(hù)國(guó)家安全、維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及保證外交政策的實(shí)施等，其響應(yīng)舉措包括對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁、出口管制以及采取軍事行動(dòng)等。州和地方政府層級(jí)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，往往是在本地區(qū)出現(xiàn)重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件以及緊急公共衛(wèi)生事件時(shí)，總統(tǒng)可依據(jù)各州州長(zhǎng)的提請(qǐng)，批準(zhǔn)州或地方政府進(jìn)入緊急狀態(tài)，并協(xié)調(diào)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)急響應(yīng)。各州州長(zhǎng)或地方行政長(zhǎng)官也可自主宣布其所負(fù)責(zé)的管轄區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。

據(jù)白宮官網(wǎng)的數(shù)據(jù)，自1976年《全國(guó)緊急狀態(tài)法》頒布至2023年3月12日，針對(duì)可能危害國(guó)家安全的重大事件，歷任美國(guó)總統(tǒng)宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)已達(dá)72次。其中有30次已結(jié)束，還有42次仍在繼續(xù)生效。緊急狀態(tài)繼續(xù)生效需要總統(tǒng)簽署命令，每次延長(zhǎng)時(shí)間一般為一年，延長(zhǎng)期間政府可制定補(bǔ)充措施來(lái)加強(qiáng)對(duì)這一狀態(tài)的響應(yīng)。美國(guó)第一次宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)是在1979年。當(dāng)年，伊朗爆發(fā)伊斯蘭革命，伊朗扣留了52名美國(guó)人質(zhì)，導(dǎo)致人質(zhì)危機(jī)事件。最近一次則是在去年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，拜登政府宣布禁止俄羅斯船只在美國(guó)港口停泊和航行。縱觀這72次國(guó)家緊急狀態(tài)，不難看出，其實(shí)際上是美國(guó)實(shí)現(xiàn)本國(guó)政治利益、推行霸權(quán)而采取的一系列“長(zhǎng)臂管轄”手段。

在州和地區(qū)層面，從2021年至2023年3月，拜登總統(tǒng)共計(jì)32次批準(zhǔn)紐約州、田納西州、路易斯安納州、佛羅里達(dá)州、美屬維爾京群島等地區(qū)因重大自然災(zāi)害進(jìn)入緊急狀態(tài)，佛羅里達(dá)州在2021年7～8月，更是因熱帶風(fēng)暴導(dǎo)致的沿海房屋垮塌，先后四次進(jìn)入緊急狀態(tài)。

近年來(lái)，隨著新冠疫情與猴痘疫情暴發(fā)，美國(guó)多地陷入醫(yī)療與衛(wèi)生困境。2020年3月13日，特朗普總統(tǒng)依據(jù)1988年出臺(tái)的《斯塔福法案》（Stafford Act），宣布全國(guó)進(jìn)入衛(wèi)生緊急狀態(tài)，授權(quán)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）協(xié)調(diào)抗疫資源的供應(yīng)和分配，應(yīng)對(duì)全國(guó)疫情。有數(shù)據(jù)顯示，自2020年新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，美國(guó)各州政府宣布進(jìn)入衛(wèi)生緊急狀態(tài)已逾百次。2022年7月，猴痘疫情開(kāi)始在美國(guó)傳播。7月29日，紐約州州長(zhǎng)凱茜·霍楚爾宣布該州進(jìn)入災(zāi)難緊急狀態(tài)。

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)政府官員在宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)方面擁有較為廣泛的自由裁定權(quán)。面對(duì)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的各種緊急狀況，各州宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)大多只是走一下流程，應(yīng)急響應(yīng)措施難以起到立竿見(jiàn)影效果。在面對(duì)新冠、猴痘疫情等非常規(guī)緊急事件以及重大自然災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急響應(yīng)措施往往處于滯后狀態(tài)。

美國(guó)應(yīng)急響應(yīng)法律體系相對(duì)較為完備。美國(guó)政府通過(guò)1988年《斯塔福法案》和1992年《美國(guó)聯(lián)邦災(zāi)害緊急救援法》，在充分總結(jié)過(guò)往應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，正式確立了美國(guó)應(yīng)急響應(yīng)與災(zāi)害救援的基本原則，包括各級(jí)組織具體職能與分工、官方與私營(yíng)部門(mén)的權(quán)責(zé)限制等。其中，《斯塔福法案》為各州宣布緊急狀態(tài)后進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)提供了程序上的范式與依據(jù)，《美國(guó)聯(lián)邦災(zāi)害緊急救援法》則主要對(duì)各職能部門(mén)出臺(tái)面向地震、洪水、衛(wèi)生安全等各方面的應(yīng)急預(yù)案提出了要求。二者與《沿海區(qū)域管理法》《聯(lián)邦災(zāi)害法》等法案共同組成了較為完備的美國(guó)應(yīng)急響應(yīng)法律體系。

美國(guó)應(yīng)急響應(yīng)的主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）。1979年，卡特總統(tǒng)成立聯(lián)邦應(yīng)急管理署。該部門(mén)由國(guó)家消防管理局、聯(lián)邦災(zāi)害援助局、防務(wù)民事準(zhǔn)備局、聯(lián)邦保險(xiǎn)局、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、聯(lián)邦廣播系統(tǒng)等合并組成，奉行全新“綜合性應(yīng)急管理”理念。它包含兩層含義：其一是“全風(fēng)險(xiǎn)”響應(yīng)，即由應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向應(yīng)對(duì)復(fù)合災(zāi)情轉(zhuǎn)變；其二是“全過(guò)程”參與，即需要經(jīng)過(guò)預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急與恢復(fù)四個(gè)階段。這一理念深刻影響了美國(guó)應(yīng)急響應(yīng)體系的后續(xù)建設(shè)，應(yīng)急管理署也在多次應(yīng)對(duì)危機(jī)中逐漸成長(zhǎng)為負(fù)責(zé)美國(guó)災(zāi)害救助與應(yīng)急響應(yīng)的主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。當(dāng)某地區(qū)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，應(yīng)急管理署就會(huì)立即啟動(dòng)相關(guān)預(yù)案，與地區(qū)政府協(xié)調(diào)響應(yīng)措施。但應(yīng)急管理署本身運(yùn)行規(guī)模較小，配備的資源無(wú)法包攬聯(lián)邦援助工作，主要扮演地方和州政府與國(guó)家主管部門(mén)（衛(wèi)生部、交通部以及紅十字會(huì)）之間聯(lián)系人、協(xié)調(diào)者的角色。

從美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)設(shè)置看，應(yīng)急管理屬于國(guó)土安全部職責(zé)范疇，因此被納入到國(guó)家整體安全戰(zhàn)略考量中。應(yīng)急管理體系的核心在各州，一般災(zāi)害由各州自行負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)資源，重大災(zāi)害才由聯(lián)邦政府按程序啟動(dòng)救援，總統(tǒng)指派專人擔(dān)任聯(lián)邦協(xié)調(diào)官負(fù)責(zé)處理。面對(duì)各地不同地理環(huán)境與人文特點(diǎn)，地方政府往往能發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在短時(shí)間內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)派人員參與救災(zāi)減災(zāi)。一般只有當(dāng)災(zāi)害或緊急事件超出本級(jí)政府能力時(shí)，地方政府才會(huì)宣布本地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，并向上一級(jí)政府請(qǐng)求支援，最高可由州長(zhǎng)向總統(tǒng)請(qǐng)求宣布為國(guó)家級(jí)重大災(zāi)害，在聯(lián)邦層面協(xié)調(diào)資源進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)。在長(zhǎng)期救災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐中，美國(guó)已逐步形成以各州為主、應(yīng)急管理署為軸，上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急響應(yīng)體系。在2017年夏季風(fēng)暴來(lái)襲時(shí)，聯(lián)邦應(yīng)急管理署協(xié)調(diào)動(dòng)員了4063名“浪涌志愿者”（自發(fā)組織的沿海救援隊(duì)伍），在佛羅里達(dá)州、康涅狄格州以及羅德島州等受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)開(kāi)展救援行動(dòng)，協(xié)助沿岸居民災(zāi)后重建，總計(jì)有近16000人通過(guò)“州對(duì)州”互助模式投入到救災(zāi)行動(dòng)。

美國(guó)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制對(duì)各級(jí)職能發(fā)揮進(jìn)行了明確劃分，但這一機(jī)制在應(yīng)對(duì)中小型災(zāi)害時(shí)較為有效，在面對(duì)特大災(zāi)情或全球性公共衛(wèi)生事件時(shí)，其程序繁瑣、協(xié)調(diào)機(jī)制復(fù)雜等缺陷就會(huì)暴露出來(lái)。例如，2021肆虐美國(guó)的颶風(fēng)“艾達(dá)”在墨西哥灣沿岸登陸后，席卷全美八個(gè)州，造成至少63人死亡。聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署在第一時(shí)間調(diào)撥應(yīng)急儲(chǔ)備物資，但是，具體在協(xié)調(diào)各州救災(zāi)物資的分配等問(wèn)題上出現(xiàn)了矛盾，總統(tǒng)任命的協(xié)調(diào)員不能有效組織行動(dòng)，導(dǎo)致救災(zāi)效率低下。

此外，軍隊(duì)也是救災(zāi)體系中的重要一環(huán)。在軍隊(duì)國(guó)家化背景下，美軍職能通常被限定為執(zhí)行軍事任務(wù)和保衛(wèi)國(guó)土安全。但在某些特殊情況下，總統(tǒng)也有權(quán)調(diào)派部隊(duì)進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)。近年來(lái)，隨著美國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)，國(guó)防部針對(duì)這一情況進(jìn)行了專門(mén)部署。在2021年下發(fā)的氣候適應(yīng)文件中，國(guó)防部特別提到要訓(xùn)練和裝備一支氣候應(yīng)對(duì)部隊(duì)，具體以區(qū)域型消防力量建設(shè)為抓手，重點(diǎn)應(yīng)對(duì)季節(jié)性山林火災(zāi)、山體滑坡等自然災(zāi)害。但整體而言，在地區(qū)應(yīng)急響應(yīng)與災(zāi)害救助中，軍隊(duì)發(fā)揮的作用有限，州政府進(jìn)行災(zāi)害援助的主要力量仍是國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)、警察以及相關(guān)州職能部門(mén)和志愿者。

2023年1月9日，美國(guó)總統(tǒng)拜登宣布加州進(jìn)入緊急狀態(tài)。圖為1月10日，在美國(guó)加州普拉納達(dá)，暴雨引發(fā)的洪水淹沒(méi)了街道。

美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制的局限性較為明顯。一旦宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，政府可能將暫停部分行政和執(zhí)法職能，公民正常生活需求難以避免會(huì)受到影響。近年來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)階級(jí)矛盾加劇，季節(jié)性自然災(zāi)害頻發(fā)，社會(huì)治理面臨多重壓力，美國(guó)各級(jí)政府宣布緊急狀態(tài)的頻次有增加趨勢(shì)，實(shí)施緊急狀態(tài)似乎已成為美國(guó)政府治理的新常態(tài)。雖然這一舉措客觀上對(duì)于協(xié)調(diào)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和資源、處理緊急事件和救災(zāi)減災(zāi)發(fā)揮了積極作用，但局限性也較為明顯。以颶風(fēng)導(dǎo)致的緊急狀態(tài)為例，在應(yīng)急響應(yīng)與救災(zāi)中，為了保護(hù)民眾安全，需要救援分隊(duì)快速清理廢墟和房屋碎片，這可能會(huì)要求徹底拆除私人建筑，導(dǎo)致私有財(cái)產(chǎn)受到破壞。盡管部分州規(guī)定在緊急狀態(tài)下進(jìn)行必要的碎片清除和建筑拆除優(yōu)于私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)，但近年來(lái)因這類情況導(dǎo)致的訴訟現(xiàn)象十分普遍。

此外，美國(guó)應(yīng)急響應(yīng)與救災(zāi)體系還存在一些明顯的短板，阻礙其作用的發(fā)揮。

一是災(zāi)前預(yù)防不足。災(zāi)害保險(xiǎn)是災(zāi)害預(yù)防文化的基礎(chǔ)，也是受災(zāi)者進(jìn)行災(zāi)后重建的重要資金保障。研究表明，目前美國(guó)災(zāi)害保險(xiǎn)普及率仍處于較低水平。例如，佛羅里達(dá)州的塞米諾爾部落由于對(duì)保險(xiǎn)的接受程度較低，導(dǎo)致其在2022年熱帶風(fēng)暴災(zāi)害發(fā)生后，許多居民未能獲得相應(yīng)理賠。

二是運(yùn)轉(zhuǎn)效率較低。在面對(duì)突發(fā)性重大自然災(zāi)害時(shí)，由應(yīng)急管理署牽頭、協(xié)調(diào)各方資源的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，難以短時(shí)間內(nèi)明確指揮機(jī)構(gòu)、形成救災(zāi)合力。比如，加州山火自2015年升級(jí)為全國(guó)性重大自然災(zāi)害后，過(guò)火面積連年擴(kuò)大，2017年甚至導(dǎo)致23人死亡，數(shù)百人失蹤。然而，每年針對(duì)山火的救災(zāi)行動(dòng)都難以在短時(shí)間內(nèi)控制火情，應(yīng)急響應(yīng)效率低下引發(fā)社會(huì)各界批評(píng)。

三是災(zāi)情分析不同步。近年來(lái)，隨著救援項(xiàng)目增多，救援申請(qǐng)與反饋種類日趨復(fù)雜，應(yīng)急管理信息平臺(tái)承載較大數(shù)據(jù)分析壓力。同時(shí)，由于聯(lián)邦與各州對(duì)于緊急情況的分析與評(píng)估不一致，信息交互不暢，影響了對(duì)災(zāi)情的準(zhǔn)確判斷與派出救援隊(duì)伍的速度。