推進(jìn)社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境執(zhí)法

岳小花

我國(guó)正處于污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，嚴(yán)格行政執(zhí)法是打擊和遏制環(huán)境污染的關(guān)鍵一環(huán)。具體到環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境執(zhí)法是遏制環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在必然要求;社會(huì)組織和公眾行使對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)，可以有效糾正環(huán)境行政權(quán)力的濫用和行政不作為等行政違法行為。但是，我國(guó)社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法的法律依據(jù)、路徑、配套性制度等還存在一些亟待解決的問(wèn)題，尚需進(jìn)一步梳理和解決。

完善參與環(huán)境執(zhí)法的法律依據(jù)

除《憲法》外，當(dāng)前與社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境執(zhí)法相關(guān)的法律文件主要有：《環(huán)境保護(hù)法》第五章“信息公開和公眾參與”;《行政許可法》中關(guān)于“聽證”的規(guī)定;環(huán)境保護(hù)各單項(xiàng)要素保護(hù)法中關(guān)于公眾參與的零散規(guī)定，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《大氣污染防治法》《森林法》等關(guān)于公眾參與的規(guī)定;生態(tài)環(huán)境部相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，如《環(huán)境信訪辦法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等。

總體而言，這些法律法規(guī)及規(guī)范性文件對(duì)社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范存在明顯不足。在立法的形式和效力方面，大多為部委規(guī)范性文件，相關(guān)立法分散、欠缺系統(tǒng)性，沒(méi)有關(guān)于環(huán)境保護(hù)公眾參與的專門性法律或行政法規(guī)。在具體的立法內(nèi)容方面，有關(guān)環(huán)境執(zhí)法中的社會(huì)組織和公眾參與的條款針對(duì)性不強(qiáng)，且在《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，很多部門規(guī)章尚未根據(jù)上位法的變動(dòng)及時(shí)進(jìn)行修訂。

因此，今后還需從以下方面完善相關(guān)立法：一是增強(qiáng)《環(huán)境保護(hù)法》的可操作性，盡量對(duì)行政管理或執(zhí)法過(guò)程中公眾參與的程序、內(nèi)容以及相關(guān)人員的法律責(zé)任做細(xì)化規(guī)定。二是加強(qiáng)立法體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)，根據(jù)上位法的規(guī)定及時(shí)修改有關(guān)部門規(guī)章。三是整合現(xiàn)有的部委規(guī)章，出臺(tái)專門規(guī)范環(huán)境保護(hù)公眾參與的行政法規(guī)或法律。

疏通參與環(huán)境執(zhí)法的各類渠道

1994年，我國(guó)首家在民政部正式注冊(cè)的民間環(huán)保組織“自然之友”在北京正式成立。此后，我國(guó)民間自發(fā)組成的環(huán)保社會(huì)組織相繼成立并積極開展活動(dòng)。民間環(huán)保組織從公眾關(guān)心的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)入手，發(fā)起了一系列的宣傳活動(dòng)，樹立了環(huán)保組織良好的公眾形象。總體而言，社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境執(zhí)法主要有以下四種途徑。

一是參與環(huán)境行政許可。相較于官方牽頭成立的環(huán)保社會(huì)組織，民間成立的公益性環(huán)保社會(huì)組織往往是獨(dú)立于政府及普通公眾的第三方，因而可較為自主地按照自己的意愿通過(guò)監(jiān)督、批評(píng)、揭露和譴責(zé)等方式敦促企業(yè)和政府履行環(huán)境保護(hù)的承諾和責(zé)任。比如，2003年，民間環(huán)保組織參與云南怒江水庫(kù)和水電站開發(fā)方案事件;2005年，自然之友等非政府組織參與披露“圓明園鋪設(shè)防滲膜”事件等。

二是參與行政規(guī)范性文件的制定及修訂。各級(jí)環(huán)境主管部門尤其是生態(tài)環(huán)境部，在發(fā)布規(guī)范性文件之前往往會(huì)向社會(huì)公開征集意見，以廣泛聽取社會(huì)各界的意見。比如，今年生態(tài)環(huán)境部《公民生態(tài)環(huán)保行為準(zhǔn)則（試行）》正式出臺(tái)前，通過(guò)多種渠道向社會(huì)公眾征集意見。

三是監(jiān)督具體行政執(zhí)法活動(dòng)。社會(huì)組織和公眾一般通過(guò)環(huán)保熱線、網(wǎng)站等途徑對(duì)具體環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督;此外，社會(huì)組織還通過(guò)提起環(huán)境公益訴訟的方式對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。例如，最高人民法院2014年7月份公布的9起環(huán)境資源審判典型案例，其中就有“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與無(wú)錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會(huì)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案”。此案還被納入最高人民法院2014年3月份公布的第二批保障民生典型案例。

四是監(jiān)督企業(yè)守法。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是造成環(huán)境污染的主要來(lái)源之一，也是環(huán)境執(zhí)法的重點(diǎn)對(duì)象。而環(huán)境執(zhí)法部門由于執(zhí)法力量、執(zhí)法水平等諸多限制，可能無(wú)法及時(shí)制止和懲治一些環(huán)境違法行為。而公眾具有地理位置便利、信息獲取方面等優(yōu)勢(shì)，可以及早發(fā)現(xiàn)企業(yè)污染行為，從而為行政執(zhí)法提供助力。

但也必須承認(rèn)，目前社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境執(zhí)法的過(guò)程中仍有很多問(wèn)題。一是社會(huì)組織自身發(fā)展受諸多條件限制，在行政執(zhí)法方面參與度不高。整體而言，由政府扶持發(fā)展的官方組織發(fā)展較快。民間環(huán)保組織則由于經(jīng)費(fèi)缺口大、資金來(lái)源不穩(wěn)定、人員專業(yè)背景缺乏以及穩(wěn)定性差等諸多羈絆，導(dǎo)致發(fā)展較為緩慢，其參與環(huán)境保護(hù)的成本也相對(duì)較高，難以真正有效地參與到環(huán)境執(zhí)法工作中。二是社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境許可往往是事后參與，事前參與不多。這主要是由于政府信息公開不充分導(dǎo)致社會(huì)組織和公眾事先無(wú)從參與造成的。三是社會(huì)組織和公眾與環(huán)境執(zhí)法部門之間缺乏雙向互動(dòng)。比如，部門規(guī)章制定修訂時(shí)，社會(huì)組織和公眾所提的意見或建議有哪些被采納、沒(méi)被采納的理由或依據(jù)等等，未見到行政部門的回應(yīng)。

推動(dòng)社會(huì)組織和公眾參與各項(xiàng)環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)，除了完善立法外，還需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的扶持，為其營(yíng)造良好的參與環(huán)境;完善政府的回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)政府與公眾之間的互動(dòng);進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境行政信息公開，以保障公眾信息知情權(quán)，為公眾及時(shí)參與環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)造良好條件。

9月14日，北京白家莊小學(xué)科技園校區(qū)一名學(xué)生在展示自己用廢舊飲料瓶做的電動(dòng)船

改進(jìn)相關(guān)信息公開機(jī)制

信息公開是保障公眾參與的重要前提和基礎(chǔ)性條件。當(dāng)前已經(jīng)有不少立法性文件，如《政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《環(huán)境保護(hù)公共事業(yè)單位信息公開實(shí)施辦法（試行）》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)及信息公開辦法（試行）》等。但這些立法在環(huán)境信息公開的內(nèi)容、程序等方面還存在諸多需要細(xì)化規(guī)定之處，需盡快依據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修改完善。

在實(shí)踐中，政府主動(dòng)公開環(huán)境信息除依申請(qǐng)公開的情形外，主要有以下四個(gè)方面。一是定期公布環(huán)境質(zhì)量，如《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》《環(huán)境保護(hù)部政府信息公開工作年度報(bào)告》以及單項(xiàng)環(huán)境要素保護(hù)相關(guān)的調(diào)查公報(bào)。二是定期公布環(huán)境污染狀況，如大氣、水污染等的狀況播報(bào)。三是關(guān)于針對(duì)具體個(gè)案或個(gè)別區(qū)域的行政處理公開。四是關(guān)于部門規(guī)范性文件制定修訂征集意見的信息公開等。以上信息的公開途徑，除借助官方政務(wù)網(wǎng)站、報(bào)刊媒體外，還有微博、微信、客戶端等多種渠道。

然而，行政執(zhí)法的信息公開尚存在諸多不足。例如，對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)有重要環(huán)境影響的項(xiàng)目的行政許可信息往往公布不充分或不及時(shí);一些群眾反響比較強(qiáng)烈的行政處罰事項(xiàng)及其執(zhí)行結(jié)果往往得不到及時(shí)公開，社會(huì)公眾無(wú)法及時(shí)監(jiān)督;各地區(qū)的環(huán)境信息公開工作參差不齊，一些地方信息公開明顯滯后。上述問(wèn)題的原因主要集中于兩方面。一是政府主動(dòng)公開環(huán)境信息的積極性還有待提高，個(gè)別政府機(jī)關(guān)出于各種考慮瞞報(bào)或漏報(bào)環(huán)境問(wèn)題。二是我國(guó)有關(guān)環(huán)境信息公開的法律規(guī)定不完善，在環(huán)境信息公開的具體事項(xiàng)、程序等方面尚有諸多完善空間，導(dǎo)致無(wú)法可依或依據(jù)不充分，從而使政府公開環(huán)境信息欠缺強(qiáng)制性。

因此，今后在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善信息公開工作?？梢钥紤]強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的信息公開;通過(guò)多種渠道向民眾公布相關(guān)環(huán)境決策或規(guī)范性文件征求意見稿，以擴(kuò)大征求意見范圍;增強(qiáng)對(duì)信息公開工作的監(jiān)管，督促個(gè)別地方政府完善環(huán)境執(zhí)法信息公開工作。上述舉措的根本目的，就是推動(dòng)社會(huì)組織和公眾全方位參與行政執(zhí)法，在環(huán)境治理過(guò)程中，形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公眾之間的良性互動(dòng)局面。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所）