海南省河長制的實踐探索與機制建構(gòu)

李巍 朱勇

摘 要：河長制是我國水環(huán)境治理的一種制度創(chuàng)新，經(jīng)過多年的實踐檢驗，在水污染防治、水環(huán)境保護方面成效顯著，已成為一種常態(tài)化水污染治理模式。海南河長制正在全面推行過程中，這一舉措是海南落實綠色發(fā)展理念，建設(shè)美麗新海南的客觀要求和必然之路。《水污染防治法》這一單行法將河長制通過立法予以明確，為當(dāng)前河長制向河長治轉(zhuǎn)變提供了法律依據(jù)。但通過建立科學(xué)的考核機制和健全的公眾參與制度來實現(xiàn)多元治理的法制化構(gòu)建才是河長制可持續(xù)發(fā)展的有力保障，使河暢、水清、岸綠、景美，為海南三大愿景助力。

關(guān)鍵詞：河長制；河長治；民間河長

中圖分類號：D915.16 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）07 — 0059 — 03

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加速，我國水污染防治形勢日益嚴峻，承受著巨大的生態(tài)環(huán)境壓力，不同行政區(qū)劃所造成的河流跨域治理難度較大。河長制是2007年無錫應(yīng)對太湖藍藻爆發(fā)而創(chuàng)造的一種水污染治理模式，即每條河由省、市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，明確環(huán)保責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)親自督辦，實現(xiàn)水環(huán)境行政管理權(quán)力的集中統(tǒng)一，解決部門協(xié)同治理的難題?！?〕2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求地方各級黨委和政府重視生態(tài)文明建設(shè)，重點推行河長制。綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件，“全面推行河長制”，寫入了2017年的政府工作報告。2017年6月新修改的《水污染防治法》首次將河長制寫入其中，強化領(lǐng)導(dǎo)干部水環(huán)境治理責(zé)任。

一、海南省河長制的實施現(xiàn)狀

2013年，習(xí)近平總書記視察海南時強調(diào)：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，青山綠水、碧海藍天是海南建設(shè)國際旅游島最強的優(yōu)勢和最大的本錢?！鄙鷳B(tài)環(huán)境是海南的核心競爭力，是建設(shè)美好新海南的基礎(chǔ)。維護河湖的生命健康，保障河暢、水清、岸綠、景美的良好生態(tài)環(huán)境，是海南堅持綠色發(fā)展，實現(xiàn)“三大愿景”的重要抓手。海南省第七次黨代會報告中提出，要實施最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，健全四級河長制管理體系。作為河長制試點省份，2015年9月，海南省政府印發(fā)實施《海南省城鎮(zhèn)內(nèi)河（湖）水污染治理三年行動方案》，全面推行“河長制”，“一河一策”，計劃用3年時間完成64條河（湖）治理，全省城鎮(zhèn)水環(huán)境質(zhì)量明顯改善。2016年3月，三亞市政府制定了《三亞市河長制方案》，全面推行河長制。8月17日，海南省水務(wù)廳制定《海南省城鎮(zhèn)內(nèi)河（湖）“河長制”實施辦法》，具體規(guī)定河長運行模式。2016年11月1日，三亞頒布第一部專門保護河道生態(tài)的地方性法規(guī)《三亞市河道生態(tài)保護管理條例》，該《條例》將“河長制”提升至立法層面，為三亞市全面推行河長制提供了強有力的法律依據(jù)，使河長制的推行有法可依，這也是我省落實河長制的重要法治保障。

2017年3月30日，海南省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《海南省全面推行河長制工作方案》，明確實行雙總河長制，省委書記、省長擔(dān)任總河長，市縣政府負責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河段長，履行第一責(zé)任人職責(zé)。同時成立河長制辦公室，要求全面構(gòu)建責(zé)任明確的河湖管理機制。同年5月11日，生態(tài)環(huán)保廳、水務(wù)廳等多部門聯(lián)合召開新聞發(fā)布會，公布了海南省河長制工作手冊，全省197條河流均落實了河長責(zé)任人，全省流域面積在50平方公里以上的河流分級名錄已經(jīng)確定，50平方公里以下的河流分級名錄已基本收集整理完畢。在內(nèi)河湖畔設(shè)河長制公示欄，列出河長的姓名、職責(zé)和電話，公眾可第一時間向河長舉報破壞河道、污染河流等違法行為。2017年5月27日，國家海洋局將?？凇⑶鄭u等城市列入“灣長制”試點。灣長制是對河長制的深化、升級、延伸，目的是建立跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)防聯(lián)控機制，實現(xiàn)河、陸、海聯(lián)動治理，實現(xiàn)河、海環(huán)境質(zhì)量同步改善?？梢哉f，無論從制度建設(shè)經(jīng)驗還是法律依據(jù)保障方面，我省河長治水工作都走在全國前列。

二、河長制在實踐中存在的問題

河長制突破了現(xiàn)有體制機制的局限性，讓主要領(lǐng)導(dǎo)對水環(huán)境保護工作直接負責(zé)，有利于高效調(diào)配行政資源，讓迫切需要解決的水環(huán)境問題迅速得到有效解決。經(jīng)過二年多的探索與實踐，海南河長制已積累了較豐富的地方實踐經(jīng)驗，但也存在一些問題。

（一）考核問責(zé)機制不完善

科學(xué)的考核問責(zé)機制能解決河長是否履職、如何履職問題，是實現(xiàn)河長制常態(tài)化和法治化發(fā)展的關(guān)鍵因素?！?〕作為一種制度創(chuàng)新，詳細的考核問責(zé)辦法應(yīng)該明確考核目標、主體、范圍和程序，形成規(guī)范化、標準化的考核評價體系。海南河長制尚未制定科學(xué)的考核體系，《海南省城鎮(zhèn)內(nèi)河（湖）“河長制”實施辦法》實行差別化績效考核方法，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計作為考核的重要指標。國務(wù)院《關(guān)于全面推行河長制的意見》規(guī)定了粗線條考核問責(zé)制，將河流環(huán)境考核作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核升遷的重要依據(jù)，實行一票否決與終身追究制。這些僅僅是對考核問責(zé)種類的規(guī)定，沒有明確的責(zé)任劃分和科學(xué)的考核指標，這樣的規(guī)定顯然難以達到真正的責(zé)任問責(zé)要求，只有明確相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)的責(zé)任劃分如是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任還是其他責(zé)任等，以及不同級別領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任分配問題，建立權(quán)力清單，才能使責(zé)任制真正落到實處，避免出現(xiàn)問題后相互推諉和相互扯皮。同時，責(zé)任問責(zé)也不應(yīng)僅是行政問責(zé)，河長制的目的是為了形成治河合力，維護河湖健康生命，為公眾創(chuàng)造一個良好的生活環(huán)境。因此，河長不應(yīng)僅對上級負責(zé)，還應(yīng)當(dāng)對公眾負責(zé)，公眾對河湖的治理改善情況最有發(fā)言權(quán)，河長的考核問責(zé)機制體系既要考慮環(huán)境基準，治理成效，還要考慮公眾的滿意度，要實行考核主體的多元化?！?〕

（二）公眾參與機制不健全

現(xiàn)代社會治理模式反對單一的強迫命令式的行政決策，強調(diào)多元協(xié)商對話。隨著公民意識的覺醒，政府主導(dǎo)模式的環(huán)境治理逐漸引入了非政府因素。在水環(huán)境治理過程中，政府主導(dǎo)作用毋庸置疑，但公眾參與不容忽視，水資源治理并不僅僅是行政機關(guān)的事務(wù)，直接關(guān)系每個公民的切身利益。目前海南河長制在實施的過程中，公眾參與監(jiān)督主要體現(xiàn)在河湖治理過程中，公眾可以通過設(shè)置的河長公示牌進行日常監(jiān)督，通過電話、網(wǎng)絡(luò)舉報河湖污染行為。這種監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，公眾只能通過污染行為發(fā)生后或者治理不力情形下的末端參與，缺乏在決策出臺前或者在考核問責(zé)制度方面的參與渠道。不難看出，河長制總體上是一個自我封閉的環(huán)境治理模式，無論是《海南省全面推行河長制工作方案》、還是《關(guān)于全面推行河長制的意見》等文件都未充分重視公眾參與問題，這種行政決策機制仍然是傳統(tǒng)自上而下的命令式?jīng)Q策模式，公眾作為污染的直接受害者，其監(jiān)督更及時、更可靠、更全面。因此，在推進河長制治理中，應(yīng)建立廣泛的公眾參與機制，社會公眾作為環(huán)境利益的直接利害關(guān)系人，理應(yīng)享有環(huán)境信息知情權(quán)、決策參與權(quán)以及治理過程監(jiān)督權(quán)?！?〕公眾參與的領(lǐng)域也較為有效，局限于環(huán)保宣傳、政策配合以及舉報監(jiān)督等淺層次的領(lǐng)域，參與方式比較單一，局限于環(huán)保教育、環(huán)保宣傳等，美國學(xué)者雪莉·阿恩斯坦在《市民參與的階梯》一文中提出了不同程序與不同方式的參與，這些參與形式尚處于較低的第二梯度，即象征性參與，僅僅滿足了公眾知情權(quán)的要求。河湖治理公眾參與不限于信息獲取、事后舉報，更應(yīng)該在事前決策、事中干預(yù)、事后監(jiān)督等全程、全領(lǐng)域參與。河湖治理應(yīng)暢通公眾參與渠道，明確公眾參與方式和程序，保障公眾參與權(quán)利，以及提供相應(yīng)的權(quán)利救濟。

三、全面推進海南河長制建設(shè)的建議

河長制本質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任承包制，提高責(zé)任主體行政級別，有效落實了地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)這一制度要求，為區(qū)域和流域水環(huán)境治理創(chuàng)新了一種治理方式。〔5〕作為一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，河湖治理非一日之功，河長制管理體制中現(xiàn)存的一些弊端也需要在發(fā)展中不斷完善，形成長效的、社會合力共治的水環(huán)境治理模式，實現(xiàn)從河長制到河長治。

（一）建立科學(xué)的考核問責(zé)機制

海南自實施河長制以來，在水污染治理方面成效顯著，各市縣水環(huán)境質(zhì)量檢測指標明顯好轉(zhuǎn)。三亞東岸濕地公園水質(zhì)明顯改善，海口市美舍河、鴨尾溪、等9個水臭區(qū)域消失。但是，河長制是一種應(yīng)急管理制度的創(chuàng)新，當(dāng)其由危機下的制度成為一項常規(guī)性的制度時，意味著所依賴的治理情形、治理基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生改變，通過自上而下的強力推動、嚴格追責(zé)，短時間內(nèi)有效解決了行政機關(guān)在河湖治理過程權(quán)力分散問題。河長制明確了領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任，但水污染治理是一項錯綜復(fù)雜體系，僅僅依靠河長制這樣的責(zé)任發(fā)包制在應(yīng)對常態(tài)化治理時呈現(xiàn)新的難題。〔6〕首先，應(yīng)建立可量化的河長制考核評價體系。水環(huán)境治理是復(fù)雜工程，水環(huán)境污染的影響因素包括城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)力發(fā)展程度等多重因素。因此，對于河長治河工作的考核應(yīng)該予以量化，不僅要考慮治理前的水體本身，更要將水體周邊的污染源因素、自然環(huán)境考慮進去，通過數(shù)字化的評估、環(huán)境基準設(shè)定考核指標，確定指標影響因素的責(zé)任單位、責(zé)任部門，明確職責(zé)，通過數(shù)字比對、影像留存展示河長治理的成效。其次，可以考慮引入第三方考核機制。委托具有相關(guān)資質(zhì)的獨立第三方水體檢測機構(gòu)進行持續(xù)的監(jiān)測，根據(jù)水體、水質(zhì)變化情況進行綜合評估分析，以此檢驗河長的履職情況、治理成效。最后，公眾是水資源直接的使用和感觀者，水資源治理的終極目標就是公眾滿意。公眾對于河湖治理的成效最有發(fā)言權(quán)，應(yīng)開放公眾參與河長治理的考核，將公眾的滿意度作為評判河長履職情況、治理成效的重要參考，考核程序透明，考核結(jié)果公開，考核全程接受社會監(jiān)督。

（二）健全公眾參與的保障機制

政府治理水環(huán)境具有局限性，應(yīng)當(dāng)吸納公眾參與治理。公眾推選民間河長，真正介入到?jīng)Q策作出和實施的整個過程中，公眾主動建議、討論，甚至影響立法，實現(xiàn)資源合理配置和有效管理。它對社會公權(quán)力的制約與增益作用不可忽視。〔7〕河長制應(yīng)當(dāng)兼顧公眾參與，將行政機關(guān)和民間力量有機整合，公眾與政府形成互動，提高民眾對行政機關(guān)的理解與接受，從而提高執(zhí)法效能。如前所述，公眾參與河湖治理應(yīng)貫穿治理的全過程，首先，在決策階段就應(yīng)引入公眾參與。河長制是由河長對河湖治理進行決策，目前在這一階段公眾尚不具備參與權(quán)，但公眾作為環(huán)境利益的直接承受者應(yīng)享有信息知情權(quán)和話語決策權(quán)，可以考慮在河長會議制度中讓公眾代表列席，參與河湖治理決策。其次，在推進河長治理中，應(yīng)招募一些民間河長，利用公眾的力量搜集河流信息、開展環(huán)境保護、監(jiān)督河湖治理，發(fā)揮民間力量的作用，既可以引起公眾的環(huán)保問題的重視，減少自身污染河流的可能性，更能充分調(diào)動人人參與環(huán)保的積極性，監(jiān)督其他主體對河流的污染。目前湖南、浙江、深圳等地已經(jīng)嘗試民間河長的實踐，海南也可借鑒相應(yīng)經(jīng)驗，明確民間河長的法律地位，賦予其相應(yīng)的權(quán)利，使其成為河湖治理的有力助手。再次，發(fā)揮民間環(huán)保機構(gòu)的力量，形成環(huán)境治理的多元結(jié)構(gòu)。明確民間環(huán)保組織的參與渠道、程序，形成政府、社會組織和公眾的多元治理格局，規(guī)范不同治理主體的責(zé)任，做到治理責(zé)任全覆蓋。〔8〕最后，賦予相關(guān)公眾和環(huán)保機構(gòu)原告主體資格，擴大環(huán)境行政公益訴訟的主體范圍，對于不履職或者履職不力的河長，導(dǎo)致河湖污染治理不力的，除了通過行政問責(zé)的考核方式外，也可以通過行政訴訟的方式。

〔參 考 文 獻〕

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〔2〕吳勇，熊晨.湖南省河長制的實踐探索與法制化構(gòu)建〔J〕.環(huán)境保護，2017，（09）：32.

〔3〕劉超.環(huán)境法視角下河長制的法律機制建構(gòu)思考〔J〕.環(huán)境保護，2017，（09）：29.

〔4〕王書明，蔡萌萌.基于新制度經(jīng)濟學(xué)視角的“河長制”評析〔J〕.中國人口·資源與環(huán)境，2011，（09）：11.

〔5〕周建國，熊燁.“河長制”：持續(xù)創(chuàng)新何以可能——基于政策文本和改革實踐的雙維度分析〔J〕.江蘇社會科學(xué)，2017，（04）：45-47.

〔6〕王勇.水環(huán)境治理“河長制”的悖論及其化解〔J〕.西部法學(xué)評論，2015，（03）：07.

〔7〕胡肖華，聶辛東.論社會公權(quán)力制約的新元素：公眾參與引入的動因、機理、優(yōu)勢與進路〔C〕.行政法論叢.北京：法律出版社，2015：103-104.

〔8〕劉芳雄，何婷英，周玉珠.治理現(xiàn)代化語境下“河長制”法治化問題探析〔J〕.浙江學(xué)刊，2016，（03）：123.

〔責(zé)任編輯：張 港〕